蒋永穆,王子涵 | 构建与农业新质生产力相适应的农村基本经营制度

农村基本经营制度是党的农村政策的基石，坚持党的农村政策首要的就是坚持农村基本经营制度。近年来，党始终将巩固和完善农村基本经营制度作为农村经济体制改革的重点任务，党的十九大报告、党的二十大报告、《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》、2025年中央一号文件等文件中均对巩固和完善农村基本经营制度作出重大部署，为新时代优化农村生产关系、推进农业农村现代化夯实了制度基础。新一代智能技术在农业领域的深度渗透，既重塑了农业生产经营逻辑、催生了发展新机遇，也对制度的适配性提出了更高要求，而农业智能技术的深入推广客观上需要优化农村基本经营制度以契合农业新质生产力的发展。因此，进一步探索构建与农业新质生产力相适应的农村基本经营制度，是有效吸纳农业数字革命成果进而筑牢农业农村现代化发展根基的关键路径。

马克思主义生产力理论认为，生产力和生产关系是社会生产不可分割的两个方面。农业生产力的“新质化”转变必然要求对农村基本经营制度进行动态调适，通过制度优化持续释放农业新质生产力的发展潜力。无论是从数智时代的现实表现中研判，还是从马克思主义的理论视域分析，抑或是从农村基本经营制度的历史进程中考察，发展农业新质生产力均要求完善农村基本经营制度。

（一）数智技术形塑农业新质生产力

数智时代，各类信息化、智能化要素向发展新质生产力集聚，形成社会生产力的整体跃升，新质生产力的质态体现为从传统要素驱动向创新主导、绿色低碳与协同包容的范式转型。习近平总书记指出：“新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。”与以往时代不同，数智时代以其颠覆性的数智技术创新，实现了新兴科技与劳动者、劳动资料和劳动对象三者相结合，进而由技术革新转向物质生产力重塑。具体来看，高智力劳动者、高精尖劳动资料、高度抽象化数据化的劳动对象占据了生产活动的主要地位，并构成有机协调的新质生产样态。可以说，新质生产力的运行机理就是以科技创新为轴心，将要素系统革新的牵引力通过技术系统这一媒介传导至产业系统，最终实现对传统生产力三大系统的全面重塑。

“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点”，也是农村高质量发展的立足点。农业新质生产力是以创新为魂、以质优为要、以先进为本的农业高质量发展和生态高水平保护的先进生产力质态。面对农业经济增长乏力的现状，我国积极释放新一轮科技革命红利，推动农业生产力向“新质”转型，以促进农村高质量发展。2024年中央农村工作会议指出，要推进农业科技力量协同攻关，加快科技成果大面积推广应用，因地制宜发展农业新质生产力。2025年的中央一号文件首次以中央文件的形式点明要以科技创新引领先进生产要素集聚，因地制宜发展农业新质生产力。中共中央、国务院于2025年4月印发的《加快建设农业强国规划（2024—2035年）》，是指导我国未来十年“三农”发展的顶层设计文件，旨在推进重大农业科技突破，以发展农业新质生产力推进农业强国建设。党的二十届四中全会提出“要提升农业综合生产能力和质量效益”，持续深化农业新质生产力的实践与应用，为农业强国建设提供内生动力。在一系列政策的推动下，我国依托农业生产力新质化转型，2024年粮食产量首次跃上1.4万亿斤新台阶、亩产较上年提升10.1斤，“菜篮子”产品供给充裕。发展农业新质生产力正通过看得见的方式，持续释放转型红利，保障农产品市场稳定，满足人民生活需求。

