完善农业经营体系的有利条件、困难问题与对策建议

一、完善农业经营体系的有利条件

一是从制度优势来看，农村土地集体所有制是中国特色农业经营体系的制度根基，而基于此前提下的农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置改革，为完善现代农业经营体系提供了制度保障。“三权”分置不仅能够兼顾各方利益需求，顺应要素市场流动趋势，促进土地流转，使新型农业经营主体获得土地经营权，发展土地规模化、集约化、高效化经营；同时，“三权”分置是农村基本经营制度的自我完善，其改革有利于兼顾“统”的优势和“分”的权利。

二是从主体合作与联合来看，完善农业经营体系离不开小农户、家庭农场、农民合作社、农业企业、农村集体经济组织等多元主体协同参与。其中，家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体立足当地资源禀赋和特色产业优势，在推进主体融合、协同发展中形成了“小农户+家庭农场+农民合作社”“小农户+农民合作社+涉农企业”等多种农民合作经营方式，促进了小农户和现代农业发展有机衔接；涉农企业等市场主体在资本过剩情境下将资本投向农业农村，一定程度上促进了农业规模化经营，推动乡村产业结构优化升级，促进人才、技术等新质生产力要素在乡村集聚；农村集体经济组织作为农民合作生产与经营的重要载体，可以发挥双层经营体制中“统分结合”的功能作用，不仅能实现内部成员合作，还能与外部主体合作组建联合体，形成组织合力。

三是从工业化和城镇化进程来看，一方面，随着工业化深度发展，“以工促农”带动作用极大增强，高端制造业发展有助于改善农业生产条件，为农业生产带来先进的农技农机，降低农业生产成本，提高农业生产效率。另一方面，随着城镇化深入推进，“以城带乡”融合效应不断加强，大量农村劳动力转移至城镇，从事非农行业或实现市民化身份转变，也让在地农户农地经营规模有了不断扩大的可能，同时农业产业升级和高质量农产品消费的市场空间不断扩大。

二、完善农业经营体系的困难问题

一是从资源要素投入水平来看，农业经营存在人才吸引力不够、土地经营分散、新质生产力要素投入不足等问题。第一，在人力资源投入方面，由于农业生产效益较低、城乡生活环境存在落差，加之目前鼓励和引导青年入乡发展、就业创业的支持政策落地不实，乡村出现人才“引不进”“留不住”现象。笔者对307个曾参与过农业农村部管理干部学院培训班次的新型农业经营主体进行问卷调查发现，仅有10%的经营主体反馈当地有青年人才从事农业的支持政策，但实际享受到政策红利的很少。第二，在土地资源集聚方面，家庭联产承包责任制下土地碎片化形成了离散化的土地经营格局。自2013年提出“三权”分置的政策构想以来，承包地经营权的放活与赋能逐渐得到政策与法律的认可。前述问卷调查数据显示，超90%的新型农业经营主体表示自身生产经营离不开土地流转。但在实地调研中，不少新型农业经营主体反映，部分农户要求一年一签土地流转合同，导致土地经营不确定性增加，不利于农业长期投资和稳定集中连片经营。第三，在新质生产力要素投入方面，随着5G、人工智能、大数据等发展，农业生产经营和服务方式亟待升级。但小农户自身能力较差、抗风险能力弱，对新技术、新农机、新种植模式应用的积极性不足，难以适应现代农业发展，也不利于现代农业经营体系建设。

二是从经营主体利益联结来看，农户在农业经营体系中处于生产分工和利润分享弱势地位的情况仍然存在。一方面，虽然在现代农业经营模式中存在着诸多利益联结方式，但与小农户的联结多停留在初级农产品销售或劳务雇佣关系上，缺乏风险共担、利益共享的紧密型联结机制。当遭遇自然灾害、市场波动时，收购商很可能跑路或束手无策，小农户的利益易受影响。另一方面，在社会资本下乡且未规范运营的地区，容易出现资本与权力共谋，俘获本应属于乡村和村民的公共利益，挤压农户生存空间。特别是在一些农民合作组织弱势、外来资本强势的地区，小农户很容易被成片甩出现代农业经营体系发展的轨道，或者被资本锁定在农业产业链分工的低端环节，难以拓展并分享产业链更多环节的利润。

