以“限”代“禁”:大水面生态渔业的管理出路与政策思考

一、讨论背景：规划编制中的现实分歧

在我国水域滩涂养殖规划编制，尤其是针对滆湖、太湖等具有重要生态功能的大型湖泊时，一个核心的政策争议日益凸显：此类水域应当全面划为禁养区，还是科学划为限养区？

这一争议的产生具有深刻背景：

• 生态保护高压态势：“长江十年禁渔”等国策确立了水资源保护的优先地位。在此背景下，任何可能干扰水体自然状态的生产活动都面临严格审视。
• 治理技术的现实需求：面对湖泊富营养化（蓝藻水华等）这一长期顽疾，以放养鲢鳙等滤食性鱼类来直接消耗藻类（“以渔控藻”），被国内外实践证明是一种行之有效的生物调控手段。
• 管理政策的滞后与模糊：现行法规对于兼具显著生态效益和一定产出功能的混合型活动，缺乏清晰的法律定性与管理框架。

二、争论焦点：“禁养区”还是“限养区”？

• 主张“禁养区”的观点认为：湖泊是公共生态空间，应最大限度地减少人为干预。任何形式的“养”，都可能带来污染风险，与禁渔政策精神相悖。
• 主张“限养区”的观点则认为：生态治理需要“疏堵结合”。“以渔控藻”是主动修复行为。通过划定“限养区”，可以设定严格的技术与生态门槛，将有益的活动合法化、规范化，实现生态保护与科学利用的平衡。

争论的实质，是对“养殖”与“增殖”行为的法律与管理内涵理解不清，导致对新型生态治理模式定性困难。

三、核心基石：厘清“养殖”与“增殖”的法律与管理边界

对管理者而言，判断一项水上活动的性质，必须依据明确的法律与管理学定义，其核心差异根植于产权制度与管理目标。除了国际共识与国内法律实践，我国现行的国家标准与技术规范为这一区分提供了最直接、最权威的术语学依据。

1. 养殖行为的本质：可控空间内的私有生产

根据联合国粮食及农业组织（FAO）的界定，水产养殖（Aquaculture）是“在可控或半可控环境下，对水生生物进行养殖、培育和收获的过程，其个体或群体所有权在收获时仍得以保留”。这一核心定义在我国《渔业法》的实践中得到体现，并进一步被国家标准所明确。

国家标准《水产养殖术语》（GB/T 22213-2008）将“水产养殖”定义为：“利用海水或内陆水域，采取工程技术措施，通过人工控制水生动植物的繁殖、培育和收获的生产活动。”

全国科学技术名词审定委员会公布的《水产学名词》（2022）也给出了类似定义：“利用各种水域，通过人工控制养殖对象的繁殖、生长过程，以获取产品的生产活动。”

• 核心是产权私有与过程控制：上述定义共同且反复地强调了 “人工控制” 与 “获取产品” 。这决定了养殖行为的根本特征在于，经营者对投入的苗种及最终产品拥有明确、排他的所有权。为实现此所有权，活动必须在能够被经营者有效管理的空间内进行，如池塘、工厂化车间，或通过网围、网箱等设施在开放水域中创造的排他性生产单元。
• 管理目标是经济效益：其首要驱动力是通过市场销售获取经济回报，因此主要受规范生产经营活动的法律法规管辖。

2. 增殖行为的本质：公共水域的资源补充

根据国内权威教材《渔业资源与渔场学》的定义，渔业资源增殖（Fishery Enhancement）是指“通过人工干预，直接向天然水域投放经济生物苗种或改善其生存环境，以恢复和增加渔业资源数量的措施”。这一学术定义在国家标准层面得到了精确呼应。

《水产养殖术语》（GB/T 22213-2008）将“增殖”定义为：“通过人工放流、移植或改善环境条件，使水域中某种经济水生生物资源得以恢复和增加的措施。”

与之相承，《水产学名词》（2022）对“资源增殖”的定义是：“通过人工方法直接向自然水域投放水生生物苗种或改善其生存环境，以恢复和增加渔业资源数量的措施。”

