农险智汇 | 多层次:农业保险保费补贴政策的研究述评与未来展望

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农业保险通过市场化手段转移分散农业生产风险和市场风险，在稳定农民收入方面发挥了重要的作用，世界各国政府都将其作为防范化解农业风险、支持本国农业产业发展的重要工具。国内外发展经验表明，政府支持是农业保险市场形成的先决条件，保费补贴是促进农业保险经营主体展业、农业生产经营者参保的重要手段，同时也是政府财政资金引导社会资本参与农业风险管理的一种有效的方式。自2007年我国中央财政开始对农业保险进行财政支持以来，农业保险保费补贴就作为中央政府和地方政府的共同事权责任，采取了“地方政府先补贴，中央政府后配套”的保费分担模式，2021年底财政部印发的《中央财政农业保险保费补贴管理办法》对中央政府和地方政府的保费补贴分担比例作出更为细致的规定。2024年，中央财政拨付保费补贴资金547亿元，带动全国农业保险实现保费收入1521亿元，为农业生产者提供风险保障5万亿元，中央财政保费补贴资金放大91倍。

在看到成绩的同时，也要注意到我国农业保险保费补贴的粗放性特征依然十分明显。与世界各国横向比较而言，据世界银行对65个国家的调研，国外对农业保险的保费补贴平均是44%，加上经营管理费补贴和再保险补贴平均是68%，相对而言我国农业保险保费补贴仍显粗放。从国内实际情况纵向看，中央与地方政府事权不明晰，农业大省“出力多，获益少”，保费补贴“一刀切”和“撒胡椒面”等现象仍然是制约我国农业保险发展的主要阻力。学者指出，出现上述问题的症结在于，我国农业保险的组织实施中有一点非常特殊的地方，即农业保险保费的分级补贴制度。具体来说，在农业保险保费补贴作为中央政府和地方政府共同事权责任的基础上，对于中央财政提供保费补贴的品种，中央财政按照“地方先补贴，中央后配套”的办法进行保费补贴支持。如此一来，中央政府分“东中西”区域的粗放补贴政策，就忽略了地区差异造成的补贴困难。如何解决长期桎梏我国农业保险发展的保费补贴非差异化问题，如何准确区分中央和地方政府在农业保险补贴上的事权问题，成为推动农业保险高质量发展必须突破的关键性问题。本文基于文献综述的视角，从央地事权划分的角度切入，聚焦补贴必要性、补贴效果、补贴优化措施三个方面，对农业保险保费补贴相关文献进行了系统性综述。

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（一）农业保险性质对农业保险保费补贴必要性的影响

在理论层面，Valgren通过分析1920年左右美国完全商业化的农业保险发展经历和失败教训认为，由于农业保险准公共物品的性质，导致在其经营过程中容易出现市场失灵问题，这是大部分国家完全商业化的农业保险失败告终的主要原因。由于准公共物品具备自身效益低但社会效益高、公益性很强的特点，因此农业保险的经营不能完全按照商品等价交换的方式进行。基于农业保险的准公共物品属性，对于农业保险的补贴不应该仅从市场的角度来衡量，需要看到农业保险本身具有特殊的社会效益，加之农业风险本身存在着很强的系统性，农业保险经营中的信息不对称以及双重外部性，均说明按照完全商业化的路子经营农业保险是行不通的，政府有必要对其进行财政补贴。从外部性的角度来看，Valdes等人认为农业保险可以有效提高农产品产量，有利于消费者以较低的价格购买农产品，对于农作物这种缺乏需求弹性的产品,价格的下降可能导致生产者的平均收入降低,而消费者从中获得了农业保险带来的全部收益,说明农业保险具有正外部性，因此需要政府对这种导致私人收益少于社会收益的产品进行补贴；国内学者认为农业保险的社会效益大于私人效益，具有正的外部性，保费补贴一方面有利于市场提供具有正外部性的公共物品，另一方面也有利于国家特定的农业政策目标的实现。