科技创新能够形成新增长动能、重构新发展模式，农业科技进步同样催生农业领域新动能。从农业生产的主体来看，随着数智技术的推广与发展，一大批理念新、有文化、懂技术的新农人成为乡村振兴的主体劳动者。他们遵循新发展理念，熟练掌握农业生产、经营管理、农业政策、市场需求等方面的知识，懂得诸如农产品精深加工、冷链物流、网上直播、智能农机械使用等现代农业技术，具有现代经营管理理念，成为农业高质量发展的新型力量。从农业劳动资料来看，我国农业发展已有数千年的历史，从生产工具改进到种植制度改革，科技创新已在生产实践中被证明为推动农业农村经济增长的强大驱动力。当前，我国农业领域正以数智技术创新为关键支撑进行生产力的系统化新质化转型，生物育种、卫星遥感、智能农机、物联网、水肥一体化等技术应用实现农业生产效率与质量的同步提升，农业新质生产力为加快农业发展与数字乡村建设提供了新机遇。近年来，我国农业科技进步贡献率达到63.2%，农作物耕种收综合机械化率超过75%，数智技术在形塑农业新质生产力的过程中产生了变革性的生产动能，促进了农业总产值的增长。从农业劳动对象来看，农业生产力的新质化转变与农村新兴产业链重构呈现出协同共进的演化态势。随着生产技术的迭代升级，农业劳动对象的范畴已突破传统自然劳作的局限，逐步向智能化设备、数字化网络等现代智能农业设备拓展。同时，大数据持续释放休闲农业消费需求，推动民宿餐饮、观光体验农业等与农业关联的新业态加速涌现，使其成为推动农村产业发展的新亮点和农民增收的新增长点。2025年1—10月，我国乡村消费品零售额达5.5万亿元，同比增长4.6%，增速高于城镇0.4个百分点。

（二）发展农业新质生产力，完善农村基本经营制度

一个社会的生产关系从根本上讲是由生产力决定的，同时，要求生产关系的变革要朝着更有利于生产力发展的方向演进。马克思指出，“社会关系和生产力密切相联。随着新生产力的获得，人们改变自己的生产方式，随着生产方式即谋生的方式的改变，人们也就会改变自己的一切社会关系。”正如“手推磨产生的是封建主的社会，蒸汽磨产生的是工业资本家的社会”一样，生产力的变化往往以生产工具的变革为标志，新生产工具的广泛使用催生出新的劳动组织形式和社会经济关系。生产力的发展是制度变革的根本动力，而生产关系作为对生产力发展的回应，当其与生产力发展水平相适应时必然催生出新的制度红利，反向赋能生产力向更高发展阶段突破，为劳动者提供稳定的制度预期，优化生产要素配置效率，激发技术创新活力，从而成为生产力持续跃升的重要保障。反之，当现存的生产关系难以适应生产力发展要求时，则会对生产力形成制度性障碍。

农村基本经营制度属于农村生产关系的理论范畴，同样遵循生产力与生产关系的辩证关系规律。例如，我国现阶段实行的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，通过土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”，明确了生产资料的所有权、承包权、经营权分离状态，界定了集体与农户在生产中的权利义务关系，确立了以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配体系，直接回应了生产关系的核心命题。可以说，农村基本经营制度规定着农业生产资料归谁所有、农民在生产中的地位与相互关系、农产品如何分配等根本性问题，本质上就是农业生产关系的具象化。在新的时代条件下，农业新质生产力与农村基本经营制度的动态演进同样遵循生产力与生产关系的辩证关系原理，通过内在制度的调整与创新主动回应生产力演进过程中的结构性变革需求。

