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课题组 | 脱贫攻坚过渡期后农业政策性银行推进共同富裕研究

2026-07-09 19:55:05

作者〡农发行农村金融发展研究院课题组「屠庆忠、常洁、崔宇宁、程覃思、王思宇」

「摘要」共同富裕是中国式现代化的重要特征。推动共同富裕，短板弱项、优化空间和发展潜力都在“三农”。中央和地方相关规划政策和成功实践为推动共同富裕奠定了扎实基础。以国家级乡村振兴重点帮扶县为代表的欠发达地区和低收入人口在迈向共同富裕的过程中仍存在诸多制约因素。农业政策性银行应坚持稳中求进、统分结合、因地制宜、分类施策，既支持欠发达地区融入全国“一盘棋”协调发展，又针对特征类型进行差异化支持。

「关键词」共同富裕欠发达地区常态化帮扶

全面建成小康社会、开启中国式现代化建设新征程以来，党中央将共同富裕置于中国式现代化的战略全局进行系统化部署。“十四五”时期，专门设置脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接5年过渡期，保持帮扶政策总体稳定，探索常态化帮扶路径，确保不发生规模性返贫致贫。进入“十五五”时期，国家对共同富裕的制度安排和路径规划更加系统清晰。服务共同富裕与农业政策性银行功能定位、主责主业高度契合，需要农发行深刻学习领会共同富裕的理论内涵和战略逻辑，准确把握共同富裕的主攻方向和政策要求，持续完善服务共同富裕的业务框架和支持路径。

一、共同富裕的理论内涵和战略逻辑

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。共同富裕与以人民为中心的发展思想互为表里，是党的执政根基的固本之源，贯穿国家发展理念，指引国家发展目标，引领国家发展战略。在习近平总书记关于共同富裕的论述中，把高质量发展作为实现共同富裕的根本路径，把人的全面发展作为高质量发展的动力基础，将坚持基本经济制度、正确处理公平和效率的关系作为共同富裕的基本保障，指出要提高低收入人口收入，扩大中等收入群体规模，形成中间大、两头小的收入群体结构^①，强调要积极主动解答如何实现高质量充分就业、如何增加城乡居民收入、如何进一步提升基本公共服务和社会保障水平等重大课题^②。

共同富裕是中国迈入第二个百年奋斗目标历史阶段必须完成的历史使命，源于中国社会主要矛盾发生了历史性变化，必须解决发展的不平衡不充分问题，持续缩小城乡差距、地区差距和收入差距。习近平总书记强调，促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。推动共同富裕，短板弱项、优化空间和发展潜力都在“三农”。要以城乡融合发展带动乡村全面振兴，促进城乡共同富裕^③。城乡融合发展必须统筹推进新型城镇化战略和乡村振兴战略，同时必须与区域协调发展战略一体贯通。通过实施新型城镇化战略，升级完善县域产业布局、基础设施和公共服务设施，增加就业机会和社会民生保障，吸纳更多农业转移人口市民化。在一产收入普遍低于二、三产业收入的情况下，在城市就业是农民，特别是低收入农民群体提高收入的主要途径，农民工也是扩大中等收入群体规模的重要潜力所在。通过推进乡村振兴战略，弥补农业农村短板，促进生产要素流向农村，改善农村生产生活生态环境，发展乡村产业，增加在乡务农收入，特别是稳定增加种粮收入。通过落实区域协调发展战略，发挥中心城市、都市圈、城市群的辐射带动作用，推进县域经济融入国家“一盘棋”产业分工和全国大市场建设。

在中国制度优势和顶层设计下，推动实现共同富裕形成了清晰的战略路径，即以缩小城乡差距、区域差距、收入差距为主攻方向，夯实“保民”基础，围绕“富民”目标，统筹做好“强城”“兴村”“协调”三篇文章。“保民”即牢牢守住不发生规模性返贫致贫的底线；“富民”即有效增加低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体规模。“强城”即推进以县城为重要载体的新型城镇化；“兴村”即建设和美乡村，推进乡村振兴；“协调”即融入中心城市、都市圈、城市群和产业带，推进区域协调发展、城乡一体融合。

二、国家对共同富裕的制度安排和战略成效

国家制定实施了一系列制度安排，确保守牢不发生规模性返贫致贫底线。新型城镇化和乡村振兴战略的有效实施和持续推进为进一步提高低收入人口收入、扩大中等收入群体规模发挥底层支撑作用。