（二）可持续经营需求对农业保险保费补贴必要性的影响

在保险经营的实践层面，从国内外的实践来看，仅仅依靠市场自身力量对农业保险进行调节，难以实现农业保险的健康可持续发展。因此，世界各国政府一般采取直接经营或者公私合营的模式介入农业保险业务，通过财政补贴等手段提高本国农民参保积极性，促进保险经营机构展业以及农业保险快速发展。国际上较早开展农业保险的国家，初期尝试采用完全商业化的模式经营一切险或者多重险,但是大都以失败告终。Turvey通过对尼亚加拉的实地调研发现，尽管单一保险责任的农业保险由商业保险公司提供可以获得更高的运营效率，但是在重灾地区仍然需要政府提高保费补贴或其他形式的财政支持，否则商业性的农业保险很难生存。我国的实践同样如此，相比于商业性农业保险产品的高保费，政策性农业保险的参保率相对较高，从一个侧面也说明了农业保险如果以纯商业经营的模式开展是很难成功的，在多方面考虑了农业保险经营模式后，我国大部分省份选择了公助商办模式，即政府给予补贴，市场化运作。此外，还有一些省份采取了联办共保、共保体和互助保险等保险经营模式，这些模式也均有政府参与。

（三）社会福利变化对农业保险保费补贴必要性的影响

一些学者还利用相关的微观经济学原理，从对社会福利的影响方面论证农业保险保费补贴的必要性。Slamwalla和Valdes采用消费者剩余和生产者剩余理论对农业保险补贴的成本收益进行分析后,认为由于政府提供的保费补贴导致供给曲线向下移动,造成补贴成本大于因补贴带来的社会福利总产出，同时Slamwalla和Valdes也表示从商品的角度而言农业保险并不属于公共产品,因此不需要对农业保险进行补贴。然而，Mishra并不同意Slamwalla和Valdes的观点,他认为对于农业这种弱质性产业而言,农业保险面临的风险远高于其他财产保险，而且由于保险公司的查勘成本以及有效管控道德风险的成本较高,所以农业保险保费一般会大于农民自行管控风险的费用。此外，农业保险还会增加相关机构或部门的收入和就业机会,因此也会引起需求曲线向右移动,价格下降不会太明显，也并不会引起社会福利的降低。同时,Mishra认为分析农业保险补贴对社会福利的影响并不能只考虑消费者获得的外部利益,如果保险需求是完全弹性的，同时仅有农业部门与其他部门没有联系,则参保农民会获得保险的全部利益,因此对农民进行保费补贴就是非必要的，但是实际情况是农业的外部性和溢出效应会使其与其他产业相互关联,并不从事农业生产的部门也会获得福利收益,因而仍然需要对农民进行保费补贴。Goodwin等人则通过利用庇古福利标准分析认为，农业保险保费补贴可以提高参保农民的福利水平，同时为经济发展带来了正向乘数效应，有效提升了社会福利。

我国学者在运用相关经济学理论论证农业保险补贴必要性方面，张跃华和施红认为国内学者在分析农业保险福利问题时,大都是在作物供给增加、需求不变的假设前提下分析农业保险保费补贴的福利效应。但是农业保险对产量的影响并没有定量的研究结论，而且一些学者对于这一假设存在分歧，因此以作物供给增加为前提研究农业保险福利效应的做法有待商榷。其次,即使作物产量增加，供给曲线向右移动,这是否就可以认为农业保险具有正外部性也需要进一步分析。因此，张跃华和施红采用效用最大化福利分析方法得出两种不同情形下的补贴侧重点，即在没有外部性且信息充分对称的条件下,农业保险补贴的主要目的是促进社会平等；当保险公司和农民因为信息不对称导致市场失灵时,农业保险与参保农民均存在道德风险和逆向选择,因此要在分析信息不对称造成的福利损失的基础上,判断农业保险补贴的必要性。庹国柱同样指出，在无保费补贴的情况下，农业保险市场处于供需双冷的状态,因而不能够形成农业保险市场，当政府提供补贴后保险公司可以将临界价格降低,供给曲线可以向左移动,同时农户的实际支付能力也相应提高,需求曲线向右移动,供给曲线和需求曲线就可能相交，因此政府的保费补贴是促进农业保险市场形成和发展的重要途径。冯文丽和苏晓鹏同样利用福利经济学等理论分析认为，农业保险不能仅仅依赖市场独立运作，政府部门的有效干预可以提高农业保险运行效率。

