加大“农业投入”没想象的那么美好

 中央一号文件连续七年以三农为主题，足见国家对三农问题的重视。农业固然重要，然而它首先是一个经济问题，并不神圣，是可以讨论的。与农业相关的具体政策及施行效果也应运用经济理论和科学方法考量。只有这样，才能把发展农业的良好愿望与政策实行的现实效果区分清楚。这应是实践科学发展观的题中应有之义。

今年的一号文件进一步要求加大对农业的投入，其中文件第1条、第9条再度明确加大投入的具体措施，主要是“继续增加现代农业生产发展资金和农业综合开发资金规模”、“大力建设高标准农田。……继续增加农业综合开发、农村土地整治投入”等等。农业综合开发和土地整理的具体政策已经施行多年了，效果怎样？是不是要永久施行下去？资金投入有没有限制条件？农业投入的效益应当怎样评价？效益与投入之间如何实现有效的反馈？……都是无法回避的问题。

农业投入的重要方式

目前，对农用土地的开发和整理是国家对农业专项投入的重要方式，主要通过土地整理和农业综合开发项目实施。“土地整理”主要由国土管理部门负责，但是资金拨付渠道、资金控制一直多头管理。“农业综合开发”一般有专设机构，主要由财政部门控制资金，项目监管部门是农业综合开发管理机构，具体项目往往在乡镇层级实施。

土地整理项目的主要内容是“对农村未利用土地、废弃地等进行开垦，对田、水、路、林、村等实行综合整治，目的是增加有效耕地面积、提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生态条件和生态环境”。这项投资一般按照每亩2000元到3000元的标准补助，水田补助能到8000元。每年中央财政投资大概在200亿元以上，加上地方各级财政投入，规模应当在千亿元上下；

农业综合开发项目以改造中低产田，改善农业基本生产条件为重点，另外还有扶贫开发等。主要内容分为三类：一类为土地治理项目，包括中低产田改造、宜农荒地开垦、生态工程建设、草场改良等；一类为多种经营项目，包括种植业（粮棉油等主要农产品生产以外的）、养殖业、农副产品初加工等；一类为农业高新科技示范项目，包括生物、信息、材料等方面的高技术和先进适用的新技术。补助标准一般为每亩1000元以下。据中国政府网新闻报道，2009年中央财政累计安排农业综合开发资金166亿元，比上年增加近30%。在中央大幅投入带动下，各地财政、农民和社会全年总投入达到447.48亿元。今年投入资金数额要等“两会”之后才能公布，但继续加大是没有疑问的。

以上两种项目的实施，多年来已经形成一套完整的程序。一般是地方政府申报相关项目，由上级有关部门审批通过，下拨专项资金，地方进行资金配套，然后实施项目，实行工程招投标制、监理制、资金报账制等等，最后再层层验收通过。貌似完美无缺、细致周密，实际情况如何呢？

专款就是用来挪用的

所谓专款，是有指定用途的资金——这基本是废话。以上这两项专款设立的初衷就是专项用于土地整理或农业综合开发。但是资金是不是专款专用了，要从制度层面说起。目前国家对农业的投入还是以行政推动为主，参与的主体大多是政府或政府委托的有关机构，很多地方虽然也出现了诸如造地公司之类的“企业”，实际上多隶属于地方政府或土地行政管理部门，没有什么独立性，更不是市场化的经营主体。基层行政体制中，县级政府独立性很强，各乡镇直接隶属于县政府领导。农业项目一般是由乡镇政府直接实施或者组织实施，且直接和农民打交道。在我国长期形成的体制下，基本是“全县一盘棋”的局面。一切工作都必须紧紧围绕在领导确立的中心任务开展，各个职能部门尽管有各自的业务范围和作用，但更是体制的一部分，这使得具有监督和行政执法职能的部门机构难以独立发挥作用。以上体制造成一级政府的“内部控制”有名无实。

显而易见，政府决策者从地方利益的角度出发，一定会鼓励各部门想方设法争取各种专款，多多益善。能从上面争取尽可能多的资金，才是最大的成绩，也是对官员考核的重要指标。而政府各项开支缺口多得很，资金有少无多，在上述的体制下，无论是农业开发还是其他，都是基层政府“一盘大棋”中的棋子。从项目资金的争取、资金使用、检查验收、争取荣誉、到应对检查等环节，各部门的目标、立场并没有根本的不同，除非是需要划分责任风险和体现部门权力的环节，才会出现表面上的分歧——大不了由它们共同的领导来拍板。项目实施也要过得去，而检查力度大了，就把项目做得“好”一些，手续、表面文章更完善一些，公关搞得再到位些，以保证不出事和不损害资金争取的可持续性为度。