（一）“保民”的制度安排。主要包括，实施农村低收入人口监测帮扶和分层分类社会救助制度。过渡期期间，各地均建立防返贫监测体系和帮扶举措，有些地区尝试推行防返贫监测线和低保线两线合一，探索防返贫与常态化帮扶措施的有效融合。过渡期期间，中央财政衔接推进乡村振兴补助资金形成的资产，以财产性收入、经营性收入等形式为低收入人口提供支持。进入“十五五”以后，该项转移支付将逐步调整为“常态化帮扶资金”继续发挥作用。对重要生态保护区生产经营活动受限的农牧民提供生态补偿，在一些地方已成为农牧民收入的主要来源。此外，为低收入人口提供健康补贴、教育补贴、就业补贴、安全住房补贴，开展以工代赈等，稳步提升“三保障”和饮水安全保障水平。上述政策安排为低收入人口提供最基本的社会民生兜底保障。

（二）“富民”的战略成效

1.新型城镇化。经过二十多年的发展，我国新型城镇化走出了一条独特发展路径，政府“以地兴产”、工业化“以产兴城”、城镇化“以城聚人”、人才“以人兴县”，产、城、人之间有效互动、良性循环。各地基于资源要素、经济基础、区位交通、政策机遇等优势条件开创形成了各具特色的发展模式，如依托资源禀赋推动特色产业发展模式，融入区域协调发展承接产业转移模式，依托环境整治向生态要效益模式，通过人口迁移再造新城模式，依托人才回流推动产业创新模式等。

农业转移人口受益于新型城镇化的推进，成为扩大中等收入群体规模的重要增长点。新型城镇化战略将农民工市民化作为首要任务，转移支付、新增建设用地指标、基础设施建设投资、住房保障、教育资源配置等与农业转移人口市民化挂钩，促进农民工就业机会和生活质量明显提升。《农民工监测调查报告》显示，农民工数量和收入持续增长左右^④，农民工就业地域偏好发生逆转。2012年44.4%的西部农民工和33.8%的中部农民工在省内流动，到2024年分别增长至55.4%和48.2%，说明农民工就近就业明显增加，总体生存状态得到实质性改善。

2.乡村振兴。在乡村振兴战略的大力推动下，农业农村发展的不平衡不充分问题得到有效缓解。各地立足资源禀赋和比较优势，加强粮食和重要农产品生产保供，培育“一村一品、一地一业”富民产业，形成农业产业集聚。加快农业全产业链贯通升级，推动农业向高附加值领域延伸，建立利益联结机制，带动更多农户分享二三产业增值收益。融入全国统一大市场和国内国际双循环格局，升级农村公路交通和物流体系建设，促进乡村产品走出去。创新生态产品价值实现制度机制，乡村生态资源向生态资本转化的渠道更加畅通。激活“美丽乡村+”业态，品牌建设和三产融合进一步优化，打造形成生态与经济双赢局面。

乡村振兴战略的实施推动农民在乡收入实现稳步增长。2024年全国农民人均经营性收入和财产性收入在收入结构中占比33.9%和2.5%。尽管工资性收入和转移性收入占比持续上升，但粮食和重要农产品主产区，以及二三产业不发达地区的农民，经营性收入在当下及未来仍将占据主导地位^⑤。

三、共同富裕的着力点和难点

在我国经济发展格局中，城市群、都市圈、中心城市是经济增长极，所在区域经济比较发达，其他地区与之在产业配套、要素支撑、市场链接方面的紧密程度决定了发展程度和潜力。欠发达地区往往紧密程度不高，叠加生态环境、社会历史等原因，在共同富裕的过程中面临不同程度的制约，其中国家级乡村振兴重点帮扶县（以下简称“国家级帮扶县”）更为突出。

一是生态红线刚性约束。国家级帮扶县多位于国家重点生态功能区内，国土空间规划呈现显著的“生态优先”特征。较高的生态保护红线占比压缩了可开发的城镇空间和农业空间，导致工业扩张、规模化农牧业等传统增收产业受到严格限制^⑥。

三是区位劣势。欠发达地区大部分距离中心城市较远，难以融入城市经济圈。农产品走出去成本高，竞争力不强，城市消费者引进来路途长，对传统村落保护开发、农文旅融合等乡村产业发展影响较大。还有一些欠发达地区距离中心城市较近，但中心城市“虹吸效应”大于“辐射效应”，当地年轻人口大量流出，老龄化率大幅提升，难以建立与中心城市梯次分布、链式配套的产业格局。

四是产业发展落后。资源开发程度不足，生产要素瓶颈突出，难以支撑现代产业发展。产业链条短而不稳，未能触及价值高的研发和销售环节。产业类型单一，抗风险能力差。第一产业比重高，种养周期和消费周期波动明显，全年收入集中于有限时段，且年度间呈现“大小年”波动。市场主体小散弱，组织化程度较低，内卷严重。

