杨亚东课题组 | 中国古代农业区划:演进脉络、历史逻辑与现实启示

1.2 相地之宜、因地兴利的发轫期

 先秦时期，中国经历了由原始社会向奴隶社会和封建社会的演进，部分核心农耕区由迁移而居的刀耕火种逐步转向连续耕作的锄耕牛犁，但农业生产仍然高度依赖自然环境的适宜程度。在此阶段，农业发展所要解决的核心问题在于"何地可耕、何物可种"。古人基于经验认知和朴素判断，优先选择河谷、平原等水土条件较为优渥的区域开展农业活动，黄河中下游农业耕作区域由点状分布逐渐变为连片拓展，形成了黄河流域粟黍旱作与长江流域稻作并存的南北农业格局。

 在生产层面，农业区划萌芽表现为对土地的直观分类及其耕种适宜性的经验判断。如《周礼·职方氏》论述"雍州，其谷宜黍稷"，总结了不同区域适宜种植的作物；《管子·地员》将九州土壤按肥力高低详细分为了3等18类共90种，并对应以明确的适宜作物。

 在治理层面，萌生出建立在土地差异基础上的早期空间治理雏形。其一，形成了依据适宜性分区分类指导生产的治国方略。如《周礼·地官司徒》提出"大司徒"应以"土宜之法"辨析12种土壤所适宜的物产，并据此指导百姓耕种；《左传》载"书土田、度山林、鸠薮泽……牧隰皋、井衍沃"，反映了当时楚国通过调查地形、水文、土壤等区分地类并规划相应利用方式。其二，渐生出分区征收赋税和授受土地的治国理念。如《尚书·禹贡》阐述了以土地条件、地理位置及物产等情况定贡赋的构想；《周礼·遂人》提出了"遂人"应按土地等级分配不同面积耕地，肥地少授、瘠地多授。

 由此可见，萌芽期的农业生产总体上以顺应自然为主，逐步形成了对土壤、地势和物产等差异的初步认识，以及依据自然差异指导生产、组织贡赋和安定民生的早期治理意识，体现出"任土辨宜"的农业区划特征和"定贡阜民"的目标治理导向。

1.3 因地成法、立法常新的深化期

 宋元明清时期，随着人口持续增长与精耕细作技术日趋成熟，古人逐渐具备了改造自然的能力，但核心农耕区宜农土地垦殖也日趋饱和。在此阶段，农业发展面临的核心问题是如何改造资源本底条件、拓展农业生产空间并提高土地持续利用能力。随着农耕区从核心平原向山地、丘陵、海涂等区域拓展，长江中下游地区在南宋以后逐步成为全国农业发展核心区域。这一时期，耕地开垦形式多元并进，江南圩田、两湖垸田大规模开发，东南沿海海涂围垦和盐碱地开发持续推进，南方丘陵山地梯田扩大发展，西北屯田拓展绿洲农业区、东北平原移民垦殖推进黑土农业区等逐步形成。与此同时，江南蚕桑区、两广蔗区等农业专业化趋势也日益凸显。

 在生产层面，农业区划深化表现为从客观认知基本规律转向主动改造资源本底，形成了地域化的农艺技术与可持续土地利用模式。其一，更加重视通过技术提升区域资源的可用性和可持续性。如《陈旉农书》提出“地力常新壮”的观点；《国脉民天》记载“亲田”法则以改造低产田；徐光启在《农政全书》中强调有“风土论”但不唯“风土论”，肯定人为技术干预对土地利用的能动作用。其二，农艺技术的地域化特征显著增强。《王祯农书》作为兼论南北农业技术的综合性农学著作，对比了南北耕垦、播种、锄治等农事作业的异同；《知本提纲》论述了陕西旱作农业耕作技术；《沈氏农书》和《劝农说》分别总结了太湖地区和杭嘉湖地区作物栽培、蚕桑、畜牧等区域农业生产技术，针对区域自然条件和农业类型形成了多种农艺技术。