以上基于福利经济学对农业保险补贴必要性的研究大多是基于农业保险会带来作物产量增加这一观点,但是美国农业部在农业法案报告中指出,农业保险对于农业生产和作物产量的影响一直都没有得到明确的结论,而国内关于农业保险对于产量影响的实证研究也存在一些争议,张跃华等基于上海农业保险的调研数据认为农业保险对作物产量的影响并不显著，因此上述观点是否成立尚欠缺实证的检验。

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（一）农业保险保费补贴对生产者投保积极性的影响

由于绝大多数农业风险，无论是气象灾害还是价格风险，都具有较强的关联性或系统性。一旦灾害发生，农业保险需要赔付的金额较高，为了实现精算的收支平衡，保险公司需要对农业保险收取比普通财产险更高的费率，但是这就与农民的收入水平产生了矛盾，而农业保险补贴则能很好地解决农业保险有效需求不足的现象，是提高农民参保率的有效办法。具体而言，当政府进行保费补贴时农民自行承担的支出成本就会降低，在不考虑其他影响因素的前提下，保险需求随之增加，农业保险参保率就会提高。R.E.Just等人利用美国农业保险数据将影响农户参保的因素分为风险规避、保费补贴和信息不对称三个主要方面，其中风险规避对参保动机的影响较小，保费补贴是促进农户参保的主要因素。具体而言，在没有保费补贴的情况下，参保人群多为处于高风险区域或从事高风险产品生产的农民，当政府提供保费补贴时，一些低风险地区或从事低风险品种生产的农民也有意愿购买农业保险。美国的农业保险发展的实际情况也能印证政府提供保费补贴对提高农业保险覆盖率的积极作用，在实施了农业保险保费补贴后，美国农业保险保费收入从1981年的60亿美元提高到2003年的400亿美元。我国大部分学者同样支持对农业保险进行保费补贴。施红通过研究浙江省农户农业保险参保影响因素发现，农业保险保费补贴可以有效解决农业收入低与农业保险保费高的矛盾，提高了农户的参保意愿，有利于农业保险的稳定发展，并且在保证参保率的情况下有利于农业保险保障程度的提高。胡炳志和彭进将消费者剩余和外部性结合起来构建了福利经济学模型，研究认为保费补贴的替代效应和收入效应会提高农业保险参保率，成为保险公司新的业务增长点。但是，同样有个别研究显示，即使美国政府为提供综合风险农业保险而增加了数十亿美元的赤字，许多农民仍不愿购买保险，这可能与保险产品设计和最终的保险赔付有关。

（二）农业保险保费补贴对产业发展和农民增收的影响

农业保险补贴的积极作用主要体现在播种面积增加和作物产量的提高上，尤其对于一些以增加农产品供给为主要政策目标的国家而言，开展农业保险补贴可以增加高风险地区的土地播种面积，从而提高了产量。此外，保费补贴也可以增加农民收入。Hazell研究表明，在无政府补贴的情况下，农民的获赔金额往往较低，但是在政府提供补贴后许多农作物保险向农民收取一美元的保费，就可以返还两美元甚至更多的赔款。Leatham等人通过对美国北达科他州的农业保险保费补贴效果分析认为，农业保险保费补贴在提升保费收入规模的同时充分发挥了乘数效应，增加了当地居民的收入以及本地区的生产总值，从而有效改善了当地的就业环境。