五是社会发育滞后。劳动力文化程度较低，人才流失严重^⑦。一些原深度贫困地区的少数民族群众还有相当比例不识字，只能用民族语言交流，文化、社会风气、生活习惯的变革较难。

六是仍存在因灾因病返贫风险。生态较为脆弱，地质灾害高发。部分重大传染病发病率仍相对较高，地方性疾病持续发生，突发公共卫生事件较为频繁。因灾因病返贫风险呈现高频发、高损失、难抵御的特征^⑧。

上述地区近年来受经济下行、土地出让金下滑等因素影响，区域风险水平升高，同时优质市场主体匮乏，项目落地困难，农发行支持欠发达地区面临较大约束。

四、欠发达地区的分类和特征

欠发达地区主要集中在中西部地区，东部发达省份内部也存在相对欠发达地区，因而欠发达地区在区位分布、生态环境、经济基础、社会文化、规划定位等方面差异较大，有必要对欠发达地区进行分类，因地制宜提供金融支持。2026年中央1号文件对“常态化精准帮扶”专门进行部署，提出“分层分类帮扶欠发达地区”的政策要求。课题组以160个国家级帮扶县为样本，参考《2024中国县域统计年鉴》，阅研160个国家级帮扶县的县级《国土空间总体规划（2021-2035）》《“十四五”规划》《“十五五”规划建议》和近两年县级政府工作报告等资料，结合赴浙江丽水、江西抚州、内蒙古乌兰察布等实地调研情况，梳理归纳出描画欠发达地区特征的10个指标，包括：区位分布、资源禀赋、生态环境、经济总量及财政收支、产业基础、人口规模及城镇化率、社会历史文化、规划定位、发展路径模式和预计2035年现代化程度，构建欠发达地区分类评价指标体系（见表2）。根据评估结果将国家级帮扶县分为：新型城镇化潜力型、乡村振兴复合型、产业发展特色型、生态逆境再生型、社会民生保障型共5类。在分类时考虑到县域发展的多面性，每个县确定1个首要发展类型，1-2个次要发展类型。总体情况如图1。

上述10个指标反映了县域情况的主要方面，五类划分是对县域发展特征的归纳，可应用于国家级帮扶县、省级帮扶县和其他欠发达地区。

（一）新型城镇化潜力型。该类地区距离区域中心城市较近，或者本身处于所在城市的中心地区，县域城镇常住人口呈增长态势，城镇化率提升速度快于国家平均水平。经济总量和财政收入在这五类中最好，能源资源禀赋相对较好，生态保护压力相对较小。第二产业产值或占比相对较高，相关产业具有一定竞争力，工业发展空间较大。在国土空间规划中定位为城市、区域中心或副中心城市、区域发展的支点。未来通过统筹推进新型城镇化和新型工业化，有望在2035年与全国、所在省市一道基本实现现代化。国家级帮扶县中属于此类地区的有27个、占比16.9%，其中作为首要发展类型的11个、占比6.9%，在五类中均为最少，说明大多数国家级帮扶县城镇化开发潜力有限。

（二）乡村振兴复合型。该类地区通常位于城市群辐射圈内或交通干线节点附近，具备承接城市要素下乡和农产品进城的双向流通便利性，便于接入全国大市场，吸引资本、技术等外部资源。既有规模化的耕地、林地等资源，又有一定的自然景观资源。非生态红线严控区，环境承载力较强，能够支撑一定规模的二产加工和三产旅游开发，生态资源开发潜力尚未释放。经济总量在国家级帮扶县中处于中等偏上水平，有一定的自我造血能力，不单纯依赖转移支付。人口规模适中，县城和中心镇对人口有吸纳能力。主要定位为生态宜居县、生态文化休闲旅游目的地等。预计2035年与全国、所在省市一道基本实现现代化。国家级帮扶县中属于此类地区的有79个、占比49.4%，说明半数国家级帮扶县具有乡村复合开发潜力；其中作为首要发展类型的51个、占比31.9%。

（三）产业发展特色型。该类地区距区域中心城市较远。具有一定的特色资源，如独特的气候条件、矿产资源或农产品，但自我发展能力不足。经济总量相对较小，具有“一县一品”或“一业独大”特征，财政收入较依赖单一支柱产业。特色产业具有一定知名度，但品牌影响力弱、物流体系不健全导致“优质难优价”。人口密度较低，常住人口规模较小，存在一定程度的劳动力外流，留守人群大多从事传统特色种养殖。主要定位为特色农产品优势区、地理标志产品示范区或资源能源生产基地等。预计2035年与全国、所在省市一道基本实现现代化。国家级帮扶县中属于此类地区的有99个、占比61.9%，在五类中最多，说明特色产业发展对国家级帮扶县意义最为重大；其中作为首要发展类型的34个、占比21.3%。