 在治理层面，农业空间差异进一步嵌入国家礼法统治，以细分土地为基础的分区分类制度实现了空间认知与空间治理之间的制度化衔接。首先，建立以土地等级为基础的赋税制度。宋代以来形成了按土地肥瘠分等征税的“科则”制度，既体现了“田分等差、税随田定”的公平，又有“瘠地薄赋、鼓励垦荒”的激励。其次，推行鱼鳞图册制度。对土地逐块丈量并编号，按照"原坂、坟衍、下隰、沃瘠、沙卤"分类，登记形状、面积、四至、所有者及土质等级。鱼鳞图册与以户为主的黄册相配合，“鱼鳞册为经，土田之讼质焉；黄册为纬，赋役之法定焉”，构建起了较为精细的土地分类、权属登记与赋役管理体系。

 由此可见，深化期的农业生产更加强调对自然条件的改造，逐步利用工程、技术和制度安排协调差异，推动农业空间进一步转向可改造、可治理的复合空间，体现出“因地成法”的农业区划特征和“立法常新”的目标治理导向。

2 历史逻辑

2.2 传动机理：被动适应到主动调适的转型

 中国古代农业区划演进的传动机理，在于人类对客观区域差异和主观发展需求的持续响应，集中体现为古人处理自然差异方式由被动适应逐步向主动调适转型。被动适应是指在较强的资源环境约束下，人类依据适宜程度安排区域生产和治理。主动调适是指通过认知提升、技术改良和制度完善，主动优化土地利用方式，提高人类活动与自然条件之间的匹配程度。古代农业区划不仅是识别和利用自然差异的方法，也逐步成为组织生产、调节差异和塑造农业空间的工具，映照出人与自然关系由被动顺应、主动利用，再到能动改造的历史逻辑。

 在农业生产高度依赖自然条件的早期阶段，古代农业区划表现为“适应型响应”。古人将区域分异视为先天既定、难以改变的客观存在，认为应该承认差异、顺应规律。生产方面，依据水土、地势等选择适宜农业区域和作物，形成粟黍旱作、稻作农业的格局。治理方面，依据区位要素条件安排生产教化和贡赋秩序，将自然差异直接转化为早期治理依据。

 随着农业开发范围扩大和国家组织能力增强，古代农业区划转向“适配型响应”。古人在承认自然区域分异客观存在的基础上，强调利用差异、因势利导。生产方面，依据地力、农时、水热等安排农艺技术和耕作制度，挖掘不同区域的生产潜力。治理方面，通过授田、赋役、屯田等空间差异化的制度安排，维系民生供给、税赋征收和边疆稳定。

 随着人口增长、垦殖压力加大，宜农土地趋于饱和，古代农业区划进一步发展为“调适型响应”。古人认识到，自然条件仍是农业发展的坚实基础，但可凭借人为力量改善局部自然条件，进而改造差异、建制立序。生产方面，通过工程和技术改造资源本底，实现农业生产空间拓展与土地持续利用能力提高。治理方面，通过鱼鳞图册和“科则”等制度设计，将农业空间转化为精细化治理空间，建立土地管理、赋役征收与地方治理的空间秩序。

2.3 演进表现：区划认知、方法与功能的延伸

中国古代农业区划的演进表现，是认知对象、方法体系与功能定位的持续迭代与延伸。认知对象拓展为方法体系更新提供了基础，方法体系迭代推动了功能定位延伸，功能定位变化又反馈促进了认知深化，三者共同构成了中国古代农业区划从朴素经验到制度实践的演进。

 在认知对象上，经历了由"自然的土地"到"技术的土地"、再到"制度的土地"的属性复合。早期，土壤、地势、水文和物产等自然差异是判断生产适宜性以及确定贡赋的依据，认知对象表现为"自然的土地"。随着技术、工具和工程对土地性质的改造，认知对象叠加了"技术的土地"属性。同时，土地管理、赋役征收等制度的设立，使得被细分的土地成为国家治理的基本空间单元，生产单元与治理单元同构，赋予其"制度的土地"属性。