• 核心是资源公有与公共养护：定义明确指出其对象是“水域中”的“资源”，空间是“自然水域”或“公共水域”。这意味着，增殖活动中投放的苗种进入水体后，其所有权即转移给国家，成为全民共享的自然资源。该行为发生在无法被任何个人或单位排他性占有的开放水域。
• 管理目标是生态与公共效益：其根本目的是“恢复和增加”公共资源，属于政府主导的公共资源养护范畴。

关键辨析点：

• “是否使用投入品”并非区分标准：这只是生产集约化程度（精养或粗养/生态养殖）的技术差异。一个完全不投饵的网围养鱼，只要其过程是“人工控制”并以“获取产品”为目的，就属于养殖范畴。
• “是否产生生态效益”并非性质判据：这属于活动的“外部性”。养殖可能产生污染（负外部性），也可能净化水质（正外部性，如以渔控藻），但这均不改变其本身作为一项产权私有的生产活动的法律性质。

四、问题辨析：滆湖具体场景的复杂性分析与定性升华

将上述标准应用于滆湖的具体场景，现实操作的复杂性要求政策分析必须更加精细。

场景基本情况介绍与分析

1. 场景一：网围放养鲢鳙（以渔控藻）

• 基本情况：在滆湖开阔水域，使用网围设施圈出约5万亩的特定水域。实施主体（当前为区属国有企业）向网围区内投放规格为1-3斤/尾的鲢鱼、鳙鱼鱼种。这些鱼类以水体中的浮游藻类为食，生长过程中不投喂任何人工饲料。待鱼类生长至5斤/尾以上规格后，进行选择性回捕（只捕获鲢鳙鱼），随后上市销售，获得经济收益。该过程旨在通过鱼类摄食，直接降低湖体藻类密度，实现“以渔控藻”的生态目标。与此同时，通过销售成鱼获得的经济收益，可被定向用于后续的生态维护与再投入，形成“以渔养水”的良性循环。相较于传统仅有财政消耗的环境修复工程，这种能够实现部分自我造血、减轻政府长期财政压力的模式，为湖泊生态治理的可持续性提供了新的路径。
• 混合状态分析：
• 网围的“防逃”目的：其首要功能是防止投入的鲢鳙鱼种逃逸至网围外的公共水域。这一目的本身，就深刻揭示了项目的“资产保全”属性——只有当生物资产属于特定主体时，才需要防止其流失。这与将苗种无偿释放到公共水域、任其融入自然种群的增殖行为，在产权逻辑上存在根本差异。
• 资源的“混合”状态：网围作为一个物理屏障，主要功能是阻隔目标鱼类（鲢鳙），但无法阻止其他野生鱼类、饵料生物的进出或在围网内活动（5万亩内本身也有大量野生资源）。这导致了管理上的事实混合状态：区域内同时存在私有资产（投放的鲢鳙）和公共自然资源（野生鱼类）。
• 收获的“选择性”：项目通常只计划收获并销售投放的鲢鳙。这种“选择性主张权利”的操作，意味着经营者明确行使其对私有资产的所有权，而（主动或依法）放弃对区域内公共自然资源的主张。
• 初步定性：从行为模式看，它符合养殖的核心法律要件——通过设施（网围）建立对主要生产对象（鲢鳙）的排他性控制，以实现资产收益。其与开放水域的资源共享状态，则体现了大水面特殊环境下养殖行为的复杂表现。

2. 场景二：笼养螺蛳、河蚌

• 基本情况：在滆湖中，实施主体投放大量定制化的笼具（如网笼、吊笼）至水体中下层或底部。将螺蛳、河蚌等底栖贝类苗种放入这些笼具内进行培育。在1-2年的生长周期内，不投喂任何人工饲料，贝类依靠滤食水体中的浮游有机颗粒物生长。待达到商品规格后，将整个笼具回收，取出其中的螺蛳、河蚌进行销售。
• 清晰状态分析：此场景更为清晰。个性化笼具是边界绝对清晰的排他性生产设施，其内部空间与外部水体高度隔离，内部生物的所有权与控制权完全、排他地归属投放者。这是典型的设施化养殖行为，其产权关系比网围场景更为简单明确。