农业新质生产力的出现和成长意味着我国农村经济社会的快速变革，也意味着农村基本经营制度改革需要朝着更有利于生产力发展的方向演进。这就要求我国应加快构建与农业新质生产力发展相适配的农村基本经营制度，为农业新质生产力的培育与提质增效提供制度支撑。数智时代，巩固和完善农村基本经营制度内含完善生产关系，从而回应农业新质生产力的要求。要想使农业生产力完成向更高阶段的新质化转变，“它必须变革劳动过程的技术条件和社会条件，从而变革生产方式本身，以提高劳动生产力”。20世纪70年代末，我国结合自身特有的国情与农村实践经验，逐步形成了以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制。现行农村基本经营制度包括农地产权制度、农业经营主体和农业经营方式三大构成要素，这三大要素在土地所有、集体经济所有、经营体制三方面实现了有机统一，并随着农村经营体制纵深推进不断完善。但是，必须看到，与生机勃勃的农业科技创新局面相比，现行相关体制机制还存在一些有待解决的突出问题，尤其是面对生物育种、智慧农业等新技术的普及，部分制度错位、缺位情况较为明显，亟须加强农村基本经营制度对多元影响因素和系统性风险的综合承压能力。唯有使农村基本经营制度朝着更有利于农业新质生产力发展的方向演进，支持农户引进智能种植技术，放宽资本、技术、人才等农业生产要素流动限制，才能使农业生产既能守住粮食安全底线，又能跟上现代化发展步伐。

（三）农村基本经营制度随着农业生产力的发展不断调整适应

从制度演进的维度审视，农村基本经营制度始终随着我国农业生产力的发展不断调整适应。以经济体制转型的历史演进脉络为划分标准，可以将我国农村基本经营制度的变革进程划分为四个历史时期：新民主主义经济向社会主义计划经济过渡时期、社会主义计划经济时期、社会主义计划经济向社会主义市场经济过渡时期、社会主义市场经济发展时期。

在新民主主义经济向社会主义计划经济过渡时期，统一、稳定的社会环境为解放和发展社会生产力提供了良好的条件，新中国亟须把工作任务由革命战争转向恢复和发展生产上来，变革封建土地私有制，向土地农民所有、家庭经营转变。新中国的土地政策让3亿多无地少地的农民获得了土地和生产资料，免除了过去每年向地主缴纳的大量地租和债务。1949年10月到1952年，我国在打赢抗美援朝战争的同时，经过三年多的艰苦奋斗，不仅恢复了被长期战争严重破坏的国民经济体系，更推动了经济总量与产业结构的突破性发展。在社会主义计划经济时期，中央通过生产经营决策权的高度集中化、资源配置的计划化与组织管理的行政化调动地方的积极性，进而充分释放了农业合作社在资源整合、规模经营等方面的制度优势。这一时期，我国农村基本经营制度实行高度集中的“三级所有，队为基础”的人民公社制度。然而，在集体化的21年间，国家集中的商品农产品增长速度缓慢，29个省（自治区、直辖市）中，有11个由粮食调出省份变为调入省份；到20世纪70年代末期，只有3个省份能够调出粮食。党和国家认识到，社会主义建设初期的高级合作社与人民公社制度本质上是超越特定历史阶段农业生产力发展水平的超前性生产关系形态，因此在社会主义计划经济向社会主义市场经济过渡期，我国实施了从“三级所有，队为基础”的人民公社转向家庭联产承包责任制的体制改革。农业经营主体再次由集体生产转变到个体家庭经营，并通过“包产到户、包干到户”的制度安排厘清土地产权与经营权责，以此回应当时的农业生产实际。在社会主义市场经济发展时期，农村土地承包权与经营权的分离，农地流转加速，专业大户、家庭农场等新型经营主体的出现进一步催生了农业生产规模化布局、集约化经营、市场化运作的内生性制度需求。农村基本经营制度的微观基础面临着农民兼业化、农业副业化、劳动力弱质化的问题，因而我国围绕统与分的关系做出新一轮调适，最终确立以“家庭承包为基础，统分结合”的双层经营制度，构建起使资本、技术、人才等现代生产要素向农业领域跨部门流动与高效配置的制度支撑体系。

