动物检疫与农业综合行政执法协作的法治化困境及路径

随着《法治中国建设规划（2020—2025年）》与《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》的深入推进，国家治理体系和治理能力现代化建设进入了关键阶段。动物检疫作为保障公共卫生安全、促进畜牧业健康发展的专业化监管手段，与农业综合行政执法形成了治理体系的重要组成部分。2022年《农业综合行政执法管理办法》颁布，要求县级以上地方人民政府农业农村主管部门设立农业综合行政执法机构，并集中行使行政处罚以及相关职权。实践中，农业综合行政执法部门一般集中行使兽医兽药、生猪屠宰等多个领域的农业行政执法职能。综合化执法破解了农业执法权分散化、碎片化的局面，是法治政府不断推进的必然结果。执法权的集中行使提高了行政效率，有利于规范行政执法行为，提高公正性，亦便于对行政权的监督。

然而，农业综合行政执法的综合性与农业监管部门的专业性仍呈现一定张力。农业监管工作专业化程度高，各部门分工十分细致。具体到动物检疫领域，《中华人民共和国动物防疫法》（简称《动物防疫法》）规定了县级以上地方人民政府的动物卫生监督机构依法负责动物、动物产品的检疫工作。在综合行政执法改革的背景下，执法权由农业行政综合执法机构行使，动物卫生监督机构仅承担专业化工作，主要是技术性检验，而非违法性判断和处罚。监督权与执法权的分离致使动物防疫行政权的行使出现制度性裂隙，权力行使的实体与程序危机以及行政监督中的责任认定困难也随之而来。如何在法治化轨道上构建两者的协作机制，成为破解专业化监管与综合化执法矛盾的关键命题。

2025年3月，农业农村部发布《关于健全完善动物检疫与农业综合行政执法协作机制的通知》（简称《通知》）。《通知》就健全分工协作、违法线索移交、执法与补检衔接等协作程序作出规定。尽管《通知》对这一法治议题作出一定程度的回应，但仍然未能解决协作中存在的全部问题。科学评估并完善动物检疫与农业综合行政执法协作机制，必须在行政法治的视角下，从组织法、行为法和监督法3个维度分析协作机制中出现的法治困境，并提出相应的法治化路径，从而保障协作的合法性和有效性，以纾解专业化监管与综合化执法之间的张力。

1　动物检疫与农业综合行政执法协作的法治困境

1.1　组织法框架下的权力配置悖论

1.1.1　横向权力配置　权责统一原则的背离。权责统一原则是行政法基本原则之一。权责统一的目标是实现法律和制度合理分配公共权力并划分相应职责。从《动物防疫法》的修订中可以发现动物检疫相关职权的变化。2015年修订的《动物防疫法》第八条规定：“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。”此时，动物卫生监督机构尚拥有执法权。2021年修订的《动物防疫法》规定了行政强制、行政处罚等执法权归农业农村主管部门行使。动物卫生监督机构仅是动物和动物产品检疫工作的实施主体，不再拥有执法权。随后，2022年《农业综合行政执法管理办法》明确提出，县级以上地方人民政府农业农村主管部门依法设立农业综合行政执法部门，集中行使农业行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职能。在综合行政执法改革进程中，部分地区基于执法权整合目标，将农业农业主管部门的相关执法权统一划转至农业综合行政执法队伍行使。这一改革举措虽契合执法权集中化的要求，却引发权责失衡。申言之，监管主体缺乏必要执法手段保障监管工作开展，易使检疫发现的违法线索因执法工作滞后而丧失最佳处置时机；执法主体则因信息不对称陷入缺少处罚事实依据的困境，导致行政处罚决定缺少准确及时的事实支持。监督权与执法权的分离配置忽视了动物检疫与执法的内在逻辑关系，使得动物卫生监督工作延续性中断，产生不同机构在动物防疫工作领域的治理重叠与真空。

