市农业农村局作出被诉行政处罚决定前未向当事人履行《行政处罚法》第44条告知义务,未保障其依法所享有的陈述、申辩等权利,违反法定程序

天津市高级人民法院

行 政 判 决 书

（2023）津行终162号

上诉人（原审被告）唐山市农业农村局，住所地河北省唐山市路北区西山道7号。

法定代表人董印玲，该局局长。

出庭负责人王海丰，该局副局长。

委托代理人韩晓波，该局工作人员。

委托代理人马明超，河北唐港律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）明进勇，男，1965年5月4日出生，汉族，住河北省唐山市乐亭县。

委托代理人杨欣欣，天津行通（唐山）律师事务所律师。

上诉人唐山市农业农村局诉被上诉人明进勇行政处罚一案，不服天津海事法院（2023）津72行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的出庭负责人王海丰，委托代理人韩晓波、马明超；被上诉人明进勇及其委托代理人杨欣欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，2022年7月11日，河北省农业农村厅所属的“中国渔政13001”执法船开展海洋伏季休渔及渔船安全生产检查时发现，明进勇所属的“唐乐渔0××××”渔船在Ｎ39°15，Ｅ119°10海域锚泊。被查获时，船上只有王建民一人，其仅出具了渔业普通船员证书，未能出示渔业船舶证书或证明。明进勇作为船长不在船上。河北省渔政执法总队执法人员对渔船进行了现场检查勘验，由王建民签署了现场检查（勘验）笔录。当日，河北省渔政执法总队向唐山海港经济开发区渔政管理站出具案件移交函，并经机关负责人批准立案调查。立案后，唐山海港经济开发区渔政管理站向王建民制作了询问笔录。2022年7月19日，唐山海港经济开发区农业农村服务中心负责人对本案行政处罚进行了集体讨论，形成处罚意见。当日，唐山市农业农村局出具责令改正通知书和行政处罚事先告知书，记载明进勇须改正违法行为和拟处罚事项以及告知陈述申辩、申请听证的权利。上述文书均向王建民进行了直接送达。2022年8月26日，唐山市农业农村局对明进勇作出唐海港农（渔政）罚［2022］4号行政处罚决定书，并于当日向王建民进行了直接送达。2022年9月17日，唐山市农业农村局执法人员韩晓波与明进勇进行了电话通话，通话录音记载，“你做完问询笔录，口供如果一致，我就给你出具事先告知书。这个告知书不是最终的，就是告知你违反了哪条规定，将受到什么处罚，就是一个告知。你收到告知的时候，如果有意见可以提，可以申请听证，也可以申请答辩，如果你对告知书没有意见，我们就开始出具行政处罚决定书”。2023年1月5日，唐山市农业农村局作出履行行政处罚决定催告书，并于2023年1月30日向明进勇进行了直接送达。

另查明，明进勇系案涉“唐乐渔0××××”渔船船长和船舶所有人，“唐乐渔0××××”渔船船长18米，主机功率275千瓦。

原审法院认为，根据《中华人民共和国渔业法》第六条第一款、第四十八条第一款的规定，并结合唐山市农业农村局职权分工，确认唐山市农业农村局具有作出案涉行政处罚的职权。本案争议的焦点问题为：1．行政处罚认定事实是否清楚；2．行政处罚是否违反法定程序。