历史逻辑已然说明，我国农村基本经营制度变迁的目标在于不断适配并促进农业生产力的发展。无论是从人民公社体制向家庭联产承包责任制的转型，还是新时代对家庭经营为基础、统分结合双层经营体制的完善，本质上都是通过调整农村生产关系的制度形式，从而破解生产力发展瓶颈。农村基本经营制度的持续完善，正是围绕这一目标不断实现“生产力发展—制度适应性调整—生产力进一步跃升”的螺旋式上升的成果，既保持了制度的连续性与稳定性，又精准回应了生产力发展的新需求，为农业农村现代化提供了坚实的制度保障。农业新质生产力带来的革命性变革，要求农村基本经营制度能够与时俱进以适应新形势下的多元化发展需求，这迫切需要对农村基本经营制度进行持续的深化与制度性拓展。

二、因地制宜发展农业新质生产力的制度制约

生产关系若不能与时俱进地根据生产力的发展情况进行调整与优化，便会从助推力转变为阻滞力。作为生产关系在农业领域的集中体现，农村基本经营制度在生产资料所有制、经营组织形式、收益分配机制等关键维度的制度创新破除了体制机制障碍，为农业生产力构筑了合理的制度发展空间。但必须看到，当前我国农业新质生产力的发展，仍受限于现行农村基本经营制度在土地流转、家庭经营、社会化服务、激励与风险保障等四个方面的制度供给，亟待通过系统性优化予以调适。

（一）不健全的土地流转制度难以满足农业农村现代化的需要

我国农业现代化道路要求农业发展实现机械化、科技化、规模化、产业化、市场化和绿色化，最终达到农业强、农村美、农民富的目标。为进一步回应数智时代的要求，中国特色农业现代化道路追求以高科技、高水平的现代技术保障农业农村发展提质增效和提档升级，然而，当前不健全的土地流转制度严重制约着农业农村现代化进程。土地流转制度不健全主要表现在以下两个方面：

一是农地流转机制不健全抑制长期农业技术投入意愿。尽管“三权分置”改革为农地流转提供了制度基础，但二轮延包政策在与“三权分置”改革的衔接过程中仍面临产权困境、市场困境、组织困境以及协同困境等诸多障碍，严重削弱了经营主体应用长效性农业技术的积极性。农业农村部公布的数据，2022年政府受理土地承包及流转纠纷案件为153 993件，其中承包纠纷案件达92 484件，占比超过60%。这类土地流转纠纷问题，使得经营主体既难以承担智慧农业设备、生物育种等高价技术的投入成本，也无法实现技术应用的规模效益，降低了各类经营主体对土地进行长期改造和技术投入的积极性。

二是不健全的土地流转制度难以满足农村现代化进程中的多元诉求。农村现代化既包括“物”的现代化，也包括“人”的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力现代化。从物的现代化视角看，现行土地流转制度形成的细碎化土地格局，严重阻滞大型农机、精准灌溉、智能监控等现代化设施的落地，无法以规模效应平摊技术投入成本，制约了农业生产工具与生产方式的迭代升级。从人的现代化视角来看，农户因经营规模小、收入预期不稳定，缺乏提升自身技能素养以适应现代农业生产的动力，这阻碍了农民从传统生产者向现代经营主体的转型。从乡村治理体系和治理能力现代化的维度审视，在土地流转过程中，农民议价能力弱、市场发育不完全、价格信号失真等因素形成的巨大利益空间进一步诱发了土地圈占等资本投机行为，对农地资源优化配置与乡村治理秩序构成冲击。这一现象既难以通过土地资源的再整合为乡村治理提供物质支撑，也无法借助治理机制的完善摆脱农地经营中的集体行动困境，加大了乡村治理难度。

（二）以小农户为主体的家庭经营与规模化应用新技术的矛盾

我国农业以家庭为基本经营单位的组织形态，并非外生强制的制度选择，而是农业活动的时空分散特性与劳动组织特性决定的。家庭经营的生产组织方式将农业经营的自主权赋予农户家庭，显著地提升了生产经营水平，推动了我国农业增产增收。然而，家庭经营分散的管理特性与农业新质生产力追求规模效应的要求产生了矛盾，这一矛盾导致农业经营组织难以满足规模化应用新技术的需要，农业生产的效率与质量也大打折扣。具体表现在：