三是从农民组织化程度来看，农民合作组织发展水平不高导致现代农业经营体系建设中农民合作与联合的纽带作用不强、后发力不足。一方面，农民合作社是农业生产经营和服务领域中农民组织化发展的核心代表力量，但其目前发展程度参差不齐，农户很难通过普遍的合作与联合方式真正参与到现代农业经营体系建设中，无法提升与资本谈判能力，亦无法低成本采用新质农业生产力要素。同时，相比一二十年前，农民合作社的再发展将面临农村老龄化、空心化、青年人才大量流失的现实背景与挑战。另一方面，农村集体经济组织普遍虚化弱化，消解了其对集体资产的盘活能力，导致其服务小农户的“统”的功能潜力难以发挥。实践中，不少村集体单纯通过出租机动地或房产获取收益，能够有效地将村集体闲置资产资源变为“增收活水”的仅为少数。在农业生产托管服务中，不少农户通过村集体出面对接服务主体，但实际上更多是依靠村“两委”干部的个人威信，而非农村集体经济组织自身的居间服务功能。可见，目前农村集体经济组织在制度化、规范化的资源统筹方面仍能力不足。

三、完善农业经营体系的对策建议

1.提升农业生产经营和服务的资源要素投入水平。第一，加强人才队伍建设。探索新型农业经营主体带头人培训的有效路径，构筑学习培训“加油站”。破除人才流动壁垒，创新引才机制，例如，打造良好的乡村生态环境、创设适宜人才发展的生活和社会环境、构建中长期人才培养激励机制等。第二，推动农村产权流转交易市场建设。将农村土地经营权等农村产权通过交易平台公开流转交易，引导鼓励地市级农村产权交易中心进驻各县、乡、村开展政策宣讲，摸底农村产权信息，进行业务拓展。第三，建立健全农业社会化服务体系。基于小农户和部分适度规模户无法或不敢投资先进农机农技、采用新种植模式的现实，依托新型农业经营主体等建立健全农业生产要素投入的服务市场。创新推动以农业社会化服务方式带动小农户参与现代农业经营体系建设。

2.完善多元经营主体之间的利益联结。第一，构建合作共赢平台。支持新型农业经营主体、小农户等不同经营主体共同探索分工协作、优势互补、风险共担的共赢新格局，为小农户参与一二三产业融合发展搭建更广阔的平台。第二，引入社会资本。社会资本是将新质生产力要素引入农村的重要力量，需创造社会资本进入农业农村领域的良好营商环境，落实和完善融资贷款、配套设施建设等扶持政策。同时，加强对社会资本的规范和引导，鼓励具有社会责任担当的企业参与现代农业经营体系建设，警惕并减少“资本俘获”现象，促使社会资本与农民共享发展成果。

3.提升农民合作组织发展水平。第一，鼓励农户发展不同的合作经营方式。鼓励小农户通过联户经营、联耕联种等方式发展农业生产，逐渐提升自身积累、文化水平、抗风险能力等。第二，分类探索农民合作社发展壮大路径。探索将农民合作社分为重点运营社、一般运营社和非运营社，支持重点运营社提升发展质量和规范性，逐渐发展为现代农业经营体系的引领力量，鼓励一般运营社正常经营和逐步发展壮大，允许一定数量的非运营社存在，引导其注销或让其继续沉睡和自然消亡。同时，鼓励家庭农场自愿联合发展农民合作社，支持农民合作社依法自愿组建联合社，从政策上推动农民合作社开展农产品加工、销售等，延长产业链。第三，以历史的耐心探索构建支撑农村集体经济组织发展的社会生态系统，创造性探索集体经济实现形式和组织载体。宏观层面系统谋划，形成支持集体经济发展的政府、市场、社会合力。中微观层面，创新集体资源资产（以农地为主）的盘活机制与实现路径，提升集体经济服务农户能力。完善农村集体经济组织在农业生产中的居间服务功能，继续创新“服务主体+集体经济组织+农户”“集体经济组织+新型农业经营主体+农户”等组织形式，形成收益共享、风险共担的利益共同体。

（作者：刘闯 曹曦东 张晓爽 刘璇；作者单位：农业农村部管理干部学院）

来源：《中国农民合作社》期刊2026年2期