1.1.2　纵向权力配置　法律保留原则的虚置。行政执法权的下放作为我国行政执法体制改革的关键构成要素，其核心出发点在于破解政府权责在层级配置层面的不合理状况。2021年4月颁布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》规定，要依据地方实际情形，通过法定程序赋予乡镇（街道）行政执法权力，并对现有的执法力量与资源进行整合。面对这一改革要求，县级农业综合行政执法机构将执法权下沉至乡镇，其中包括与动物防疫有关的行政处罚权等权力。然而，这一举措却面临违背法律保留原则的风险。动物防疫相关执法权下沉的法律性质是权力的纵向再配置。然而，纵向事权分配的权力本质上是中央权力，属于法律保留原则的事项范围。法律保留原则在组织法领域适用，其根本旨趣在于明晰立法权与行政权的权力分工，并以此实现对公民基本权利的保障。行政机关的法定职权来源于组织法的明确规定，或是特别法的单独授权。显然，《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》并不属于法律，无法满足授权条件。《农业综合行政执法管理办法》第十二条提及了县级农业综合行政执法下沉，表述为“县级农业行政处罚权依法交由乡镇人民政府、街道办事处行使的……”，但是该条并未指明依据何法。目前，属于法律位阶且直接规定了执法权下沉的规范仅有《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）。《行政处罚法》第二十四条规定，行政处罚权可以“交由”能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。“交由”并非法律术语，其内涵无法界定，其性质也无法明确。从组织法视角来看，该条款也无法成为相关执法权下移的法律依据。

1.2　行政行为法视阈下的实体与程序危机

1.2.1　行政实体法下的合法性标准难题　动物卫生监督机构与农业综合行政执法机构的协作是行政协作的类型之一。当前，这一行政协同行为的合法性判断依据“行政行为违法性继承”理论]。在满足多个行为的前提下，该理论认为协同中的行为相互依存组成了合法性的关联结构——一个行为的合法性影响其他行为的合法性。该理论的局限性在于，其主要在行政诉讼或行政复议时审查行政行为的效力。随着在实践中的应用，它救济功能的定位凸显。与现实需要不符合的是，该理论不对先行行为中初始行为的合法性进行判断。动物卫生监督与农业综合执法涉及事务范围广，其协作的合法性不能仅依靠事后救济，而应该将合法性判断前置，从源头杜绝不合法的协同行为。此外，在适用过程中，该理论过于依赖对后续关联行为的考察，难以从整体考察动物卫生监督机构与农业综合行政执法机构协作的目的关联性，难以准确判断协作行为的合法性。

1.2.2　行政程序法下的正当程序困境

1.2.2.1　程序规范的缺失与效力危机　当前，我国法律法规对跨部门协作大多停留在原则性规定层面，实践中遇到问题依赖于地方部门的临时协调，无法有效保障行政相对人的程序性权利。现行动物检疫与行政执法协作的程序规则主要是《通知》这一部门规范性文件，其法律位阶仅为行政规范性文件。程序规则效力层级的局限性容易引发治理风险。其一，规范的执行力较弱。地方存在通过法规、规章变通调整协作程序的空间，使得协作标准缺乏统一性。若对相关时间规定变通，则会导致违法线索处置滞后。其二，司法审查中面临规范适用障碍。行政规范性文件不是正式的法律渊源，对法院不具有法律规范上的约束力。法院在行政诉讼中对行政规范性文件的适用并非强制性，而是审查后适用。因此，即使行政机关违反相关程序性规定，能否以此认定程序违法仍需法院个案裁判。

1.2.2.2　协作程序的合法性存疑　移交线索清单的证据效力存在争议。现行规范未明确移交单中“基本事实”记载的法律属性，动物卫生监督机构填写的事实描述是否构成行政执法的事实认定依据存疑。是将移交单作为协作程序中必不可少的证据材料，还是仅将其作为动物卫生监督机构与执法机构衔接的内部材料，这一点无法确定，因而其能否作为行政行为的依据尚未可知。其二，补填程序的时序合法性问题。行政行为要符合法定的顺序，依照法定的顺序环节而为，顺序原则是行政程序法的原则之一。《通知》中明确要求，动物卫生监督机构在开展检疫工作时，发现行政相对人违法的线索，应当在三个工作日内将违法线索移交同级农业综合行政执法机构，并填写《涉嫌动物检疫违法线索移交单》。同时，《通知》规定情况紧急时可以在三个工作日内补填移交单。实践中，机构内部各环节公文签批流转需要时间，“事后补填”程序规则的制定，为行政执法工作留下了冗余空间，具有一定的现实合理性。但这种安排的弊端在于造成了某种程度上的程序顺序倒置，有违反正当程序原则之嫌。

