第一部分，梳理国家财政支持农业保险的整体逻辑脉络与政策导向。财政扶持是农业保险持续稳健发展的核心支撑，也是我国农险行业发展的核心制度底色。梳理历年国家级政策文件可以发现，我国财政支持农业保险已形成体系化、常态化的“1+4”政策指导脉络，为行业发展提供了稳定的制度遵循。其中，“1”代表国家长期稳定、坚定不移的支农主线。截至目前，中央一号文件已连续18年对农业保险发展作出专项部署，持续推动农业保险扩面、增品、提标，明确农业保险提质增效、高质量发展的总体目标。这一政策导向具备极强的连续性和稳定性，无论农业发展面临何种阶段性挑战，国家依托财政扶持农业保险、赋能现代农业发展的正向基调始终未曾改变。“4”则是在顶层主线引领下，国家对农业保险财政扶持工作提出的四项核心实施要求，具体包含差异化补贴机制、财政资金使用效率管控、财政资金规范使用与财政资金监管、政策导向四大维度，全方位规范农险财政资金的落地与运用。
其中第一个要求，构建多层级差异化补贴机制。在中央统一补贴政策统筹推进的基础上，我国建立了全覆盖、分层次的差异化补贴体系，不仅针对东中西部不同区域、不同发展禀赋的县域实施差异化补贴标准，各省份也结合本地农业产业布局，出台了分区域、分险种的精细化补贴比例。以山东省为例，省内农业保险补贴划分标准十分细化，能够精准适配不同区域、不同险种的发展需求，实现因地制宜、精准施策。第二个要求，严控财政资金使用效率。近年来，国家及各省市持续聚焦农险财政补贴的落地质效，重点围绕资金使用合规性、拨付及时性、流向规范性开展常态化督导与考核。重点核查资金实际流向、使用绩效与服务实效，倒逼财政资金高效利用、精准落地，切实发挥财政支农的实质性作用。第三个要求，坚守财政资金规范化监管底线。国家出台多项农业保险管理办法及专项指导意见，明确财政补贴资金使用红线，严禁资金挪用、截留、违规使用等各类问题，构建起制度化、常态化的监管体系，保障农险财政资金安全、规范运行。第四个要求，强化财政资金的产业引领导向。农险财政扶持在牢牢守住国家粮食安全底线的前提下，不断拓展服务边界、优化扶持导向，持续完善多层次农业保险体系，重点支持地方特色农产品保险发展，深度服务乡村振兴战略落地，积极赋能“农业保险+”等涉农创新模式迭代升级，充分发挥财政资金的撬动引领作用。连续多年稳定不变的顶层政策主线，搭配差异化补贴、效能管控、合规监管、产业导向四项落地要求，共同构成了我国农业保险财政扶持清晰完整的“1+4”指导脉络，也是后续分析财政压力对农险发展影响的重要制度前提。
第二部分，分析全国及各省份基层财政压力的现状与成因。在成熟稳定的政策框架之下，当前农业保险财政扶持落地推进过程中，正面临着突出的现实难题，也就是全国地市县层级普遍承压的财政收支问题。本报告聚焦的财政压力，特指地市、县级基层财政压力，不包含中央与省级财政层面。结合近十余年行业与财政数据，可以直观印证基层农险财政承压持续加剧的发展态势。以地市县农业保险保费补贴占地方一般公共预算收入的比重为衡量标准，该指标多年来呈现逐年攀升的走势，直接反映出基层财政用于农险补贴的支出负担持续加重，财政扶持压力不断攀升。从省级角度分析，虽然部分中西部省份的农险补贴绝对比例相对偏低，但结合地方财政体量来看，基层财政负担压力十分突出。这也印证了行业普遍存在的现实痛点：我国多数农业大县，同时也是财政弱县，农业产业规模大、农险补贴需求高，但地方财政承载能力有限，供需矛盾较为突出。以某农业大县为例，该县年度一般公共预算支出仅20亿元左右，但每年需统筹安排五六千万元财政资金用于农业保险保费补贴。对于体量有限的县级财政而言，该项支出占比高、刚性强，成为基层财政的重要支出压力，基层财政保障农险发展的负担愈发凸显。学界相关研究也进一步佐证了上述结论，基层农险保费补贴占比与地方农林水事务财政支出均呈现逐年上升态势，仅在不同省份的承压幅度、增长节奏上存在小幅差异。综合数据维度可以明确，我国地市县基层财政支撑农业保险发展的压力持续加大，已成为影响农险政策落地成效、制约行业高质量发展的关键现实因素。