我国对农业保险保费补贴的效果也开展了多方面的研究。达潭枫利用保险收入和保险赔付数据对新疆农业保险分析认为，保费补贴在提升当地农业保险保障水平的同时，保险公司的赔付能力也随之提高，有效促进了新疆地区农业保险的健康持续发展。谢家智和周振通过研究农业保险补贴对农业生产行为的影响发现，保费补贴通过促进农业生产技术的推广，提高了农民生产效率，同时降低了生产成本，一定程度上提升了农业生产者的收入预期，同时因为保费补贴降低了保险公司业务推广难度，更多的保险机构希望参与农业保险经营的愿望提高，从而为农民灾后的复播复种提供了资金支持，可以有效防止土地撂荒。张祖荣研究发现政府的保费补贴提高了农民参保积极性，灾后损失进一步降低，农民更有热情开垦之前撂荒的土地，增加了农民收入与农产品供给。方伶俐从财政学的角度分析认为，农业保险保费补贴是政府转移支付和收入再分配的重要手段，通过市场化的手段将一部分国民收入转移给农民，对于扶贫工作的开展以及农民增收都具有重要意义。罗向明等认为政府财政支持农业保险发展，使得农业保险的损失补偿功能得到充分发挥，在调节农民收入、实现国民收入再分配方面具有重要作用。郑军、汪运娣与罗向明等的观点一致，认为农业保险保费补贴通过解决市场失灵问题，对农业发展、农村建设和农民收益带来积极影响。

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（一）农业保险保费补贴优化的国外实践

国外对于农业保险保费补贴的优化措施主要体现在制度变革上，即农业法案或农业保险法案的颁布或改革。以美国为例，1938年，美国联邦政府开始实施农业保险，但是当时主要的农业风险管理工具为事后灾害救助。1980年后《联邦农业保险法案》和《农业与食品法案》出台,提出由保险公司对农业保险进行市场化运作，政府提供保费补贴、经营管理费用补贴等其他支持，并要求农业保险要达到基本的风险保障水平,而之前的灾害救助不再是必须的援助。自此，美国开始了农业保险公司合营模式的经营，保险合同中保障水平（Coveragelevel）和保费补贴比例的具体关系呈负相关关系，例如保障水平为50%时，保费补贴比例为55%；保障水平为75%时，保费补贴比例为24%，这种补贴比例被称为“回归性”(Regressive)比例。随着农业保险的不断发展，为提高农民参保积极性，2000年6月20日，美国联邦政府颁布《农业风险保障法案》，该法案将原来的相同保障水平下的补贴比例进一步提高，例如保障水平为50%时，保费补贴比例提高为67%，保障水平为75%时，保费补贴比例提高为55%。1981—2012年，美国平均保费补贴率由12%增至62%，参保的耕地面积由0.45亿英亩增长至2.82亿英亩，增长了近5.3倍，玉米、棉花、大豆、小麦的参保率从1980年的不足9.6%分别提升至2012年的84%、94%、84%和86%。此外，世界银行也对全球的农业保险保费补贴现状进行了分析,研究认为农业保险保费补贴机制的设置需要考虑以下几个问题：一是产量损失风险是否为当地主要的风险；二是产量损失风险是否可以通过提高灌溉技术、更换作物种子、建立防涝设施等加以防范；三是在考虑多元化种植的收入损失和保费补贴成本的关系后，农民是否可以通过多元化种植方式降低风险；四是如果以上方式都不可行，则需要通过补贴农业保险保费的方式分散转移农业风险；五是由于缺少生产数据，费率厘定并不精确，保险公司通常的做法是在精算费率基础上附加一个补偿费率，如果出现这种情况，政府对再保险补贴要优于对经营管理费的补贴。