行政体制上这种牢不可破的状态，导致所谓的“专项资金”在政府官员眼里，往往只是“资金来源”之一，资金越多，可操控性越强。项目一般要求地方配套自筹资金，地方政府也要做配套资金一定到位的承诺，但资金往往难以到位，只是起到“鱼饵”的作用，这也是地方政府争取专项资金实际意图的明证。例如去年国务院推出4万亿元刺激经济方案后，各地政府也先后公布了各自的投资计划，公布投资计划的24个省市合算投资计划总额已经接近18万亿，可信度有多大？

另外，各地方政府都在争取项目、资金，使拥有审批权、分配权的部门登上权力金字塔的峰顶，存在多年的“跑部钱进”指的就是这个局面。这是一个充分竞争的领域，项目自身条件之外，竞争的是“关系”。而上级部门想给钱，也需要合适的理由，不能拨款而无名，不能手续上就过不去，不能职权之外施惠。于是，有时候拨专款就成为行使“自由施惠权”的途径。当然，表面文章一定要做足功夫，要让一切看起来合情合理、没有风险。对于有更为直接经济利益的企业来说，争取来的钱是白得的，如扶贫贴息贷款，成本只是争取项目的花费，企业甚至可以体制外独立运作。08年全国政协委员、全国工商联常委孙珩超这样说过，“在发改委某个部门下面一个司下面的一个处的处长面前，全国各地跑项目的专家连一句话都不敢辩——一反驳项目就没有了。”可见，项目本身的“合理性”是不重要的，“是否合理”甚至是审批中要努力撇开的因素，因为掌握审批权的官员不希望碰到这种眼光局限于项目本身的“专家”，他们显然不够聪明。

已经呼吁多年的农业资金的主管部门多，之间缺乏协调，各项资金无法统筹使用的问题难以解决，主要因为部门的权力无法分享。从以上各个角度看，专款是否“专用”了实在是不重要，它们生来就是为了被“挪用”，因为这样更符合决策者和相关部门的利益。“加大农业投入”，就是加大对他们自身的“投入”。

“加强监管”的神话

到底能不能保证资金的真实投入呢？稍加留意就会发现，报章杂志上凡是反映这类问题的文章，开出的药方都少不了“加强监管”这贴狗皮膏药。但因为以下原因，靠“加强监管”来解决问题，无异于天方夜谭。

一是行政监督成本高昂。监督检查是一个高消耗的活动，食宿、交通等人财物消耗非常大。而目前具有行政监督职能的单位部门很多，单就农业来说，具有监督职能的就有发改委、财政、审计、监察、国土、纪检、农发办等。一方面地方各部门的监督职能受到体制的一元化制约。另一方面，检查活动不仅是姿态和成绩，更是权力。因此，检查必须搞，但对“检查”本身却没有什么硬性要求，起了多大作用无人过问，被检查一方当然乐得如此。从效果看，行政监督成本是太高了。

二是监督缺乏内在动力。检查组很少去和被检查单位撕破脸皮，铁青着脸搞检查的。为什么？首先，检查活动要是“玩真的”，工作难度、承担的压力就会急剧上升，何苦来哉？揭出乱子来，如何收场还是个问题。君不见，即便级别很高的干部到基层，往往也只能按照下面安排设定的路线走走，难道他不知道这样就了解不到真相吗？而是潜规则极深极厚极复杂，谁都不能轻易触及。于是乎，上级“假装监督”，下级“假装被监督”，双方皆大欢喜、其乐融融，其实大家都是在“分享”这个“专项投入”。

三是作弊手段日益成熟和专业化，揭露问题技术难度极大。很多项目从申请之日就做好了策划，表面功夫做到了家。而在技术上，利用现在的财务制度、银行制度，完全可以把帐做得十分严密。如部门自己成立“造地”公司，套取资金；通过化整为零的方式将资金套出；大量使用白条支付资金等等手段，令检查无从下手。检查组必须具备一定体制上的独立性，以及各种必要条件和动力，否则很难查出要害问题，处理更难。具体案例可参见《中国审计报》2010-1-20头版《打破光环——审计署驻南京特派办查处句容市农业综合开发项目造假问题小记》，可以发现审计难度有多大，而同样造假的可不止这一地一家。

而体制外的监督就更加困难了。普通民众一没有监督的条件，二没有舆论监督渠道，而且可能面临与记者高勤荣同样的遭遇，他的《山西省运城搞假渗灌浪费巨额资金》的报道可是被《人民日报》、《焦点访谈》、《新闻调查》都报道过了，仍被判了12年徒刑。

