文献推送 | 县级政府财政压力弱化农业保险风险保障功能了吗

简介

作为高度依赖财政补贴的政策性金融工具，在当前地方财政压力常态化背景下如何实现高质量发展，是中国农业保险亟待回答的重大问题。长期以来，我国农业保险采取“联动式”的保费补贴模式，即中央和省级财政的资金配套是以县级财政提供补贴为前提，并由县级政府与保险公司结算补贴资金。如此一来，面临财政压力的县级政府极易截留、挪用、拖欠保费补贴资金，进而造成应收保费问题。那么，这是否会影响农业保险理赔？是否会诱发保险公司的理赔机会主义行为？基于此，本研究实证分析了县级政府财政压力对农业保险理赔的影响。研究结果显示：（1）县级政府财政压力对农业保险赔付水平产生了显著的负向影响，造成了农业保险风险保障功能的弱化；（2）保险公司经营管理费用发挥了显著的中介效应，县级政府财政压力通过增加保险公司经营管理费用进而抑制了农业保险赔付水平；（3）保险公司所有权性质对县级政府财政压力与农业保险赔付水平的关系具有负向调节作用；（4）县级政府财政压力对农业保险理赔的抑制作用，在市场竞争水平高、农户参保密度小的地区更为明显。

研究背景与问题提出

自1994年分税制改革以来，中国央地关系呈现“财权上移、事权下放”的典型特征，伴随着公共需求增长的预算约束，并叠加大规模减税降费和偿债支出，地方政府财政压力与日俱增，且财政支出普遍存在“重基本建设、轻公共服务”的偏好。需要关注的是，农业保险作为财政政策工具，保费补贴属于地方财政非生产性公共服务支出范畴，实践中面临地方财政压力导致的“挤出效应”影响。

长期以来，中国采取“联动式”+“包干制”的农业保险保费补贴模式。在地方财政压力常态化背景下，“联动式”模式极易诱发县级政府截留、挪用、拖欠农业保险保费补贴资金的行为，造成应收保费问题。更进一步地，在“包干制”模式下，受制于经营管理费用冲减的刚性要求，以及绩效考核激励，保险公司完全有可能诱发理赔机会主义行为，即通过“大灾小赔”、“平均赔付”等手段来压低赔付金额，以此来控制经营损益。从理论规律和实践经验来看，若不能根据实际损失程度来科学确定农作物赔付水平，农业保险的风险保障功能会被严重弱化。因此，在地方财政压力激增的现实背景下，如何优化农业保险保费补贴模式，弱化保险公司的理赔机会主义行为，实现精准理赔、应赔尽赔，是中国农业保险高质量发展亟待回答的重大问题。

创新与贡献

本文尝试将农业保险理赔问题嵌入到中国财政管理体制的宏观语境中，系统探讨县级政府财政压力对农业保险风险保障功能的影响。与已有研究相比，本文可能的贡献在于：

第一，相较于以往研究主要关注市场竞争、政府干预等因素对农业保险理赔的影响，本文基于农业保险的政策属性和高度依赖财政补贴的特征，聚焦县级政府财政压力与农业保险赔付水平之间的关系，提供了解决农业保险理赔问题的经验证据；

第二，本文立足于中国现行农业保险保费补贴模式，建立了县级政府财政压力与保险公司非标准赔付行为之间的理论逻辑，理清了其中的影响机理、作用机制，为中国农业保险补贴制度改革与模式优化提供了借鉴；

第三，本文突破已有文献通过定性分析，或者基于单一的省级数据来研究农业保险理赔问题的局限性，借助县域及省域匹配的面板数据进行实证检验，进一步提高了研究的科学性和精准度。

研究方法

①被解释变量：农业保险赔付水平。本文选取农业保险赔付水平作为衡量农业保险风险保障功能的指标，分别采用单位面积赔付支出与农户受益率来衡量。

②核心解释变量：县级政府财政压力。本文采用财政收支缺口率来衡量县级政府财政压力水平。借鉴易福金等（2022）的处理经验，以各县域的地区生产总值占全省地区生产总值的比值作为权重，将1747个县域的财政收支缺口率加权平均匹配成24个省域维度指标。

③中介变量：保险公司经营管理费用。本文利用农业保险综合费用率来衡量保险公司经营管理费用。

④调节变量：保险公司所有权性质。本文利用某省份四大副部级央企保险公司的市场份额与五家地方保险公司在当地市场份额之和占农业保险市场总份额的比重，来衡量该省份的保险公司的政治关联属性。

⑤控制变量：农作物成灾率、农田有效灌溉率、农民专业合作社数量、农民受教育程度、农业保险深度、承保覆盖率、县域农业经济水平。

为了探究县级政府财政压力对农业保险赔付水平的影响机理，本文借助面板固定效应模型、中介效应模型、调节效应模型、工具变量法、系统广义矩估计法等工具，进行实证分析。

实证结果

在控制自然特征、生产特征、教育特征、保险特征、县域农业特征等因素的基础上，县级政府财政压力在5%水平上对农业保险单位面积赔付支出产生了显著的负向影响。不过，县级政府财政压力对农户受益率的估计系数未通过显著性检验，因此尚未有证据支持县级政府财政压力对农户受益率产生了影响。综合来看，上述实证结果揭示了当前农险业务中普遍存在的痛点问题，即保险公司通过维持赔付广度、压低赔付力度来实施“平均赔付”。

无论是否纳入控制变量，县级政府财政压力对保险公司经营管理费用的估计系数均为正向且至少在10%水平上显著。这表明，随着地方财政压力的加大，作为“理性经济人”的县级政府完全有可能截留、挪用、拖欠农业保险保费补贴资金。在此情况下，基层保险公司向县级政府部门索要保费补贴资金会产生大量的成本费用，进而挤占了用于支付赔款的资金储备，并最终导致农业保险赔付水平的降低。

政策启示

根据上述研究结论，本文得到如下政策启示：

第一，加快推进农业保险补贴制度改革，弱化县级政府财政压力对农业保险理赔的抑制作用。一是简化现行保费补贴资金逐级划拨机制，探索建立省级财政部门与省级农业保险分公司的直接结算机制，避免县级政府截留、挪用、拖欠保费补贴资金；二是建议产粮大县的三大粮食作物保险完全由中央和省级财政提供补贴，着重减轻县级政府的保费补贴压力；三是政府主管部门要尽快组建全国农业保险保费补贴信息化监管平台，对保费补贴资金的预算、划拨、结算等环节实施全流程监管。

第二，严格规范市场竞争格局、加快数字赋能农业保险业务，以降低保险公司经营管理费用。一是政府主管部门要以适度竞争为原则，严格规范农业保险市场格局，避免保险公司因过度竞争导致成本费用激增进而滋生惜赔、少赔等行为；二是加快推进AI算法、大数据、物联网等数字化技术赋能农业保险承保、验标、查勘、定损、理赔等业务环节，降低农险业务单位经营成本。

第三，以科学、精准的产品设计为农业保险精准理赔、应赔尽赔提供核心托底，杜绝保险公司非标准赔付行为。由于农业保险在产品设计上缺乏科学性与精准性，这为保险公司的理赔机会主义行为提供了操作空间。因此，建议保险公司尽快融合财政、农业、气象、遥感等多部门、多领域的数据信息，在优化农业风险区划模型、区间估损模型、保险定价模型的基础上进行科学、精准定价，最终实现定损有标准、理赔可溯源，不断提高农业保险风险保障功能。