一是单个农户家庭的经营规模难以提升新技术赋能农业产业的质量与效益。大国小农是我国农业的重要特征。第三次全国农业普查数据显示，全国小农户数量约为2.03亿户，农村户均经营规模只有7.8亩，小农户经营耕地面积约占总耕地面积的70%。在连片的农田内作业，能够最大限度地发挥农业机械的效率优势，有效降低单位作业成本。但是，以小农户为主体的家庭经营土地往往分散且面积较小。此外，由于必须将地块人为划分为几份交由不同的家庭承包从而实现土地分配在远近、肥瘦上的公平，这又造成农户承包经营地块呈分散、插花式分布。小农户在现有生产和组织条件下无法达到农业生产的最优规模，同时现代化的机械技术也无法在分散经营的小规模土地上得到充分应用，进一步降低了新技术赋能农业产业的质量与效果。

二是单个农户家庭的经营模式难以满足农业新质生产力发展要求。农业新质生产力强调技术、资本、数据等现代农业生产要素的高效集成与规模应用，现阶段虽通过土地流转使部分农户耕地面积扩大，但本质上仍是以农户家庭为基本决策单元、由农户自担经营风险与收益分配的经营管理模式，这种规模扩大但经营模式未改变的现状使得家庭经营与规模化应用新技术的矛盾进一步凸显。一方面，家庭经营的固有属性难以适应新技术推广的成本需求。单个农户家庭在新技术应用的成本分摊上处于天然劣势，最终导致单位面积的技术投入成本大幅提升，小农户从经济收益的角度考量，在生产决策过程中会降低技术要素投入意愿。另一方面，以小农户为主体的家庭经营主体单一，与新技术的运用模式不匹配，导致新技术应用大打折扣。以家庭独立经营的小农户经营模式，在资源整合、市场抗风险等方面存在明显不足，难以适应农业新质生产力对农业规模化、集约化、产业化经营的要求。同时，小农户家庭经营的资金投入主体较为单一，资金投入总额有限，使得智慧农业的“投入产出比”短期内难以显现，直接影响农户参与的积极性。

（三）农业社会化服务体系缺失智能技术服务供给

我国农业社会化服务体系作为统分结合制度体系中“统”的关键载体，其供给智能技术设备的数量与质量直接决定农村基本经营制度服务农业新质生产力发展的能力。然而，现阶段我国智慧农业的发展尚处于探索时期，农业社会化服务体系中智能技术供需矛盾较为突出，具体体现在：

一方面社会化服务体系中智能技术服务供给总量不足，无法适配多元主体需求。目前，全国虽有109.4万个经营性主体开展社会化服务，但社会化服务中智能化农业设备的供需错位问题日益突出。据农业农村部监测，2022年全国农业生产信息化率仅为27.6%，智能技术服务供给严重滞后于农业现代化需求。甚至，有研究测算了2001至2020年产业数字化程度后发现，我国产业间数字化发展失衡，第一产业数字化滞后，农林牧渔业的数字化程度明显偏低，平均不足5%。这种智能技术供需矛盾对不同经营主体的影响呈现差异化，削弱了农村基本经营制度的支撑作用。对于小农户而言，在多数农业社会化服务仍以传统农机租赁为主的模式下，他们缺少智能农业设备的使用机会，严重阻滞了农业生产力的智能化转型进程。对于新型农业经营主体而言，多数社会化服务组织难以提供耕种、管理、收获、销售等各环节的智能技术设施与运营保障人才，极大地影响了农业生产规模化经营效率。