关键前提的引入与性质升华：

当补充 “实施主体是区政府下属国有企业，且原有生产性和捕捞渔民已清退” 这一条件后，上述场景的政策内涵发生根本转变：

• 动机从“市场逐利”转向“公共服务”：国企运营的核心目标是履行政府委托的湖泊生态修复职能。所产生的经济收益，其主要用途是覆盖生态工程成本、实现项目的财务可持续，从而巩固“以水养水”的良性循环。
• 权属从“私人资本”转向“公共资产”：国企所使用的资金与形成的生物资产，本质上是公共财政资金的转化形式，其产出与收益最终回馈公共治理体系。
• 角色从“商业主体”转向“公共受托方”：项目由此转变为一项 “由政府授权、公共机构执行的生态养护与治理服务”。

因此，滆湖的实践可重新定义为：一项在特定水域内，由公共机构运用可控、可持续的生产性技术手段，以实现生态修复为首要目标的公共服务供给。它在操作上借鉴了养殖的技术框架，在目标上对齐了增殖的公共福祉追求。

五、政策分析：为何“限养区”是更优且必要的选择

基于以上精细辨析，我们认为，对于已由公共主体主导生态修复、且操作具备严格前提的大水面，将其科学划为 “限养区” ，并建立配套制度，是最具可操作性的政策选择。

• 为“基于自然的解决方案”提供制度载体：“限养区”为“以渔控藻”这类政府主导的生态工程提供了明确、合法的操作空间，使其从政策模糊地带走向规范化、可监管的轨道，是实现环境治理体系现代化的体现。
• 实现从“粗放管控”到“精细治理”的升级：“限养区”可以设计为高阶的监管工具。例如，明确规定：
• 准入主体：原则上限定为地方国资平台或指定的公共管理机构。
• 准入物种与模式：仅限鲢、鳙、螺、蚌等有明确净水功能的物种，严禁任何投饵、施肥行为。
• 生态绩效合约：运营方必须与政府签订协议，承诺具体的生态目标（如单位面积氮磷移除量），并接受严格监测与考核。
• 收益循环机制：明确项目收益在扣除运营成本后必须有一部分定向用于湖泊生态保护的再投入。
• 协同而非削弱保护政策：在公共主体运营、生态目标优先、全程严格监管的前提下，“限养区”内的生产本质是生态修复劳动的物化过程。其产出是对公共治理投入的一种补充，与“长江十年禁渔”所禁止的、对天然野生资源的商业性捕捞在对象、性质和目的上均不相同，二者可形成功能互补。
• 探索大型水域的善治路径：这推动了治理思维从 “被动的、消耗性的全面禁绝” 向 “主动的、可持续的系统养护” 转型，为破解我国众多大水面生态保护与绿色发展的难题，提供了一个可评估、可推广的政策试验模式。

六、结论与建议

综上所述，我们建议在编制水域滩涂养殖规划时：

将类似滆湖（具备清退生产性渔民基础、生态修复需求明确、公共运营主体到位）的大型湖泊，科学划定为“限养区”。

并建议在《渔业法》及相关实施办法的框架下，研究制定针对 “公共性生态渔业” 的专项管理规定，对其法律地位、准入条件、技术标准、监管方式和绩效评估体系予以明确。

这一做法，既坚守了生态保护的刚性底线，又智慧地利用了生态系统的服务功能，是“绿水青山就是金山银山”理念在水域精准管理中的务实应用。它不仅能为当前规划中的争论提供科学的解决思路，更能为我国大水面资源的长效治理机制创新积累宝贵的政策经验。

（注：本文观点仅为作者个人建议和分析，不涉及任何政府政策解读，亦不代表任何官方意见。）