 在方法体系上，经历了由经验辨识到因地适配、再到建制统合的工具迭代。早期区划方法体系表现为"观察—分类—对应"，通过观察区域自然条件，形成差异分类判断，进而建立起土地与作物、贡赋的对应关系。随着农业实践日趋多元，区划方法体系演进为"归纳—分区—适配"，通过将区域经验归纳为规律性认识，划分区域类型，配置适宜的技术、工具和治理措施。后期区划方法体系演进为"改造—定等—制度化"，通过圩田梯田建设、盐碱地改良等技术工程改造资源条件，同时对土地进行精细丈量和分等登记，将农业空间差异纳入地籍、赋税等基本制度设计。

 在功能定位上，经历了由民生保障到优化配置、再到细分施策的功能衍生。最初，农业区划主要服务于基本生产秩序建构，判断"何地可耕、何物可种"，保障百姓基本食物获取。继而，区划功能拓展至优化农业资源配置，服务农法适配和生计选择，以提高土地利用效率和区域开发能力。在此基础上，区域差异以被细分的土地形式融入赋税、土地权属与区域治理，农业区划承担起因地制宜、分区施策的支撑功能。

3 现实启示

 从“任土辨宜”到“因地成法”，中国数千年的农业实践充分印证了农业区划在农业空间治理中的重要作用。在推进新一轮农业资源区划工作历史节点，系统借鉴古代农业区划演进脉络与历史逻辑，将古代智慧与当代技术条件和发展需求相结合，从治理基础、治理能力和治理体系3个层面系统推进农业资源区划体系创建完善，推动农业区划真正发挥优化资源配置、引导产业布局、服务治理决策的基础性、前瞻性和战略性作用。

3.1 查地利、量动态、明农情，夯实农业空间治理基础

 古代农业区划建立在对土壤、地势、水文、风土和物产等差异的综合调查和判断基础之上。无论是“任土辨宜”，还是“顺天时、量地利”，其核心前提均是“知时”“知地”“知物”。历史经验表明，农业区划必须以清楚掌握资源禀赋为基础。当前，我国气候等自然资源发生显著变化，科学技术深刻改变了传统农业资源的可用性和有效性，农业生产经营方式和产业格局也发生了系统性变革，支撑既往区划工作的资源基础与现实依据均已发生了颠覆性变化。因此，当前农业区划工作应进一步强化资源调查和基础监测能力建设，以现代技术手段夯实农业空间治理的科学根基，将区划成果真正建立在对资源本底和区域差异的科学研判之上。

 一方面，全面开展农业资源调查，摸清新时代资源家底。将农业自然资源（土地、水、气候和生物等）和社会经济资源（主体、技术、装备和设施等）的显性表象特征与隐性运行规律作为重点调查内容，既要摸清资源数量、质量、分布及其变化的基本底数，又要系统掌握农业资源要素地域分异和时空耦合特征，深入分析农业资源利用方式、强度和效率，科学评估农业资源开发利用的适宜程度、承载状况和挖潜空间。

 另一方面，加快构建农业资源动态监测体系，提升区划基础信息的时效性与精准度。依托人工智能物联网、边缘计算与卫星遥感等技术，建立“星—空—气—视—地”一体化感知技术体系，建设农业资源与生产空间“一张图”动态监测平台，提升农业区划基础信息获取、分析和预警的数字化、智能化水平，实现从静态调查到动态监测、从单一要素到多源融合、从宏观尺度到微观精度的全方位跃升。

