乡村振兴背景下农业项目非农化困境与治理路径

乡村振兴背景下农业项目非农化困境与治理路径

——基于9省42村调研的实证分析

           作者：熊连升

摘  要：产业振兴是乡村振兴的重中之重，是实现农民增收、农村发展、农业增效的核心支撑。近年来各地大力推进乡村产业项目建设，大量财政资金与社会资本涌入农村领域，但实践中农业项目偏离主业、非农化经营的乱象频发。基于王海娟团队对全国9省19县42个乡村振兴示范村的调研数据显示，被重点扶持的农业项目无一真正从事农业生产，普遍转向乡村旅游、康养地产、餐饮酒店等非农领域，部分项目甚至沦为地方政绩工程与工商资本逐利工具。本文以该调研为实证基础，梳理农业项目非农化的现实表征，剖析政绩驱动、资本逐利、监管缺位、产业认知偏差等深层成因，揭示其在农民权益、公共资源、粮食安全、乡村发展等层面的多维危害，最终提出重塑考核导向、规范资本下乡、尊重产业规律、强化全程监管、激活农民主体的治理路径，旨在推动农业项目回归本源，让乡村产业振兴真正落地见效。
关键词：乡村振兴；农业项目；非农化；工商资本；政绩观；乡村治理

      一、引言
      全面推进乡村振兴是新时代建设农业强国的重要战略部署，产业振兴作为乡村振兴的首要任务，直接决定乡村发展的内生动力与可持续性。中央多次强调要坚守耕地红线、保障粮食安全，推动乡村产业立足农业、惠及农民。然而在实践层面，部分地方乡村产业发展偏离轨道，农业项目“挂羊头、卖狗肉”的现象屡见不鲜。山东临沂莒南县投资7亿元建设的“现代农业公共实训基地”，仅以一块牌子标榜农业属性，内部遍布迎宾楼、宴宾楼等非农设施，当地政府还因此背负3.68亿元专项债券债务，该案例经央视曝光后引发社会广泛关注。比个案更值得警惕的是问题的普遍性。中国地质大学王海娟团队耗时两年，调研江苏、浙江、山东、湖北等9省19县42个乡村振兴示范村后发现，所有重点扶持的农业项目均未真正经营农业，大规模土地流转普遍失败、乡村旅游一刀切泛滥、工商资本非农化异化成为常态。这一调研结论打破了乡村产业发展的理想化认知，揭示出当前乡村产业振兴存在的深层病灶。农业项目非农化不仅浪费巨额公共资源、加重乡村债务负担，更背离了乡村振兴的初心使命，损害农民切身利益。基于此，本文以该实证调研为依据，系统分析农业项目非农化的乱象、成因与危害，探索符合农业规律、立足农民利益的治理对策，为乡村产业高质量发展提供理论参考与实践指引。
      二、农业项目非农化的现实表征
      王海娟团队的调研覆盖东中西部典型乡村，样本具有广泛代表性，其揭示的农业项目非农化并非个别现象，而是形成了固定的异化模式，具体表现为四个维度。
     （一）规模化农业经营全面溃败，土地流转陷入困境。2008年以来，各地大力推动土地大规模流转，鼓励工商资本下乡从事农业生产，千亩、万亩流转规模成为常态。但十余年实践证明，工商资本主导的规模化农业几乎全面失败。从经营效益看，粮食作物规模化经营利润微薄，且面临自然灾害、农田设施不足等多重风险；经济作物虽收益较高，但人力成本、市场风险同步攀升，企业雇工管理效率远低于小农户的精细化耕作，根本不具备市场竞争力。调研案例显示，西北地区某村依托农民自主经营形成蔬菜大棚特色产业，地方政府为争创省级示范园区强制流转土地，由村委会统一经营，最终因亏损严重被迫交由房地产企业接手。该企业仅保留2个大棚用于应付检查，其余大棚全部转包，常年亏损却以“服务政绩”为目标，土地流转最终沦为“烫手山芋”，出现租金拖欠、土地抛荒等问题，工商资本“开宝马来、骑自行车走”成为行业常态。大规模土地流转既无法吸引长效资本，又引发系列社会风险，已成为多地不愿触碰的发展陷阱。
     （二）乡村旅游一刀切泛滥，沦为政绩形象工程。在纯农业难以盈利的背景下，乡村旅游被地方政府视为乡村产业振兴的“万能钥匙”。调研的42个示范村全部开发或规划旅游产业，部分地区提出“每一寸土地成景观、每一个村庄成景区”的极端口号，将美丽乡村建设、高标准农田改造、人居环境整治全部作为旅游配套设施，把乡村旅游纳入核心考核指标。为快速打造旅游项目，地方政府在政策、土地、资金上全面倾斜，县级农业项目资金集中投向两三个示范点，普通农户与小型经营主体难以获得扶持。大量财政资金与社会资源涌入乡村旅游领域，部分示范村投入超亿元。但从市场实效看，乡村旅游仅对紧邻大城市、具备独特景观的村庄有效，调研中仅2个村实现成功运营，绝大多数普通村庄缺乏客源支撑，旅游设施长期闲置，沦为“看得见、用不上”的面子工程。
