专家观点 | 张峭:提高农业保险理赔效率,加快农业保险高质量发展——中央一号文件学习与解读

提高农业保险理赔效率，加快农业保险高质量发展

——中央一号文件学习与解读

中国农科院农业风险管理研究中心   张峭

(一) 政策提出背景

1.农业保险进入高质量发展新阶段

近年来，我国农业保险规模稳步增长，2025年保费收入已突破1550亿元，为1.25亿户次农户提供风险保障超5.2万亿元，已成为全球农业保险第一大市场。但农业保险发展不平衡、不充分的问题依然突出，质量不高、绩效不优、机制不完善、精细化不够、服务能力不强的问题越发凸显，从2019年中央深改委批准"关于加快农业保险高质量发展指导意见"，到2024年中央一号文件强调"推进农业保险精准投保理赔"和2025年“健全多层次农业保险体系”，再到2026年"提高保险理赔效率"，政策导向已十分明显，农业保险要从规模扩张转向质量提升，由单一粗放发展模式转向精准高效多层次发展模式。

2.定损理赔不精准和效率低问题日益凸显

2024年中央一号文件首次提出"推进农业保险精准投保理赔"，但实践中仍存在着查勘定损不及时不精准等诸多问题。一些农户对受灾后获得的保险赔款满意度较低，对利用遥感、无人机等现代科技手段进行查勘定损的结果不认同；一些农户反映"未定损就签字"，保险公司事后补填数据，还有未受灾农户却收到理赔款的情况；一些基层干部反映，承保机构的基层力量不足，缺少足够的专家和技术人员，查勘定损的精准性不够，存在平均赔付、协议赔付和延迟赔付的问题。这些不规范、不精准、效率低问题直接损害了农户的获得感，削弱了政策公信力，迫切需要予以纠正，这也是2026年中央一号文件在2024年"推进农业保险精准投保理赔"基础上进一步聚焦理赔效率提升的缘由。

3. 科技应用与数据共享成为关键突破口

随着"农业新质生产力"的提出，科技赋能已成为农业保险高质量发展的必然选择。这些年行业通过线上化手段，运用了卫星遥感、无人机、猪脸识别、牛纹识别等技术，提高承保定损精准性，缩短结案时间，提升了保险机构运营效率，但行业整体科技投入和应用还存在很大差距。一是行业科技投入强度低于社会平均水平，行业六大头部企业科技投入强度多在0.4%~1.6%之间，低于现阶段全社会科技投入平均强度2.64%。二是技术应用覆盖率较低。无人机、卫星遥感、线上APP等新技术在农险业务中尚未广泛普及，目前线上投保理赔公示、电子单证管理、信息查询验证等服务仅能覆盖约60%的参保农户。三是全国多层级数据共享平台建设亟待推进。目前我国仅有13个省区建立了省级农业保险数据服务平台，大部分省份还未建立。这种技术应用的不广泛不均衡现状，使得加快科技赋能与数据共享成为提高理赔效率的关键。

(二) 提高理赔效率的意义

1. 是保障粮食安全的迫切需要

农业保险是保障国家粮食安全的重要制度安排，提高理赔效率，可确保农户在灾害后迅速获得资金支持，尽快恢复生产，这是保障国家粮食安全的必然要求。如2023年河南“烂场雨”灾害政府救灾资金5亿元，而农业保险赔付达26亿元，且从查勘定损至赔付资金到户仅用时7天，为灾后恢复生产、稳定社会情绪发挥了重要作用。理赔效率直接关系到农户灾后恢复生产能力，若理赔周期过长，农户将面临资金短缺困境，无法及时开展复种，导致粮食减产甚至绝收，最终会影响国家粮食安全。

2. 是维护农户权益的必然要求

农业保险本质上是国家运用保险手段开展支农惠农的财政支持政策，提高理赔效率是确保财政资金精准投放、维护农户权益的必然要求。以粮食作物完全成本保险为例，农户自缴保费只有全部保费的20%，政府补贴高达80%，但若理赔效率低下，农户无法及时获得赔付，将直接损害其参保积极性。2025年中央财政已提前下达2026年农业保险保费补贴预算456亿元，只有理赔高效，才能让农户真正感受到政策红利，增强参保意愿。

3. 是优化财政资金使用效率的现实需求

当前农业保险财政补贴主要采用县级结算模式，由于一些基层政府挤占挪用保费补贴资金导致保险机构应收保费率较高，从而影响了保险机构及时赔付和理赔效率。而一些省份采取将中央和省级保费补贴资金直接拨付给省级分公司的模式，保险机构应收保费率则大幅降低。所以，提高理赔效率有助于减少资金沉淀，提高财政资金使用效率，减轻保险公司资金压力，形成良性循环。