1.2.2.3　协作程序的参与性不足　协作程序设计忽视行政相对人的程序参与权，导致其陈述、申辩权落实不到位。一方面，行政相对人陈述申辩的程序缺失。未明确设置相对人陈述环节，动物卫生监督机构在发现违法线索时，可能直接移送执法机构处理。未能在协作衔接时充分听取行政相对人的陈述申辩，可能会造成错误移送，甚至将行政争议推送至行政复议或诉讼程序。这种做法违背了行政程序的基本原则。此外，行政相对人意见记录的程序缺失。这种程序上的缺失，不仅损害了行政相对人的知情权和申辩权，也削弱了行政决策的科学性和公正性。

1.2.2.4　协作程序的公开性缺失　动物检疫与行政执法协作涉及两个以上部门。行政流程的进展对于行政相对人对动物的处理以及执法部门对检疫结果的使用都具有较大影响。现行规范未规定协作程序进度的告知义务。协作程序的封闭性导致当事人及公众难以获取协作程序进展信息。

1.3　监督法体系中的责任认定困局

协作行政行为的多阶段性使行政行为的违法结果可能来自多个主体的连续或并行行为，与单独的行政行为违法责任认定规则有较大区别。首先是监督与执法作为前后行为的责任争议。例如，检疫机构未依法出具检疫证明（前行为），执法机构基于该瑕疵证明作出处罚决定（后行为）。行政复议中，被申请人是仅列执法机构（后行为主体），还是追加检疫机构（前行为主体）？现行《中华人民共和国行政复议法》未明确规定，实践中复议机关极可能以只审查直接行为为由排除对前行为主体的审查。其次，监督与执法并行行为的共同责任认定亦难以确定。协同中监督与执法部门可能分别实施检疫、处罚、强制等行为。在行政诉讼中，当处罚决定违法时，能否将检疫部门列为共同被告，《中华人民共和国行政诉讼法》司法解释仅规定“共同作出行政行为”可列为共同被告，但“协同行为”是否等同于“共同行为”缺乏确定性。最后，主管部门指导行为的责任牵连亦属于模糊地带。农业农村主管部门主管本行政区域内的动物防疫工作，包括动物检疫。同时，农业综合行政执法亦归农业农村主管部门管理。对于监督和执法协作的“指导意见”“会议纪要”可能实质性影响协同决策。但是此类行为的性质是指导还是批准仍很难界定，在确定责任主体上存在模糊之处，从而影响行政复议被申请人或行政诉讼被告的适格性判断。

2　动物检疫与农业综合行政执法协作法治化路径

2.1　坚持协作中的整体政府理念

动物防疫监管与执法亟待整体政府理念指引。整体政府理念是一种政府改革模式，旨在通过横向和纵向的协调思想与行动来实现预期利益的改革。该理念认为，政府部门之间的协作是解决公共问题的关键。通过建立跨部门协作机制，可以实现政策目标和资源管理的整合。动物卫生监督机构与农业综合行政执法机构的职能分离，导致监管与执法的延续性断裂。前者掌握技术监管权却无处罚手段，后者行使处罚权却缺乏技术支撑，形成“有技无权”与“有权无技”的困境。解决这一问题必须从整体政府理念出发，增强行政机关执行力和政策的整合性。整体政府理念的引入使得传统的动物防疫治理出现范式突破的可能。整体政府是治理理念从“权力割据”到“风险共担”的转型。一方面，要破除“权力割据”思维，认识到跨部门协作是动物防疫治理复杂性的必然要求。另一方面，确立“目标导向”的协同逻辑，以公共利益最大化为协作的终极目标，追求动物防疫整体的有效性。

2.2　明确协作中的权力分配

横向权力分配需要通过构建权责清单制度，细化部门职能边界。权责清单适配当前治理精细化的要求。清单不应只是简单罗列职权，而应详细描述在具体协作场景下，各自的职责、操作流程和责任边界。依据《动物防疫法》及《农业综合行政执法管理办法》，制定《动物检疫与农业综合行政执法权责清单》，逐项列明动物卫生监督机构与农业综合行政执法机构的核心职权。权责清单需明确案件移送的条件、时限及形式，通过“清单之外无权力”的刚性约束，消除治理真空与重叠。纵向权力分配需要修改组织法相关条款。对于乡镇、街道在农业综合行政执法中缺失组织法依据的问题，应当调整街道、乡镇相关的组织法规定，明确其组织法上的执法权。