另一方面社会化服务体系中智能技术供给质量不高，难以回应农业智能化转型的制度要求。智能技术作为农业生产从传统粗放型向现代集约型转型的核心驱动力，现阶段许多智慧农业和数字乡村公共服务供给还缺乏较成熟的技术和大数据支撑，造成农业制度与现代农业技术体系脱节。例如，农地制度改革鼓励土地流转与规模化经营，但如果没有智能水肥一体化、无人机播种等服务支撑，规模化经营仍沿用传统模式，实际改革效果将远低于农业新质生产力赋能下的增幅预期。同时，我国农机行业还面临着产品结构性过剩、有效供给不足等难题，不同农业生产领域、不同农机设备类型存在较大的供给差异。当下，经济作物机械化率不足30%，大部分果园仍依赖人工采摘。国产大型高端农机装备关键核心技术供给滞后、国产农机故障率较国际品牌略高、重点领域智能农机供给缺失等问题长期制约我国农机装备高质量发展，最终导致农业陷入现代化转型困境。

（四）农业政策激励与风险保障滞后

农业政策激励与风险保障是国家进行前端制度设计的核心手段。在农业生产中，国家通过补贴、价格支持等激励政策，引导农户回应数智化趋势，提升农业整体收益潜能；同时依托保险、救济等风险保障措施参与前端风险管理，降低农业生产过程中可能存在的风险与损失。最终，通过前端制度设计保障农业生产、农产品市场以及农村社会的稳定。

当前，我国农业激励政策仍需进一步调适。农业激励政策在推动产业升级与农户增收的同时，伴随着复杂的挑战与潜在的风险。一方面，农业激励政策缺位势必抑制小农户采买使用智能农业设备的主动性。作为投资欲望较小的群体，农户更倾向于通过劳动获取稳定、持续的农业生产收益，他们大多不愿承担购买智能农业设备的潜在风险，会优先选择传统化、低风险的劳动设备以规避不确定性损失。另一方面，智能农业设备激励政策过度集中，会积累各类经营主体的政策依赖惯性。从动态的视角来看，农业激励政策初期能够有效提升农户应用智能设备的积极性，但随着激励政策的叠加，过度集中的农业激励政策将带来边际效应衰减，在智慧农业目标下以提升农业生产效率与农产品质量为导向的激励政策将陷入结构性失灵，最终难以提升农业设备智能化水平和农产品的市场比较优势。

同时，我国农业风险保障体系滞后弱化了制度的兜底与保护功能。近年来，我国农业保险的保险强度和保障水平不断提高，但随着农业保险的快速发展，在实践中出现了许多新情况、新问题。我国农业保险当前仍然以物化成本保险为主，多层次的农业保险体系、特色农产品保险发展不足。特别是进入数智时代，遥感、无人机等现代科技产品的农业保险投入强度不足、覆盖率不高、区域发展不均衡，并且现代农业保险科技应用的标准、规程、资质仍不健全，导致小农户与新型经营主体均面临风险承受能力弱、经营稳定性差等问题。

农业智能技术的广泛应用不仅变革了生产工具，更对进一步完善农村基本经营制度提出了新要求。有鉴于此，亟须在持续完善农村基本经营制度的过程中为其注入长久活力，聚焦土地流转制度、适度规模经营、农业现代化服务体系与农业保障体系等四大关键路径，最终为加快发展农业新质生产力提供制度保障。

（一）调适现行土地流转制度

面对现行土地流转制度在推动农业农村现代化进程中所面临的诸多困境，必须调适土地流转制度以适应农业新质生产力发展要求。

首先，必须在坚持农村土地集体所有的前提下，进一步完善农地“三权分置”制度。通过健全法律法规和配套政策，重点明确新型经营主体在智慧农业设施、数字化改造等长期技术投入后形成的资产与收益权利的归属。同时，建立配套的产权登记与颁证制度，确保新型经营主体在经营权存续期内享有对该部分资产的占有、使用和收益权利，并保障其在土地流转合同到期时，有权按照市场价格获得相应补偿或拥有优先续租的权利，在制度层面稳定新型经营主体长期投资预期，激发其运用高成本、长期性投入的农业技术的内生动力。