3.2 控边界、优布局、强用途，提升农业空间治理能力

 古代农业区划从识别区域差异到分类指导生产，充分体现出鲜明的分区施策和分类治理特色。历史经验表明，农业区划的价值不仅在于区分差异，更在于通过明确差异以实现用途优化、功能协调和治理提升。当前，我国农业生产空间格局与资源禀赋之间的结构性矛盾日益凸显，不同区域农业发展的主导功能正在发生深刻分化。同时，农业空间政策体系已形成耕地保护、永久基本农田管控、全域土地综合整治等系列工具，但这些工具多围绕耕地数量保护、建设用地整治和村庄建设管控展开，对农业空间内部的资源禀赋差异、生产功能分化、产业布局优化、生态约束识别与用途适配关系的统筹仍然较为缺乏。农业空间治理亟须构建一套贯通资源调查、功能识别、分区分类、用途管制和政策配置的基础性工具。

 面对新问题和新趋势，当前农业区划应紧抓分区分类管控指引，系统提升空间治理效能，真正成为提升农业空间治理能力的重要抓手。

 第一，强化空间边界管控，发挥区划的约束功能。 区划边界的管控是实现农业空间治理的关键环节。严格落实永久基本农田保护红线，探索科学划定农业生态保护红线和农业开发强度控制线，把资源环境承载力和生态约束纳入区划过程，防止盲目开发扩张和生态破坏。

 第二，加强分区分类施策，发挥区划的引导功能。 农业区划的关键在于分区分类、因地施策。立足“全国—区域—省—市—县”不同空间尺度，编制综合农业区划、部门行业区划、农产品区划和农业要素条件区划等多层级、多类型的区划方案，明确各级区域的主体功能、主导产业（产品）配置及其配套措施。

 第三，健全用途管制体系，发挥区划的规范功能。 农业空间用途管制是落实区划成果的重要手段。划定不同层级功能区，明确功能区内地块的鼓励、允许、限制、禁止等用途，将区划方案转化为可操作、可监管的具体规则，逐步形成调查、区划、规划、审批、实施、监测、预警、评估和执法的全生命周期管控机制。同时，将区划与空间开发权利配置相结合，探索农户、集体、企业等不同主体的发展权、财产权与收益权分配机制，构建“权利共享型”农业空间治理格局。

3.3 定法度、建机制、促长效，构建农业空间治理体系

古代农业区划能够持续发挥作用，关键在于不断嵌入定税、授田、教稼等制度。从“任土作贡”到鱼鳞图册，农业生产空间格局逐步转化成为农业空间治理秩序。历史经验表明，农业区划通过制度化安排融入治理体系，能够形成可实施、可推广、可监督的长效机制。当前，农业区划成果的政策效能转化机制尚不健全，区划方案与制度设计的衔接仍显不足，亟须构建从确立法定依据、搭建系统机制到明确实施细则的完整落地路径。因此，当前农业区划应通过制度化安排构建长效治理机制，真正发挥其在现代农业管理和空间治理中的基础支撑作用。

 第一，健全法治基础，明确农业区划的法定依据与刚性约束。 将农业区划作为农业空间治理的基础性工作和决策性支撑，建立农业区划工作的法定原则、实施标准和权责体系，明确区划划定、调整、执行的法定程序，建立违规行为的追责问责制度，筑牢法定根基。

 第二，完善实施机制，实现农业区划的全体系、规范化工作流程。 围绕农业区划编制、应用、衔接和监管全过程，建立法制化、常态化制度，完善“自上而下”的管控目标传导与“自下而上”的发展诉求反馈相结合的机制，形成覆盖全面、权责清晰、衔接顺畅并具有约束力的制度框架。

 第三，细化长效措施，增强区划制度的操作性和持续性。 制定农业资源调查与农业区划技术规程和成果标准，明确各级政府在区划实施中的职责分工和协同机制，建立区划成果的定期更新制度，完善区划工作的资金保障和人才培养机制，明确多元主体参与的渠道、权责与协商机制，推动区划从一次性工作走向持续性治理。