国外的农业保险保费补贴政策经过近百年的发展，经历了多次调整，目前已经形成了集保费补贴、经营管理费用补贴、再保险补贴、培训教育补贴和产品开发补贴于一体的补贴模式，在补贴的方式上非常值得我国借鉴，但是由于多数国家的农业保险保费补贴模式采用一级补贴制度，联邦政府（中央政府）不需要与州政府（省政府）分担保费补贴，因此在央地政府保费补贴的分担比例优化上的研究并不多见；加拿大虽然采取联邦政府和省政府共同补贴的方式，但是多年来联邦补贴36%、省政府补贴24%的格局一直没有改变，因此在优化央地政府保费补贴分担比例方面可以借鉴的国外文献较少。

（二）农业保险保费补贴优化的国内探索性研究

我国对于农业保险补贴的优化研究大多集中在定性分析和问题阐述上。在政府补贴比例设置方面，Wan&Long、Xu&Liao分别在农户决策效用最大化和新古典增长模型的分析框架下推导出政府的最优保费补贴比例。潘勇辉通过对海南省香蕉种植户保险支付意愿的调查，反推出海南省香蕉风灾保险中政府补贴比例应在40%左右。余洋通过数学计算推导出政府补贴比例和保障水平呈负相关关系，即当农民收入层次较低时，农业保险保费支付意愿较低，政府需要给予更多的保费补贴才能促进其参保，当农民收入水平较高时，其农业生产规模和农业收入在家庭收入中的占比相对较高，风险比较集中，因此需要较高的保障水平，保费支付意愿比较强。在中央政府和地方政府的保费补贴分担方面，郑军和汪运娣以财政支出水平和偏好理论为基础，对东部、中西部农业保险补贴需求进行分析认为，经济发达省份的农业保险财富边际效应低于欠发达省份，发达省份的高补贴高保障与欠发达省份的低补贴低保障导致农民收入差距进一步增大，建议形成以中央财政补贴为主，省市县乡补贴为辅的多层级保费补贴制度。罗向明等通过对东部与中西部实行农业保险保费补贴后两地区农民福利变化对比认为，保费补贴使得东部农民福利增加，中西部农民福利减少，建议加大对中西部地区农业保险等支持力度。汪运娣通过对我国31个省的聚类分析、公平性检验以及验证保费补贴对农业产出的影响，提出我国分四类地区进行差异化补贴的建议。周坚等基于粮食安全视角就农业保险对粮食安全、产出增长的激励效用进行理论分析认为，虽然我国保险补贴比例高，但保障水平整体偏低，而这两个指标对我国粮食产量有重要影响，中央应该为各品种设定一个最低保障水平，优化中央和地方的补贴机制，制定灵活可变的补贴政策。何小伟等通过测算各省份的保费补贴压力指数认为，相较于东部地区，我国中西部地区的保费补贴压力仍然较大，央地政府的保费补贴分担比例存在“一刀切”的问题，现行的保费补贴政策并没有缓解农业大省的资金支出压力，因此建议将我国各省份划分为四个组别，每个组别承担的农业保险保费补贴比例不同。

虽然我国的一些学者对农业保险保费补贴的央地分担比例的优化方向进行了理论上的阐述，一致认为我国现行的农业保险保费补贴政策存在区域不公平的问题，建议加大中央政府对农业保险保费补贴支持的差异化程度，但是并没有提出一个定量的补贴方案。在中央财政转移支付的其他领域，如医疗保险、义务教育等其他基本公共服务领域，同样也存在中央按照区域进行转移支付的模式，一些学者在这些领域也进行了政府间补贴比例的优化。马骏提出一套详尽的中央财政转移支付公式，随后很多学者在借鉴马骏提出的转移支付公式的基础上，通过因素法设计了中央政府对各个省份的转移支付公式。伏润民等以因素法为基础，从标准财政收入、标准财政支出和均衡性转移支付绩效评价三个层面构建了我国省对县（市）均衡性转移支付制度体系；李亚青和蔡启凡借鉴均衡性转移支付的分配理念，创新提出了标准补贴需求、标准补贴供给和补贴需求差异三个补贴指标，得出中央政府和省级政府之间医疗保险的保费补贴分担比例。赵可彤等通过引入供应链和博弈论的思想，为医疗保险额外报销费用的分担问题提供了一个优化方案。以上这些在中央财政转移支付、医疗保费补贴等方面的优化研究，对中央政府和地方政府的农业保险保费补贴比例优化方案提供了思路。