其次，着力构建由政府引导、市场主导的规范化土地流转市场体系。充分发挥基层党组织和农村集体经济组织的统揽与协调功能，鼓励有条件的地区探索建立土地流转服务平台，通过组建土地股份合作社等多种实现形式，将细碎化的承包地整合起来，为大型智能农机作业、精准灌溉系统布设、农业物联网应用等现代技术创造适宜的规模条件，保证农地流转始终服务于农业现代化的目标任务。同时，建立信息公开且透明的价格纠纷处理协调平台，降低土地流转的交易成本，遏制因信息不对称和权力分配导致的投机性圈地行为，确保土地资源在更大范围内得到优化配置，使土地流转的增值收益更多地流向实际从事农业生产的经营主体和原始承包农户。

最后，进一步实现农地制度创新与乡村治理升级的双向赋能，强化农村集体产权制度改革重塑土地流转的功能，提升其“统”的作用，保障农民的知情权、参与权、决策权和监督权，通过内部协商破解流转中因利益分配不公引发的集体行动困境。

（二）拓展适度规模经营

农业新质生产力作为现代农业高质量发展的核心动力，其在技术、组织、制度和分配等层面的深刻变革，为小农户实现再组织和再分配提供了结构性契机。

一是从经营规模入手，通过创新土地经营模式促进规模经营与智能化融合。我国现阶段积极推进的“三权分置”改革，虽能实现土地经营规模化扩张，并通过土地经营权流转在一定程度上克服农地细碎化问题，却也忽视了小农户本位，与“大国小农”的基本国情和农情存在不适之处。因此，为破解我国目前大量土地仍以小农户家庭经营为主、难以规模化使用智能农业设备的困境，需要探索一条既符合小农户家庭经营特质，又包含规模化经营要素的农业经营体系。一方面，组织形成“自下而上”的经营管理体系，进一步发挥农村集体组织的功能，通过召开党员大会、村民会议等形式，推动农户基于自主意愿加入合作社等新型农业经营主体，完成土地资源的统摄与整合。另一方面，政府组织通过外部引导推动形成集约化生产模式，联合乡镇级合作社共同分担小农户组织成本。

二是从经营模式入手，构建灵活多元、风险共担的农业经营主体利益联结机制。具体而言，需积极探索股权合作型经营模式改革，建立更为紧密的利益联结机制，支持规模农业经营户、农业企业、智能农业设备企业等新型农业经营主体通过设备、技术、土地经营权入股的方式与小农户合作；倡导并规范各类主体与小农户签订长期、稳定的产销或服务合作协议，以合约保障智能农业设备在其预期的经济寿命周期内实现合理回报。同时，创新“联农带农机制”，引导规模经营主体紧密联合小农户，在智能设备采买、应用、维护等方面形成紧密的利益链接纽带，并支持其将先进的智能设备操作经验、数据分析与生产管理知识向小农户传导与普及。对于个体农户与小型家庭农场，引导其加入合作社或与农村企业建立合作关系，充分整合各类资源，引导其向集约化、产业化的经营模式转变，最终提升农业规模效益。