1．行政处罚认定事实是否清楚

本案行政机关认定明进勇存在的违法行为是未按规定配齐渔业船员、未按规定携带渔业船舶证书或证明。现场检查（勘验）笔录和王建民询问笔录均记载，2022年7月11日，行政执法船查获“唐乐渔0××××”渔船时，明进勇作为船长不在船上，船上只有王建民一人，其仅出具了渔业普通船员证书，未能出示渔业船舶证书或证明。对此，明进勇在诉讼中主张，事发当日，明进勇接到“冀乐渔运0××××号”渔船船长史东的呼救，该渔船在行驶过程中因电瓶没电被迫停泊，请求援助。明进勇带领张印东、王建民三人驾船出海施救，执法船登临检查时，明进勇和张印东在“冀乐渔运0××××号”渔船进行海上救助，故未在本船上。出海三人均携带了渔业船员证件，但因渔船主管相关部门对当地所有的船舶均未发放渔业船舶证书，故不能携带船舶证件。为证明上述事实，明进勇提供王建民、张印东、史东证人证言予以证明。关于上述证据，张印东、史东均未出庭接受法庭质询，无法核实证言真实性。王建民虽出庭作证并接受法庭质询，但其陈述明显矛盾。王建民在被执法人员现场检查和询问时，均陈述“唐乐渔0××××”渔船上只有其一人，且仅持有渔业普通船员证书，未出示渔业船舶证书或证明，并在询问笔录中陈述，因扇贝养殖区的养殖船出现故障回港维修，案涉“唐乐渔0××××”渔船出来看护扇贝。而且，船长家里临时有事，被快艇接回去了，计划下午回来。而在出庭作证时，王建民却陈述，当日，其与明进勇、张印东三人共同驾船出海进行海上救助，船上船员配备齐全。对此，王建民系明进勇雇员，与明进勇存在利害关系。其在渔政执法现场检查（勘验）笔录和询问笔录陈述内容与在法庭审理出庭作证陈述出现严重矛盾，现场检查（勘验）笔录和询问笔录距离事发现场时间、空间更接近，更具真实性，故对王建民的证言不予采信。综上，就明进勇提交的现有证据，彼此不能相互印证，无法证明其主张海上救援的事实。另外，在当地没有开具渔业船舶证书的情况下，案涉船舶在海上未携带渔船纳入唐山市“三无”船舶安全监管手续等证明，系未按规定携带渔业船舶证书或证明行为。

2．行政处罚是否违反法定程序

唐山市农业农村局提供的责令改正通知书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书相应送达回证记载，收件人签名均为王建民，均非向明进勇直接送达。明进勇也主张其从未收到相应文书，认为唐山市农业农村局剥夺了其陈述、申辩和要求听证的权利。对此，依据《中华人民共和国行政处罚法》第六十一条第一款规定，“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十八条规定，“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收”。本案行政处罚决定书被处罚主体系公民，根据前述法律规定，行政机关应当向明进勇本人或其同住成年家属送达，王建民并非明进勇同住成年家属，唐山市农业农村局未完成有效送达。对此，唐山市农业农村局辩称，依据《农业部关于渔业系统贯彻<中华人民共和国行政处罚法>实施意见的通知》第二条第一项规定，“对渔船实施处罚时，按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条中的法人或其他组织实施处罚，并在行政处罚决定书中载明船名船号、船籍港、船长姓名、地址等基本情况”。王建民系法人或其他组织的负责人，由其签收处罚文书符合法律规定，程序合法。对此，明进勇系案涉“唐乐渔0××××”渔船船长和船舶所有人，其系渔船的负责人。王建民仅持有普通船员证书，并非职务船员，并非渔船的负责人。而且，结合实际情况分析，2022年9月17日，唐山市农业农村局作出行政处罚决定书之后，唐山市农业农村局执法人员与明进勇的通话录音记载，“你做完问询笔录，口供如果一致，我就给你出具事先告知书。这个告知书不是最终的，就是告知你违反了哪条规定，将受到什么处罚，就是一个告知。你收到告知的时候，如果有意见可以提，可以申请听证，也可以申请答辩，如果你对告知书没有意见，我们就开始出具行政处罚决定书”。结合上述通话录音可知，唐山市农业农村局虽然在2022年8月26日已作出行政处罚决定书，但直至电话通话时，明进勇仍不知晓唐山市农业农村局作出行政处罚决定书的事实，不了解行政处罚决定书记载的具体违法行为、法律依据和处罚内容，更无从及时行使其陈述、申辩和申请听证的权利。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项规定，判决撤销被告唐山市农业农村局2022年8月26日作出的唐海港农（渔政）罚[2022]4号行政处罚决定书；案件受理费100元，由被告唐山市农业农村局承担。

上诉人不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，驳回被上诉人全部诉讼请求或依法改判；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人上诉称，1.一审法院认为上诉人对被上诉人作出被诉行政处罚决定认定事实清楚正确。2.一审法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十八条之规定以上诉人未向被上诉人本人或其同住成年家属送达，视为未完成有效送达，属于适用法律错误。3.一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定认定本案存在违反法定程序的情形,并以此撤销上诉人的行政处罚决定书属于适用法律错误。

被上诉人辩称，一审法院认定上诉人违反法定程序并撤销行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人等人开船出海时人员符合法律规定，且出海并非进行渔业作业，不需要符合最低配员标准，在实体上亦未违反法律规定，不应当受到行政处罚。请求驳回上诉人的上诉请求，并确认被诉行政处罚决定在实体和程序上均违反法律规定。