2.3　构建协作中的合法性标准

对于协作行为的合法性标准，应当引入“行政过程论”。行政过程论为解决协作的合法性判断困境提供了新的解释框架。现代行政并非一系列孤立决定的总和，而是一个持续的、动态的、包含协商与反思的治理过程。动物检疫与执法协作是一个环环相扣的完整“过程”。行政过程论在构建跨部门协同行为合法性上具有显著优势。这一理论更客观回应现实协同过程，突破传统理论对复杂行政网络还原的局限性，注重行政活动阶段性构造，兼容多元主体及行为形式，具有动态考察要素关联性与全周期合法性判断能力。该理论与跨部门协同认知需求契合，能兼顾多元主体观察，把握协同核心特征，为构建合法性判断标准提供理论方法。该理论的引入致使协作合法性的焦点转移。以行政过程论审视，合法性判断的焦点不再是一个孤立问题，而是转向全面的行政过程审查。在考察动物卫生监督与农业综合行政执法协作行为的合法性上，首先应当整体考察各阶段的行为目的正当性与整体关联行为的正当性，若正当性缺失则整体关联性也违法；其次，应当对每一行政行为的合法性分别考察，有一个以上行为违法，整体关联行为即违法。值得注意的是，不仅行政机关应当坚持以行政过程论指引下的合法性判断标准不断完善行政行为的全过程合法性，司法机关在司法实践中也应当更新司法理念，从审查孤立的行政决定结果转向审查整个“行政过程”的合法性与合理性。

2.4　完善协作中的程序规定

首先，要以法律形式固化协作机制。可以丰富《动物防疫法》第十条的协作机制规定，在该法中增设“检疫与执法协作”相关条款，以法律的高效力位阶保障协作机制的有效运行。借鉴《关于加强执法司法工作协同服务保障长江流域生态环境保护和高质量发展的意见》相关协作机制的经验，通过加强沟通会商、司法支持执法、联合执法、执法协助、府院联动多元解纷等方式促进协作有序开展。其次，为补强事后补填清单规定的合法性，应当规定在补填清单时载明事后补填的必要性。在协作程序中要用规则明确当事人的陈述申辩权，并且修改移交单，设专门区域记录陈述申辩情况。最后，由农业农村部适时制定部门规章，以行政立法的形式确立协作机制的程序性规定。该规章应至少包括：第一，信息共享机制。规范数据标准和共享权限，明确各主体的信息共享职责。第二，案件移送标准与程序明确案件移送的条件、时限、材料要求。第三，证据互认规则。规定在何种条件下，一方获取的证据可在另一方的程序中直接使用。第四，联合调查程序。规范联合执法的启动、指挥协调、取证分工和实施步骤。

2.5　重构协作中的法律责任

第一，要坚持技术责任与执法责任分离。因检疫技术失误导致执法错误的，由动物卫生监督机构承担责任；因执法程序违法导致后果的，由农业综合行政执法机构承担法律责任。第二，对于关联行为采取责任推定。对前后行为中的责任争议，如未及时移送线索导致执法延误，推定检疫机构存在过错，除非其能证明已充分履行法定义务。第三，对并行行为中的共同责任，如监管和综合执法联合行为未履行协同义务，需要共同承担法律责任。同时，在行政复议与行政诉讼中，允许相对人选择动物卫生监督机构与农业综合行政执法机构或其共同上级部门为被申请人（被告）。法院审查时需全面评估协作全流程的合法性。

3　结语：亟须法治化的协作机制

动物检疫与农业综合行政执法的协作困境，本质是国家治理现代化进程中专业化分工与系统性治理的深层矛盾在行政法治领域的集中体现。《通知》虽初步回应了协作需求，但规范性文件的效力层级局限与规则碎片化特征，难以根本解决深层次的法治困境。破解之道在于以整体政府理念为引领，将协作机制纳入法治化轨道，构建权责合理、程序连贯、责任分明的治理体系。值得关注的是，动物检疫与农业综合行政执法的协作难题并非孤例，而是跨部门协同治理共性问题的缩影，其法治化路径的探索，可为其他领域的协同治理提供镜鉴。未来需进一步推动各行业主管部门与综合行政执法的协作机制法治化。在全面推进依法治国的背景下，协作机制的法治化要求行政机关超越部门利益局限，以公共利益为导向构建协同治理共同体，同时通过法治框架约束权力运行，为新时代行政法治筑牢制度根基。

参考文献：（略）

来源：《中国动物检疫》2025年第42卷第12期