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文献解读|农业土地资源错配:读懂 “山下园林、山上耕地” 背后的耕地保护难题

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精彩导读

据“三调”数据，2009至2019年全国耕地净减少1.13亿亩，其中农业结构调整就流失了1.75亿亩。更让人揪心的是，全国有8700多万亩“即可恢复耕地”和1.66亿亩“工程恢复耕地”，还有880多万亩耕地在25°以上陡坡上。

一边是平坦沃土种树种果，一边是陡坡薄地勉强种粮——“山下园林地、山上耕地”成了不少地方的常态。江西农业大学陈美球教授团队在《中国土地科学》发文，把这个问题讲透了。

什么是农业生产中的土地资源错配？

说白了就八个字：没有“地尽其用” 。

农业生产中的土地资源错配，跟经济学里讲的资源错配是两码事。经济学关注的是经济效益最大化，但农业生产中的土地配置，不能只看钱——粮食安全是底线，“良田粮用”是第一优先序。

跟城市建设用地也不一样。城市土地主要当“场地”用，但农业土地是直接参与生产的——它既是劳动对象，又是劳动资料。地的好坏，直接决定长什么、长多少、长多好。

所以判断农业生产有没有土地资源错配，就看一条：耕地是不是用在了该用的地方。良田好土优先保粮食，果树苗木尽量上山上坡——这是基本规矩。

错配是怎么造成的？三个原因

第一，土地“太好用了”反而成了问题。 立地条件好的土地，种粮也行、种果也行、种树也行——这叫“土地多宜性”。正是因为什么都能种，才给了“种什么赚钱就种什么”的操作空间。

第二，钱，还是钱。 这是最关键的因素。南方某地调研发现，水产养殖亩均年收益2万到5万元，蜜桔种植0.3万到0.4万元，而种粮只有0.06万到0.1万元。相差几十倍，农民是“理性经济人”，选哪个不用想。社会资本下乡更是逐利而来，大面积在耕地上种花卉、苗木、果树，甚至挖塘养鱼。

第三，政策有时候“帮倒忙”。 江西2008年推行的造林绿化“一大四小”工程，盲目追求道路林荫化，不少永久基本农田都种上了树。推行耕地“大占补”之前，后备资源枯竭，不少不宜耕种的坡地被开垦成了耕地——耕地“上山”就是这么来的。

怎么治理？一套“组合拳”

治理不能头疼医头。陈美球教授团队提出，要用系统思维来办。

先打基础。 加强理论研究，把“农业生产中土地资源错配”这个新课题的底子摸清楚；优化顶层设计，自然资源、农业农村、林业、果业等部门得形成合力，不能各管一摊；发挥国土空间规划的管控作用，把错配防控纳入农业空间的用途管制。

再用好抓手。 “山上”换“山下”是当前的重要抓手。把山上不适宜耕种的耕地逐步调下来，把山下平原的果园林地逐步调上去。湘潭市启动了耕地布局优化两年行动，黎川县也在推进耕地“山上”置换“山下”——让农业生产空间重新符合自然地理规律。

全域土地综合整治是另一个有力抓手。把“山水林田湖草村”当作一个整体来整治，既能优化耕地空间格局，又能满足新产业新业态的用地需求。

还有一点很关键——处理好利益关系。把平坦的林地园地恢复成耕地，把陡坡耕地退下来，涉及农户、经营者、村集体等多方利益。必须稳慎推进，充分尊重村民意愿，合理补偿。

结语

农业生产中的土地资源错配，不是一天形成的，也不可能一天解决。但它关乎粮食安全，关乎土地生态系统的健康，关乎可持续发展。

“良田粮用”四个字，说起来简单，做起来需要理论支撑、制度保障、利益平衡、工程措施——缺一不可。正如陈美球教授所说，这是一个系统工程，各项措施得相互配合、协同发力。

地就那么多，种什么、怎么种，得讲规矩。

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