上诉人在二审期间向本院提交“2022年9月9日、11日、12日、13日、14日与明进勇微信聊天记录视频”的光盘资料及其文字说明，用以证明被上诉人明确知晓上诉人对其进行行政处罚的事实和依据。

被上诉人主张上述材料已超过法定举证期限，不发表质证意见。

本院经审查认为，上述材料不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，不予采纳。

双方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送本院。

本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，上诉人具有作出被诉行政处罚决定的主体资格和法定职权。本案的争议焦点为：被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，包括案涉船舶在开航时是否按规定配齐渔业船员、是否按规定携带渔业船舶证书或证明；被诉行政处罚决定是否违反法定程序。

关于案涉船舶在开航时是否按规定配齐渔业船员的问题。案涉“唐乐渔0××××”渔船船长18米，主机功率275千瓦,根据《中华人民共和国渔业船员管理办法》附件4海洋渔业船舶职务船员最低配员标准，船舶类型12米≤长度<24米、250千瓦≤主机功率<450千瓦,分别对应职务船员最低配员标准为三级船长、助理船副和二级轮机长、二级管轮，亦即四名职务船员。案涉船舶被查获时，船上只有王建民一人，且仅出具了渔业普通船员证书，明显不符合上述职务船员最低配员标准。

关于案涉船舶是否按规定携带渔业船舶证书或证明的问题。被上诉人在一审中主张案涉船舶属于涉渔“三无”船舶，已经纳入安全管理，渔业船舶证书已统一上交渔业主管部门；二审中其主张船号即为证明，此外还有保险可作证明。对此，上诉人主张，案涉船舶确属涉渔“三无”船舶，已经纳入安全管理，被上诉人所持有的唐山市涉渔“三无”船舶纳入安全管理申请表、保险票据等均可作为案涉船舶的渔业船舶证书、证明，但其在案发时并未出具任何证明材料。河北省农业农村厅于2022年7月11日10时30分至10时50分所作的《现场检查（勘验）笔录》中，载明“该船未出示任何渔业船舶证书”，可以证明王建民在案发时并未出具案涉船舶的任何证明材料。唐山海港经济开发区渔政管理站于2022年7月12日9时5分至9时20分询问王建民的《询问笔录》中载明“询问人：出示一下你船的相关手续？被询问人：好的。”“询问人：你们是否随船携带了渔业船舶证书？被询问人：当时没有携带。”以上，亦可证明案涉船舶有证明材料，但在案发时未出示，亦未随船携带。

关于被诉行政处罚决定是否违反法定程序的问题。上诉人系以被上诉人违反《中华人民共和国渔业船员管理办法》第二十三条第（一）项、第（二）项为由，依据该办法第四十四条、第四十七条之规定，结合《河北省农业行政处罚自由裁量权基准制度》第八条之规定，给予被上诉人行政处罚。《中华人民共和国渔业船员管理办法》第四十四条、第四十七条明确规定的行政处罚相对人分别为“渔业船舶的船长”、“渔业船舶所有人或经营人”。案发时，被上诉人明进勇系案涉“唐乐渔0××××”渔船船长和船舶所有人，为被诉行政处罚决定的行政相对人。而上诉人在作出、送达、催告履行被诉行政处罚决定的过程中，除《唐山市农业农村局履行行政处罚决定催告书》系于2023年1月30日直接送达明进勇本人外，其他法律文书均未直接送达明进勇本人，而系送达王建民。因王建民并非明进勇同住成年家属，亦非其诉讼代理人或指定代收人，依据《中华人民共和国行政处罚法》第六十一条第一款之规定，上诉人并未合法有效送达被诉行政处罚决定。另，《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条明确规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩等权利。本案中，在案证据能够证明上诉人在2022年8月26日作出被诉行政处罚决定前，未向明进勇本人履行上述告知义务，亦未保障其依法所享有的陈述、申辩等权利，违反法定程序。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决撤销唐山市农业农村局于2022年8月26日作出的唐海港农（渔政）罚［2022］4号行政处罚决定书，认定事实清楚、适用法律正确。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费100元，由上诉人唐山市农业农村局负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　廖希飞

审 判 员　陈爱敏

审 判 员　王　鑫

二〇二三年十一月十七日

法官助理　卢　琛

书 记 员　满开琳

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……