体制角度看：要提高行政监督质量，就要监督“监督者”……以至无穷；一元化体制导致“检查”这种外部约束是摆设，起不到真正的约束作用。即使这些监督部门人员转换角色亲自做项目，就没问题了吗？

谁来评价农业投入的效益

上述状况无法乐观，但本文的重点却不在于此。我的问题是：假如这些农业专款按项目规划方案要求全部真实投入、百分之百的专款专用，并且继续加大又怎样？这必然涉及一个重要问题——农业投入的“天花板”在哪里？如何投入该由谁说了算？从上述对体制的分析可知，政府“农业投入”的全过程一直缺乏合格的利益主体。

项目审批单位掌握的是财政资金，来源是全体纳税人，他们不是资金的法定所有人，但却有资金分配权。他们不是农业项目的实施者，更不是直接受益者，更没有人能用农业资金投入效果去评价和影响他们，因此根本上不关心资金投入效果。所以，他们不具备评价资格；

地方政府对待专款的态度是“不要白不要”，农业税取消后，乡镇政府财政收入普遍萎缩，开支缺口多，面对这天上掉下的馅饼，自然希望资金统筹使用。情况非常复杂，但无论如何，农业只是一端，温饱早已解决，农业的边际收益对于地方政府是无足轻重的，因此他们也算不上合格的评价主体；

农民虽众，且是土地的使用者，但在专款争取、使用、评价过程中没有话语权，影响几可忽略。尽管他们会因此受益，但投入资金与他们的收益不成比例。所以，农民无法成为评价的主体。

资金具体使用方面存在的一些问题，如水利工程重复建设，在水源充足的地区花大钱搞喷灌、滴灌、修防渗渠，合理的占地补偿因没条文依据而没有资金来源，为通过项目验收必须在不适合种树的季节种树，项目数年重复申报，一块土地重复申报几个项目，对农民的劳动力支出因报账制必须用所谓“正式发票”，花钱购买注定会闲置的设备，项目实施完毕方案还没审批下来等等——这些“怪”现象的背后一定有一个共同的错误前提。缺少独立、合格的评价利益主体，意味着专款的投入无人真正负责，更没有人去计算投入产出和资金使用效益。而程序上的“完备”毫无意义。“农业投入”形成了政府部门自身利益主导的格局，市场缺失。

可见，挤占挪用是一回事，无人对专款的使用效益真正负责是另一回事，且是根本性的问题。因此可以断言，农业专项资金的投入是极为盲目的。

投入与效益错位的经济解释

回顾历史，经历五六十年代的大饥荒之后，真正的农业大发展是在实施土地承包制后。“承包权”——即便是部分产权，因农民成为土地产出的受益者，他们才对土地投入劳力和知识，这种历史性的进步是制度变革的成就。

随着三十年来经济社会的发展，农业已不再是农民的主要收入来源。这是因为，对农业土地增大投入的边际产出是递减的。分散种地可以温饱，但无法致富。因此，农业已不是农民的主业，但目前土地产权仍然不完整，农民自由转业的困难、自由迁徙的障碍以及土地交易的冻结，使“农转工”进行的非常不充分。这制约了现代化农业的发展和农业规模效益的发挥，而只有解决制度问题，才能实现农业的再次进步，同时给世界上最大的农业劳动力群体找到出路，释放他们被压抑的生产力。

这种情况下，所谓“加大投入”，实际上有意无意忽略了三个重要的约束条件：一是“天下没有免费的午餐”——用来“加大投入”的资金并不是天上掉下来的，更不是救世主的恩赐，而是早就从纳税人口袋里掏走的，“加大投入”必然“加强征税”；二是加大了某方面的投入，意味着其他方面的“投入”相应减少了，而处理这种此消彼长的关系应遵循什么原则？又是靠什么机制来保证这种计划安排的准确性？谁来评估？失误了怎么负责？这些无法解决的问题正是计划经济的失败根源；三是整个过程的耗费是否得到准确的估量和控制。如果对这几方面没有符合“科学”发展观标准的交待，那么“加大投入”——除了让人“振奋”一下，得到的不过是官方报告“看上去很美”的数字而已。项目实施中的浪费和毫无价值的投入，意味着资金的租值消散，实际上还不如“有价值”的挪作他用。

因此，假如政府非要实施对农业的“投入”，不如以“对农民补贴”的形式完成。从政府越俎代庖主导农业投入，变为直接补贴农民，最终由农民完成对农业的投入，该以什么形式投入、投入多少由农民自己说了算。或者直接减少地方政府上缴的税收比例，免得地方政府向上用各种名头争取“转移支付”。或者双管齐下。这样就不用玩那些“监管游戏”了——农民是不会拿属于自己的钱对自己的土地做蠢事的。