4. 是推动从"灾后补偿"向"综合风险管理"转型的战略考量

农业保险不应仅是灾后补偿工具，更应成为风险减量管理的重要手段。高效的理赔机制是风险减量服务的前提，只有理赔高效，才能引导农户积极参与防灾减灾，形成"防救赔结合"的良性循环。所以中央一号文件强调"提高保险理赔效率"，也体现了中央推动农业保险从"灾后补偿"向"综合风险管理"转型的战略考量。

(一) 主要表现

1. 定损不精准传统农业保险定损主要依靠人工现场查勘，效率低下且主观性强。如河南某地农户反映，保险公司人员到地里仅"掰了玉米来看"，对损失程度和面积的认定缺乏科学依据。相比之下，遥感技术可将定损误差率降低，但全国应用率不足30%。定损不精准直接导致理赔金额与实际损失脱节，农户满意度下降。

2. 理赔周期长

农业灾害具有突发性和破坏性，理赔效率直接影响农户灾后恢复生产能力。据调研估计，目前全国农业保险平均理赔周期为15-20天，而山东、安徽等试点地区通过"三优先"绿色通道可将周期缩短至7天。理赔周期长导致农户无法及时获得资金支持，影响灾后抢收、复种等关键环节，加剧了灾害损失。

3. 理赔争议多

由于定损标准不明确、流程不规范，理赔争议频发。如河南某地农户反映"被淹的哪是七十多亩？就是随便他去拍，也不止那些，最少得有200亩被淹"；贵州调研中，对于尸重在300公斤以内的死亡肉牛，同一县内有的保险公司的最高赔偿比例为60%、而有的公司为40%，标准不一，造成理赔中农民争议和纠纷。这些争议不仅损害农户权益，更严重损害了政策公信力。

(二) 深层根源

1. 制度不健全一是查勘定损标准缺乏差异化，不同区域不同作物的风险差异未在定损标准中体现，一省甚至全国采用单一查勘定损标准。二是财政补贴拨付流程繁琐，从中央到省、市、县多级审批，造成资金拨付延迟。三是第三方监督机制不健全，争议解决渠道少、成本高，缺乏权威、公正的第三方损失核定机构。

2. 科技应用滞后

一是遥感、无人机等技术应用不充分，全国应用率不足30%，且中西部县域应用率明显低于东部地区。二是技术应用标准不统一，不同保险公司使用的遥感数据源、解译模型、地面样本数量存在差异，导致定损结果不一致。三是物联网、区块链、人工智能等新兴技术在农业保险领域的应用尚处于探索阶段，未形成规模效应。

3. 数据共享壁垒

一是农业灾情、产量、土地确权、保费补贴等数据分散在农业农村、财政、自然资源、气象等多个部门，形成数据孤岛。二是数据共享机制缺失，政府公共性农业数据资源只在部门内部使用甚至被定为涉密数据，保险公司难以获取。三是农户个人信息、银行账户等数据共享不畅，影响理赔款及时支付。

4. 基层服务薄弱

一是基层保险服务网点不足，部分地区由单一保险公司垄断县域业务，缺乏服务监督与竞争。二是保险协保员专业能力不足，部分偏远地区依赖村干部代缴保费，导致信息不对称与账目混乱。三是农户数字素养差异大，老年农户对线上服务不熟悉，影响理赔效率。

（一）健全管理制度

1. 建立与实施差异化查勘定损标准

一是行业要制定农业保险查勘定损标准和技术操作规程。按区域和险种制定农业保险查勘定损标准，制定运用无人机、遥感、物联网等现代科技手段开展查勘定损的业务流程和技术参数，提升出险面积和灾损程度科技测度的准确性和可靠性。二是保险公司要细化不同地区、不同作物、不同灾情、不同生长阶段的查勘定损具体规范和技术操作手册。编制符合当地农业生产规律的损失赔偿标准，明确作物返青期、抽穗期、灌浆期等不同生长期的损失系数，以及洪涝、干旱、冰雹等不同灾害类型的赔付比例，减少定损环节的主观随意性。三是政府要健全农业保险查勘定损工作机制。以县为单位建立农业保险专家鉴定组和损失核定委员会，负责对农业保险损失评估结果进行技术审验，对出现重大分歧的评估结果进行核定，确保定损结果科学公正。

2.优化补贴资金拨付模式

一是推行省级结算模式，提高资金拨付效率。鼓励有条件的省份因地制宜探索省级财政部门与保险公司省级分公司结算的“省对省”模式。对于由各省级财政部门拨付保费补贴的地区，尽力缩短资金审核拨付时间，提高资金使用效率；对于由市县财政部门拨付保费补贴的地区，各省级财政部门加强对市县财政部门的指导督促。二是建立农业保险资金绩效评价机制，提高使用效率。建立以理赔效率、农户满意度为核心的农业保险资金绩效评价体系，将评价结果与保费补贴额度挂钩。同时，对财政补贴资金结算模式的使用效率进行定期评估，确保财政资金精准投放、高效使用。