结合行业发展现状来看，当前基层农险财政压力趋于常态化，成因主要集中在两大核心维度。第一，农险保费规模持续扩容，与地方财政收入增速不匹配。近年来，我国粮食作物保险稳步扩面、保障标准持续提标，各类地方特色农产品保险快速迭代增长，整体农险保费规模保持高速扩张态势。但相较于农险业务的快速增长，地方财政收入增速相对平缓，财政增收速度无法匹配保费扩容与补贴支出的增长节奏，直接导致基层财政补贴负担持续加重。第二，补贴结构持续调整，进一步抬升地方配套压力。随着传统主粮保险市场趋于饱和，中央财政补贴比例逐步下调，而各地重点培育的特色农产品保险，高度依赖地方财政配套补贴，地方补贴占比显著高于传统险种。在整体保费规模持续增长的背景下，高配套比例的特色险种占比不断提升，持续挤压基层财政空间，进一步推高市县财政补贴的支出占比，形成财政承压格局。
在财政收支压力的基础上，配套资金拨付机制不畅，进一步衍生出财政补贴资金拨付滞后的问题。本次研究采用年末财政补贴资金到账率，客观衡量财政补贴的拨付时效与落地质效。从时序数据来看，年末财政补贴到位率呈现持续下行趋势，意味着财政资金年末到位不及时的问题逐年加剧。分省份数据显示，2024年多地年末补贴到位率不足60%，2025年这一滞后问题进一步加剧。需要说明的是，该指标仅统计当年年末资金落地情况，不包含次年补拨资金。造成补贴拨付滞后的原因较为多元，主要包括财政资金多层流转带来的时效损耗、基层财政收支紧张、保费收入与保险赔付存在时间错配、财政应急周转资金不足、资金结算机制流程繁琐等，多重因素共同制约了农险财政资金的及时足额落地。除财政收支压力、资金拨付滞后外，多重主体、多重环节的机制性问题，进一步耗散了农险财政资金的整体使用效率。从政府层面来看，财政资金多级拨付、全流程监管链条长，加之政企、政农之间存在信息错配，容易出现补贴拨付精准度不足、资源错配等问题，造成财政资金使用效能损耗。从保险机构层面来看，行业运营管理成本偏高、局部市场存在无序竞争、部分机构存在违规经营行为，直接造成财政补贴资源的低效浪费与直接损失。从农户层面来看，农户对农业保险的认知不足、信息不对称问题突出，不仅制约农业保险普及质量，也间接影响财政资金精准赋能农户、赋能农业生产的实际效果，形成隐性资金耗损。
第三部分，探究财政压力对农业保险发展的多维影响机制。综合上述成因可以判断，基层财政压力属于现阶段结构性、长期性问题，短期内难以彻底消解。正如本次会议研讨所提及，农业保险此前多年的高速增长态势已难以持续，财政承压正在深刻重塑行业的发展节奏与增长逻辑。围绕财政压力对农业保险的具体影响，本研究团队形成了系列成果，梳理出四个方面的作用机制。
第一个核心影响机制。从早期研究结论来看，基层财政压力会显著抑制地方农业保险的发展增速。在主粮作物全覆盖保障任务全面落地之前，我国农业保险扩面增品主要依托“自下而上”的申报推进机制，地方拥有较强的自主申报与自主推进空间。在这一模式下，市县财政的配套补贴能力，直接决定地方申报险种规模、拓展范围和推广积极性。一旦地方财政压力突破承载阈值，区域农险业务高速增长的态势便会明显放缓，地方不再盲目追求保费规模的快速扩张。
第二个机制，财政压力显著制约地方特色农产品保险发展。究其原因，一方面，保障粮食安全是农业保险的首要政治任务，主粮作物保险占据了地方农险财政补贴的绝大部分额度，在财政资金总量有限的前提下，基层完成主粮保险配套后，可用于特色农产品保险的财力空间被大幅压缩。另一方面，相较于政策体系成熟、中央补贴比例更高、规则更完善的主粮保险，特色农产品保险的补贴结构相对弱势、地方配套压力更大，在财政承压阶段最容易被弱化、搁置。结合团队开展的山东省农业保险绩效评价工作可以直观印证这一问题。调研发现多数地区在优先保障主粮作物保险落地后，已出现“有心无力”的发展困境，没有充足的财政余力支撑特色险种提质扩面。特色农产品保险发展受限，直接影响农业保险多层次、多元化的产品体系，阻碍了农险从“保大宗”向“保特色、促产业”的功能延伸，制约了乡村特色产业的风险保障支撑。