      （三）工商资本非农化异化，转向地产配套经营。乡村旅游盈利无望后，下乡工商资本开始钻政策空子，全面转向非农化经营，形成了固定的逐利模式。“大棚房”专项整治前，资本直接在耕地上修建酒店、别墅；整治后则更换“研学基地”“康养中心”等马甲，继续从事住宿、餐饮等非农业务；更有资本将乡村旅游作为房地产开发的敲门砖，构建“圈地—建景区—政府配套—创A级景区—卖别墅”的完整产业链。地方政府投入的乡村振兴资金、基础设施建设、荣誉申报等资源，最终全部成为企业销售别墅的配套条件。西部地区某县引入资本打造乡村旅游项目，投资8亿元持续亏损，地方政府便低价出让土地允许其开发康养地产，一期销售1000套房产即获利1亿元，农业项目彻底沦为房地产开发的“跳板”。
     （四）农业项目与农民利益脱节，形成产业隔离。非农化农业项目普遍采取资本圈地自营模式，将农业景观、旅游景区与村庄、农民人为隔离，既不带动农户发展民宿、农家乐等配套产业，也无法提供大量就业岗位。资本密集型的地产、旅游项目用工需求极少，农民无法分享产业收益，反而失去土地经营权，沦为产业发展的旁观者。这种“资本主导、农民边缘化”的模式，完全背离了乡村产业振兴带动农民增收致富的初衷。
      三、农业项目非农化的深层成因
      农业项目全面非农化，是经济逻辑、行政逻辑、治理逻辑与认知逻辑共同作用的结果，本质是政绩冲动、资本逐利与乡村治理失衡的集中体现。
     （一）经济逻辑：农业盈利性不足与资本逐利性的天然矛盾。农业生产具有周期长、风险高、利润薄的天然属性，在农产品供给过剩、市场竞争激烈的背景下，工商资本跨界经营农业难以实现盈利，这是行业共识。而工商资本的核心诉求是逐利，下乡投资并非为深耕农业，而是借助乡村振兴政策获取土地、政策、资金等资源。当农业经营无法满足盈利需求时，资本必然转向非农领域，利用农村土地成本低、政策扶持力度大的优势，从事地产、旅游等高收益产业，形成“挂农业之名、行非农之实”的异化模式。
      （二）行政逻辑：政绩导向扭曲与考核体系异化。地方政府是农业项目的主导者，其行为逻辑深受政绩考核影响。乡村旅游、农业园区等项目可视化程度高、建设速度快、展示效果好，极易打造成为亮点工程、示范样板，既能吸引上级关注，又能完成考核指标，还能凭借亮眼项目争取更多上级财政资金。中西部地区财政有限，更倾向于集中资源打造1-2个亿元级项目，即便项目持续亏损，也会通过财政补贴维持表面繁荣，陷入“低效益—补资金—更低效—再补贴”的恶性循环。部分地方政府与工商资本形成利益默契：企业帮助政府打造政绩工程，政府则在城市房地产开发、资源开发等领域给予政策倾斜。这种政绩驱动的发展模式，让农业项目彻底脱离产业规律，沦为行政考核的工具。
     （三）治理逻辑：资本下乡监管缺位与项目管理漏洞。当前工商资本下乡缺乏严格的准入、监管与退出机制，地方政府为吸引投资，往往放松监管要求，出现“重审批、轻监管”的问题。农业项目立项时未严格审核经营内容与带动效应，建设中未核查土地用途与资金使用，竣工后未评估农民收益与产业实效，给资本非农化操作留下巨大空间。即便汲取“大棚房”整治教训，地方政府配套土地指标、规范资金使用，也难以改变资本逐利的本质，最终导致政府资源成为企业非农经营的配套支撑。
     （四）认知逻辑：对乡村产业规律的认知偏差。部分地方政府与基层干部对乡村产业发展存在认知误区，将乡村振兴简单等同于“造景观、建景区、上项目”，忽视农业产业的基础性与农民的主体性。盲目跟风推行全域旅游、大规模流转土地，不考虑村庄区位、资源禀赋、市场需求的差异性，采取一刀切的发展模式，最终导致项目脱离实际、难以持续。
       四、农业项目非农化的多维危害
       农业项目非农化看似打造了乡村振兴的“亮点”，实则埋下多重发展隐患，对农民权益、公共资源、粮食安全与乡村振兴战略造成全方位冲击。
      （一）损害农民主体利益，背离共同富裕目标。非农化项目与农民利益脱节，资本圈地自营剥夺农民土地经营权，却未提供充分就业与收益分红，农民无法分享产业发展红利。部分项目还引发土地纠纷、债务转嫁等问题，加重农民负担，违背了乡村振兴促进农民共同富裕的核心目标。