（二）创新产品业务

1. 推广指数保险产品

指数保险的赔偿不是基于被保险人的实际损失，而是基于预先设定的外在参数是否达到触发条件来确定赔付水平，多数无需现场查勘即可自动理赔，可大幅提高理赔效率。建议开发推广三类指数保险产品，一是在平原型粮食主产县以县或乡镇为单位研发并推广区域产量或收入指数保险产品，将一个县或乡区域视为一个保险单位，当县或乡实际平均产量或收入低于预先确定的保障产量或收入时触发赔付，该县或乡每亩地赔付额是相同的，不需要具体查勘定损到每块地实际损失。二是在洪涝、干旱等气象灾害频发地区开发和推广"气象指数保险"，如当降雨量超过一定阈值时，无需现场查勘即可自动触发理赔。三是对一些价格较为敏感地方特色农产品开发推广价格指数保险产品，如当市场价格低于保障价时，保险公司直接赔付差价。

2. 构建快速理赔机制

一是推行“预赔付+信用贷款”联动机制，缓解农户资金压力。保险公司可先按预估损失的70%进行预赔付，剩余30%待最终定损后支付；同时，农户可凭预赔付协议向合作银行申请信用贷款，覆盖灾后复产成本。二是实施差异化理赔流程，小额案件快速处理。对损失金额低于一定标准的小额案件，简化查勘定损程序，实行快速理赔；对损失金额较高的大额案件，保留详细查勘定损程序，实行"集中核赔"，缩短理赔时效。

（三）科技赋能与数据共享

1. 科技赋能农业保险理赔时效

一是构建"天空地一体化"的农业风险监测网络。整合卫星遥感、无人机航拍、地面物联网设备等多源数据，实现对农作物生长状况的全周期监测。二是建设不可篡改的理赔存证系统。利用区块链技术将投保信息、查勘记录、定损结果等关键数据上链存证，确保农业保险数据的真实性、完整性和可追溯性，减少理赔争议。三是研发智能识别与自动理赔系统。运用人工智能技术开发农业保险AI定损模型，通过机器学习算法分析历史灾害数据、遥感影像和作物生长状况，实现自动化定损，养殖业也能智能点数和死亡个体识别，可显著提高定损效率和准确性。

2. 推进数据共享和协同机制

一是加快农业保险数据平台建设。按照统一标准、协同推进、数据共享的原则，推动中央和省两级农业保险数据平台建设，整合农情、灾情、气象和保险业务等关键数据，加快农业保险数据信息系统的共建、共用和共享，保险公司可依法获取必要数据，同时保护农户个人信息安全。二是推进"农户自报+村级核实+遥感监测"三位一体数据核实方式。农户可通过手机APP、微信小程序或电话自报损失情况，村级组织对农户自报信息进行核实并签字确认，保险公司通过遥感技术对损失情况进行最终确认，提高理赔效率。

（四）完善基层服务体系

1. 优化服务网点与人员配置

一是健全基层组织服务体系。保险机构要依托基层政府农业技术推广站、经管站或乡镇林业站在所有经办业务乡镇建立“三农”保险服务部（站），依托村两委在所有经办行政村建立“三农”保险服务点，并在每个村选配1~2名村级协保员，实现农险服务乡乡有站、村村有点，与政府合力推进农业保险工作，确保服务能力和业务规模相匹配。二是加强协保员队伍建设。逐步建立并完善农险协保员专项管理制度和培训体系，明确协保员岗位职责、工作规范、资格要求、考核办法和经费管理等，统一组织编制培训教材，加强实操及经验培训，培训合格者颁发证书，实行持证上岗，建立起一支具备专业素养、知农懂险和满足农险高质量发展要求的基层“三农”保险协保员队伍。三是配备移动理赔终端。为基层保险机构配备移动理赔终端，如平板电脑、智能手机等，安装农业保险APP，实现现场查勘、定损和理赔。同时，为老年农户提供线下辅助服务，确保所有农户都能得到便捷农业保险服务。

2. 强化宣传培训与农户参与

一是加强农业保险政策宣传。通过多种渠道加强农业保险政策宣传，如在村委公告栏张贴宣传海报，在广播、电视等媒体播放宣传视频，通过微信、短信等平台推送政策解读。同时，组织保险公司在各乡镇开展现场宣传活动，面对面解答农户疑问，提高参保意愿。二是开展农户数字素养培训。农户数字素养差异大，特别是老年农户对线上服务不熟悉，要强化农户数字素养培训。培训可由乡镇政府、村委会和保险公司联合开展，教授其使用智能手机、微信小程序等工具进行线上投保、报案和理赔，确保培训效果。三是建立农户满意度评价机制。定期收集农户对保险服务的意见和建议，作为优化服务流程的依据。同时，将农户满意度与保险公司保费补贴、业务范围等挂钩，激励保险公司提高服务质量。