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保费补贴是推动农业保险发展的重要杠杆，精准的中央财政资金投放可以提高财政资金的使用效率，减轻地方政府的财政补贴压力，促进我国农业保险高质量发展。如何提高保费补贴财政资金的使用效率逐渐成为政府关注的重点问题，一些学者在健全农业保险政策体系、优化农业保险保费补贴政策方面进行了一些有益探索和研究，这些文献为优化农业保险保费补贴政策奠定了重要的理论基础，也为相关研究的思路设计和方法选择提供了重要参考。但是，现有文献关于农业保险保费补贴的探讨仍存在以下两点不足。

第一，对于农业保险该不该补的问题，国外学术界争议比较大。一些学者认为农业保险补贴后会刺激种植面积的扩大和产量的提高，然而由于农产品的需求缺乏弹性，市场价格的降低抵消了保险补贴给生产者带来的利益，生产者收益反而减少了，这样从福利经济学的角度来说就会出现一个净福利损失，因此不建议对农业保险进行补贴。但是也有学者认为，农业保险财政补贴可以降低投保人的生产成本，提高投保积极性，农业保险才能在风险真正来临的时候发挥更大的作用，降低灾害损失，增加产品产量。其次，农业保险保费补贴是政府转移支付和收入再分配的重要手段，通过市场化的手段将一部分国民收入转移给农民，对于农民增收具有重要意义。而且农民为了增收，愿意开垦之前不适用的农田，也增加了农民的收入，农业保险补贴后还会增加非农人员收入，需求曲线也会上升，因此农产品价格不会下降太大，因此建议对农业保险进行补贴。国内对于农业保险是否应该补贴的意见比较一致，大部分学者认为农业保险作为“准公共物品”，具有正外部性的特点，纯商业性农业保险难以持续发展，因此建议对农业保险进行补贴。

第二，对于农业保险财政补贴的优化措施还缺乏综合考虑多因素的定量研究。国外学者认为，首先应当科学厘定费率，只有在科学定价的基础上，保费补贴才是有效率的，不然风险低的区域由于风险高估，农民投保积极性差，即使给予保险补贴也不愿意投保；而高风险地区由于风险低估，道德风险严重，造成财政补贴资金的浪费。此外，美国针对农业保险的补贴，设置了弹性补贴机制，即政府补贴比例与保障水平此消彼长的动态调整方案。我国很多学者也认为，目前我国的农业保险补贴存在补贴差异化不明晰、央地责任不清晰等问题，建议优化农业保险补贴政策，提高中央政府对重要农产品的补贴比例等。但是对于特定的区域和特定的品种应该补贴多少，学术研究还存在空白，仍然没有一个准确的定量分析。

在未来的研究中，需要以提高农业保险保费补贴资金的使用效率效能为目标，一方面要细化中央财政对不同省份、不同品种、不同规模农户的保费补贴比例，构建保障水平与补贴比例相适应的多层级农业保险产品体系；另一方面要综合地、系统地考虑多种因素对农业保险保费补贴政策优化的影响，强化针对农业保险保费补贴发挥导向性作用的研究，进一步就如何利用保费补贴促进农业绿色生产转型、如何借助保费补贴规范农业保险经营中存在的虚假承保和虚假理赔问题等进行深入分析，不断提高农业保险保费补贴的引导作用。