（三）完善农业现代化服务体系

为了回应农业新质生产力发展的时代要求，农业现代化服务体系亟待在供给总量扩容与质量迭代上同步发力，构建适应性更强的制度体系。

加大政策支持，扩大覆盖范围。在受众广度上，加大专项财政投入，重点向农业主产区、新型农业经营主体及小农户集中区域倾斜，补贴高科技农业设备购置、租赁及技术服务费用，充分激活社会性公益组织的服务属性和普惠价值，打造公益性推广与市场化运营的服务体系。鼓励相关企业和机构出租相应农机设备或由农业技术合作社成员集体出资共享技术设备，推广设备租赁与共享模式，实现高科技农业设备成本分摊，提高各类农业经营主体接受新技术的经济可行性。针对偏远地区、小规模种植户等弱势群体，要设立专项帮扶计划，协调智能农机供给资源。在服务内容上，要不断拓展社会服务类型，推进数据平台、农业无人机、智慧化作物种植、畜牧养殖等数字化技术的推广与应用。加强小农户农业科教培育，提高农民的劳动力素质和农业技术水平，使小农户掌握农业App、电商直播等新技术与新平台。构建农业社会化服务需求的精准表达与动态反馈机制，构建贯穿农户、村集体、农业主管部门的需求表达通道，解决农业技术落地的“最后一公里”难题。

提升供给质量，回应农户需求。政府要保证数字化公共产品和社会服务的有效供给，使作为劳动者的农民能够与土地、技术、资金、经营管理、市场管理等生产要素更好地结合。组织各类经营主体锚定农业现代化转型的关键领域，在智能农业设备、农业大数据模型、精准测控技术等重点领域强化定向供给。结合不同区域的产业基础、农户经济承受能力及生产经营规模，制定差异化的农业技术服务方案，优化精准供给。对于农业基础较好的地区，应着重推广集成化智慧农业服务方案；对于经济实力较弱的小规模种植区，应优先提供低成本、易操作的技术服务，确保技术服务精准适配生产实际。同时，形成从技术供给到需求升级的良性循环，逐步提升技术供给的质量与效益。

（四）构建精准化、全链条的农业保障体系

提升农业综合生产能力、增强粮食安全保障能力是一项长期性系统工程，必须以外源和内生的农业激励与全方位的风险保障政策不断增强粮食等重要农产品的供给保障能力。

从外源性来看，政府需要强化有关智能化农业设备的激励与扶持政策。政府可以通过设立专项激励资金和出台税收优惠政策，针对小农户、新型经营主体购置高端农业传感器、智能农机等现代科技设备给予最直接的激励补贴和税费减免，做到既支持种粮大户扩大经营规模、引入智能种植技术，也鼓励返乡青年通过直播电商等新业态盘活农村资源。要放宽对农业生产要素流动的限制，使资本、技术、人才等资源能顺畅流入农村领域，服务农业智能化转型。从内生性来看，要着力打造内生性农业激励政策。内生性农业激励政策要求依靠农业生产的内部资源提升农业发展动力，其涵盖的内部资源既包括现有的农业生产与产业基础，也包含从事农业生产的劳动者这一核心人力要素。例如，可以建立健全以奖代补、以效定补等帮扶激励机制，将补贴额度与生产成效、参与使用农业智能化设备等因素紧密联系，进而推动农民从被动的政策接受者向主动的创新引领者转变，使农业生产关系更具适配现代农业发展的弹性。

同时，应完善智慧农业风险保障。将农业保险品种拓展到智慧农业领域，除传统粮食作物保险外，重点开发智能农机设备、农业传感器、无人机等智能装备的专属保险产品，覆盖设备购置、运维、故障损失等全流程风险；针对智慧农业中的数据安全、网络攻击、系统故障等新型风险，创新推出专项保险产品，填补传统农业保险的保障空白。例如，在作物种类上除主粮外，将经济作物、特色种植品种等纳入保障范围。在参保主体上，降低农户、家庭农场、农业合作社、农业企业等各类经营主体的参保门槛，简化参保流程，确保不同规模的智慧农业经营者都能获得适配的风险保障；探索智能农机设备等在内的农业保险产品服务，构建涵盖基础性保险、商业性保险、附加型保险及成本保障型保险的多层次、差异化农业保险保障体系，满足多样化的农业保险需求；积极推进智慧农业保险试点工作，利用卫星遥感、物联网等技术优化定损理赔流程，总结可复制、可推广的经验，为智慧农业高质量发展提供稳定、可靠的风险保障支撑。