从“执法者”到“二传手”:滦州市农业农村局在农膜污染治理中的三重违法困境

一份精准举报引发的执法考卷：从滦州地膜事件看“白色污染”治理的法治实践

摘要：

       本文以滦州市农业农村局在处理农田残留农膜问题时，长期沿用的“局转镇街、镇街派村”模式为剖析对象，系统论证其行为构成对现行法律框架的系统性背离。核心论点为：该局的做法在法律上存在三重违法性——主体违法，表现为执法权的自我放弃与责任非法转嫁；程序违法，表现为对法定执法流程的全面规避与架空；功能违法，表现为对法律惩戒、教育及治理效能的根本性破坏。其实质是将法定“执法者”异化为行政“二传手”，必须予以彻底矫正。

引言：在“高效”假象下被悬置的法律

       面对触目惊心的“白色污染”，滦州市农业农村局展现了一套看似流畅的应对流程：接到线索，旋即批转镇街；镇街则指令村级组织清理。田垄迅速恢复整洁，问题似乎迎刃而解。然而，在这套运转自如的“行政消化”模式背后，作为法定执法机关的滦州市农业农村局，其行为已滑入深刻的违法境地。它并非在执法，而是在以行政指令的“空转”，替代法律责任的落地，其代价是法律尊严的持续流失与治理根基的隐性侵蚀。

一、 主体违法：执法权的自我放弃与责任转嫁

       滦州市农业农村局的首要错误，在于其从根本上混淆并错置了法律责任主体，主动放弃了法定执法权。     

1. 对法定职责的消极不作为。根据《中华人民共和国土壤污染防治法》第八十八条，对未履行农膜回收义务的“农业投入品使用者”进行查处，是法律明确赋予县级以上农业农村主管部门的专属职权。滦州市农业农村局将问题简单“批转”镇街，而未对任何涉嫌违法的具体使用者启动调查程序，其行为已涉嫌构成《行政诉讼法》所界定的“不履行法定职责”。其实质是，将本应对外行使的行政执法权，内化为一份可在行政体系内流转的“公文”，导致执法权在起点即告“沉睡”。

2. 对“污染者担责”原则的根本背离。法律预设的追责链条清晰而坚硬：违法主体是使用者，执法主体是农业农村局，法律后果由违法者承担。然而，滦州市农业农村局的“二传手”做法，导致真正的违法者（农户或经营主体）在执法视野中完全消失。与此同时，不具备任何环境行政执法主体资格、亦非污染责任方的村民委员会，却在行政指令下成为清理义务的实际承担者。这无异于将法律明定的 “个体违法责任” ，偷换为通过行政权力传导的 “集体无限责任” ，彻底架空了“谁污染、谁治理”的环境法基石。

二、 程序违法：法律通道的彻底关闭与程序架空

       该做法的危害不仅在于实体结论的错误，更在于其以“做事”之名，行“废法”之实，系统性地规避了所有法定程序。

1. 对行政处罚全流程的规避。《行政处罚法》构筑了保障公正的完整程序链条：受理、立案、调查取证、告知、听取陈述申辩、作出决定、送达、执行。滦州市农业农村局的“批转—指令”模式，全面跳过了上述所有环节。没有立案，意味着违法行为未获法律上的正式评价；没有调查取证，意味着事实认定建立在虚空之上；没有告知与听取申辩，意味着当事人法定的程序性权利被彻底剥夺；没有出具并送达《责令改正通知书》或《行政处罚决定书》，意味着整个“处理”过程缺乏具有法律效力的文书载体，不具备任何强制约束力。

2. 行为自身构成新的程序违法。依据《行政诉讼法》及相关司法解释，行政机关对属于自身法定职责的事项，仅作内部流转而未对外作出具有法律效力的处理，利害关系人有权寻求司法救济。因此，滦州市农业农村局的做法，不仅是以“行政协调”架空“行政执法”，其行为方式本身，就已构成了新的、独立的程序违法。

三、 功能违法：治理效能的系统性瓦解与反向激励

        “镇村包揽”模式最深的毒害，在于其从功能层面使法律失效，并衍生出一系列侵蚀治理根基的恶性后果。

1. 法律惩戒与教育功能的彻底归零。执法的重要目的在于通过制裁实现威慑、教育与行为矫正。由村里“默默”清理，使违法者个人成本为零，无异于宣告“守法无意义，违法无代价”。长此以往，《土壤污染防治法》等法律将沦为毫无威慑力的“稻草人”，“破窗效应”难以避免，公众的法治信仰将被持续消解。

2. 对政府公信力与基层治理的深度侵蚀。该做法将本应由公共财政承担的行政执法成本，非法转嫁给村集体和广大守法村民，制造了“守法多数补贴违法少数”的极大不公，严重透支基层政府的公信力。同时，强制村委会承担执法性任务，是对基层群众性自治组织法定功能的严重扭曲，使其疲于“替人受过”，挤压了自治空间，扼杀了内生动力。

3. 掩盖真问题，固化落后治理路径。该模式只作用于污染的末端（已残留的地膜），对源头（使用不合格地膜）和流通环节（非法生产销售）视而不见，导致“污染-清理”的无效循环。其“便捷性”麻醉了执法体系，导致专业化执法能力（调查、取证、文书、程序）不断退化，形成“遇事不找法、先找领导”的顽固路径依赖，与“国家治理体系和治理能力现代化”所要求的制度化、规范化、程序化目标南辕北辙。

结语：回归“执法者”本位，重筑法治堤坝

        滦州市农业农村局的错误，并非无心之失，而是一种系统性的角色错位与功能异化。从“执法者”沦为“二传手”，其三重违法性共同指向一个严峻的现实：在追求表面“高效”与“稳定”的驱动下，法律的刚性程序与责任铁律，正被行政的柔性与模糊所替代。

        破解这一困境，必须完成深刻的治理转向。滦州市农业农村局必须重拾其“执法者”身份，恪守法律底线，精准锁定“第一责任人”，严格遵循从立案到执行的法定程序。上级部门必须优化考核“指挥棒”，从侧重“视觉清洁”转向考核“是否依法办案”、“程序是否规范”、“源头是否追溯”。唯有通过每一次清晰无误的权责界定、每一次不折不扣的程序履行，我们才能不仅清理田间的白色污染，更能涤清深处的“权责淤泥”，重新筑牢法治的尊严与效力。这既是对一片土地的守护，更是对国家治理现代化信念的践行。