第三个机制，财政压力会抬高险种集中度，降低险种丰富度。受财政资金约束，地方农险资源持续向主粮险种集中，特色险种、创新险种发展空间被挤压，区域农险险种结构趋于单一，我们团队研究证实财政压力会显著影响地方农业保险的险种多元化发展水平。
第四个机制，财政压力会弱化农业保险的风险保障功能。财政压力加剧会导致保费补贴资金拨付不及时、年末到位率偏低，直接影响保险公司经营现金流。在此背景下，部分保险机构会出现惜赔、赔付不及时等问题，弱化农业保险的风险保障与赔付服务效能，降低农险核心服务质量。
第四部分，财政压力背景下农业保险高质量发展的优化路径。未来农业保险财政支持将长期处于双重情景之下。一方面，持续加大财政支农力度、赋能农业保险提质扩容，是行业发展的共同期盼。正如袁纯清书记此前调研特色农产品保险时提到，特色农险市场规模有望快速突破五千亿级别，行业整体发展潜力巨大。但另一方面，基层财政压力短期内难以有效缓解，地方财政收支紧张将成为常态化态势。立足这一现实背景，如何在财政资源有限的前提下提质增效，成为核心突破口。对此，可从业务提质、产品提标、补贴增效、监管有为四个维度，全面提升农业保险财政资金使用效率。
第一，优化农业保险产品运营机制，推进险种优胜劣汰。在财政资金总量固定的前提下，核心思路是盘活存量资源、提升资金使用质效，让有限的财政资金更具价值。当前部分农险产品保障功能偏弱、适配性不足，存在资源低效占用问题。对此，可建立动态险种优化机制，推行优胜劣汰。针对连续三年赔付率低于50%，甚至低于30%的特色险种，适当下调补贴比例、优化费率标准；针对高保障、高赔付、高费率的“三高型”产品，对地广人稀区域农业生产保障作用有限，可替换为性价比更高、适配性更强的产品。同时结合地方经济发展水平、产业重要程度、风险可测性、受灾特征，挖掘优质潜力险种，并依托高附加值商业保险补充保障缺口，持续完善农险产品体系。
第二，推动农险产品从粗放发展向精细化转型，稳步迈向精准保障。当前农业保险产品整体仍处于粗放发展阶段，直接跨越至精准模式难度较大，精细化迭代是必经过程。现阶段行业存在风险区划不精细、经营主体需求匹配不精细、保险责任划分不精细三大突出问题。对此，一是细化区域风险区划，提升费率定价精准度；二是区分普通小农户、新型农业经营主体等不同经营主体，结合差异化需求定制产品，提升产品供需匹配度；三是精准划分灾害责任，改变以往“受灾即赔”的粗放模式，强化保障针对性。通过全方位精细化打磨，为后续实现精准保障筑牢基础。
第三，优化财政补贴机制，实现补贴精细化、高效化。针对当前财政补贴运行痛点，需持续细化补贴标准、完善补贴规则、强化政策导向。一方面，聚焦国家战略产业、地方特色产业、农民增收核心产业，加大财政补贴倾斜力度，强化资金引领作用。另一方面，破解“中央资金结余、地方资金紧缺”的结构性矛盾，针对优质农险产品，适度优化调整央地财政补贴分担比例。同时，持续简化优化资金拨付流程，建立财政补贴比例动态调整机制，适配不同区域、不同险种的发展需求，全面提升财政资金流转与使用效率。
第四，强化全流程监管，筑牢高质量发展底线。农业保险提质增效离不开严格的监管约束。首先，优化新产品审核机制，从科学性、产业重要性、风险可保性等核心维度严格把关，科学推进产品创新、丰富产品供给，从源头提升产品质量。其次，构建补贴前、补贴中、补贴后全链条监管体系，健全配套问责机制，压实各方责任，以规范化监管倒逼财政资源高效配置，让有限的财政资金发挥最大保障效能，助力农业保险高质量发展。
（本文根据作者在“十五五时期农业保险高质量发展”研讨会上的演讲整理，经本人确认并授权。）