     （二）浪费公共资源，累积乡村债务风险。巨额财政资金、专项债券、土地指标投入非农化项目，形成大量闲置酒店、空置别墅、废弃景区，造成公共资源严重浪费。同时，乡村产业项目配套建设、资金补贴加重村级与地方政府债务负担，调研显示部分示范村村级负债超500万元，成为乡村发展的沉重包袱。
      （三）违背农业规律，威胁耕地保护与粮食安全。大量耕地被用于建设酒店、别墅、景区，变相突破耕地保护红线，削弱农业生产能力。农业项目脱离种养、农机培训等核心功能，忽视粮食生产与农业基础设施建设，长期来看将威胁国家粮食安全与农业可持续发展。
     （四）消解振兴实效，偏离乡村战略初心。乡村产业的核心功能是托底民生，为弱势农民提供保障、为进城农民提供退路。非农化项目让乡村振兴沦为政绩与资本的附庸，失去产业支撑的乡村发展缺乏内生动力，最终让乡村振兴战略沦为“空中楼阁”。
       五、农业项目回归本源的治理路径
       破解农业项目非农化困境，必须摒弃政绩冲动、遏制资本无序扩张，回归农业产业规律与农民主体地位，构建“政府引导、资本规范、农民主导、产业务实”的发展体系。
      （一）重塑政绩考核体系，锚定为民造福导向。彻底扭转“重面子、轻实效”的考核逻辑，将农民增收、耕地保护、产业实效、债务防控作为乡村产业考核的核心指标，取消景观打造、项目规模等形式化考核内容。树立“功成不必在我、功成必定有我”的正确政绩观，让基层政府从“造亮点”转向“办实事”，杜绝负债打造政绩工程的行为。
     （二）规范工商资本下乡，构建利益联结机制。建立工商资本下乡准入清单，明确禁止资本借农业名义从事非农经营，严格审核资本资质、经营方案与带动农民效应。完善全程监管与退出机制，对圈地不种、违规变更用途的资本，立即终止扶持、收回土地、严肃追责。强制要求资本与农民建立土地入股、保底分红、吸纳就业等利益联结机制，确保农民成为产业发展的受益者。
     （三）尊重产业发展规律，因地制宜发展特色农业。摒弃乡村旅游一刀切模式，立足村庄资源禀赋、区位条件与市场需求，发展特色种养、农产品加工、冷链物流等农民参与度高的产业。延长农业产业链，提升农产品附加值，让资本在农业领域实现合理盈利，从根源上减少非农化冲动。坚守农业托底功能，重点保障缺乏进城能力农民的基本生计，夯实乡村“压舱石”作用。
     （四）强化全流程监管，筑牢涉农资源防线。建立农业项目立项、建设、运营、验收全流程监管机制，严格审核涉农资金使用、土地用途、产业内容，确保每一笔资金、每一寸土地都用在农业主业上。加强专项债券、财政资金绩效管理，杜绝资金浪费与债务风险，守护乡村发展的公共资源。
      （五）激活农民主体地位，培育本土经营主体。扶持村集体合作社、家庭农场、种养大户等本土经营主体，整合土地、资金、技术资源，让农民成为乡村产业的决策者、经营者与受益者。加强农业技术培训、农业保险、价格保护等保障服务，降低农业经营风险，提升农民与本土主体的生产积极性，筑牢乡村产业的群众基础。
       六、结论
      乡村振兴的核心是产业振兴，产业振兴的根基是真农业、真富民。王海娟团队9省42村的调研敲响了警钟，农业项目非农化已成为乡村产业发展的普遍性困境，其背后是政绩扭曲、资本逐利、监管缺位与认知偏差的多重交织。这种“假农业、真非农”的模式，不仅浪费公共资源、损害农民利益，更动摇乡村振兴的根基。破解这一困局，必须回归乡村产业发展的本源：以正确政绩观引领政府行为，以严格监管规范资本下乡，以产业规律指导项目建设，以农民主体保障发展实效。唯有让农业项目真正姓“农”、扎根土地、惠及农民，才能让乡村产业成为乡村振兴的坚实支撑，让乡村振兴战略回归初心、行稳致远，最终实现农业强、农村美、农民富的发展目标。

参考文献
[1]王海娟.我们调研了9省42个村的农业项目，却发现没有一个经营农业[J].观察者网,2026(04).
[2]中华人民共和国乡村振兴促进法[Z].2021.
[3]关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案[Z].2018.