（四）生态逆境再生型。该类地区集中分布在国家生态安全“三区四带”，尤其集中分布于三北、西南重点生态地区。生态条件较脆弱，环境保护和生态修复压力较大，资源禀赋匮乏或开发利用受限。受生态红线刚性约束影响，经济总量和财政状况一般落后于前三类地区。在规划定位上，生态保护责任通常优先于经济发展任务。此类地区预计2035年基本实现现代化有一定难度。国家级帮扶县中属于此类地区的有86个、占比53.8%，说明半数以上国家级帮扶县面临较为严重的生态约束；其中作为首要发展类型的64个、占比40%，在五类中最多，说明生态逆境再生是国家级帮扶县最为迫切且重要的发展道路。

（五）社会民生保障型。该类地区距离区域中心城市较远，或虽离中心城市较近，但受虹吸效应影响巨大，常住人口持续外流，老龄化率相对较高，人力资本相对匮乏。经济总量较小，第二产业发展薄弱，财政高度依赖转移支付。能源资源禀赋优势不明显，经济发展内生动力不足，多处于民族地区、边疆地区，社会稳定责任重。在国土空间规划中产业发展定位不突出，区域发展支点功能相对薄弱，未来要兜牢社会民生保障底线，用好外部资源。在2035年基本实现现代化梯次中排最后。国家级帮扶县中属于此类地区的有91个、占比56.9%，说明保障基本民生是半数以上国家级帮扶县的主要任务。

五、农发行服务共同富裕的业务框架和支持路径

农发行服务共同富裕须在国家战略逻辑之下规划自身业务逻辑，坚持稳中求进、统分结合、因地制宜、分类施策，进一步完善服务共同富裕的业务框架和支持路径。

（一）服务“保民”。配合国家社会救助等针对低收入人口的兜底性制度安排，做好精准帮扶贷款和其他联农带农贷款，为防返贫监测人口、脱贫人口、易地扶贫搬迁群众以及其他低收入人口通过就业、交易、入股、帮扶等方式增加收入提供金融支持，助力牢牢守住不发生规模性返贫致贫底线。

（二）服务“富民”。大力支持欠发达地区推进新型城镇化、乡村振兴和区域协调发展，助力不断缩小城乡差距、区域差距和收入差距，持续增加农村低收入人口收入，扩大农民中等收入群体规模。

1.对欠发达地区的统一化支持路径。支持国家重大基础项目和政策安排在欠发达地区落地实施。该支持路径不以欠发达地区的个体性发展基础、资源禀赋和约束条件为转移。

一是支持跨区域协作机制。推进国家东西部协作、地方山海协作，探索“飞地经济”金融服务方案。支持中心城市与周边欠发达县域协同发展，引导中心城市产业向周边梯度转移。

二是支持公路交通网络。持续加大农村交通设施建设支持力度，按照“交通+产业导入”、公共属性导向开发等多种思路，持续创新支持模式。积极支持连接欠发达地区与主要经济圈的高速公路、国省干道建设。

三是支持水利与生态建设。加大对重大水利工程、城乡供水、农田水利、防洪排水等重点领域支持。围绕生态保护、污染治理、资源循环利用等重点领域加大资金供给。

四是支持粮食、能源全产业链及流通通道建设。推动粮食、清洁能源基地建设及产供销储全产业链发展。支持能源输出通道与粮食和重要农产品流通通道建设，畅通融入全国统一大市场。

2.对欠发达地区的差异化支持路径。基于欠发达地区的不同类型划分，进行差别化支持。

（1）新型城镇化潜力型。借鉴东中部县域经济发展的成功经验，坚持系统化开发思路。聚焦支持城市更新、全域土地综合整治，推动低效用地提质增效。探索县城–中心镇–重点村整体支持模式，支持水电路气网及新型基础设施建设。服务农业转移人口市民化，支持政策性住房建设，完善养老、教育、医疗等公共服务设施。聚焦低收入人口多渠道增收，适时做好精准防返贫贷款，支持县域富民产业发展。

（2）乡村振兴复合型。充分借鉴“千万工程”经验，推动乡村整体开发。促进涉农产业集聚和供应链升级，支持核心链主企业发挥产业生态主导功能。积极探索生态环境导向开发（EOD）模式和特定地域单元生态产品价值（GEP）开发模式，充分运用“生态治理+产业导入开发”“肥瘦搭配、以丰补歉”等整体性融资模式。以农村生态产品价值实现制度创新为依托，开展金融协同创新，探索推广预期收益权、用能权、用水权、排污权、碳汇等生态权益抵质押模式。深化信贷与保险、期货、政府风险补偿金等风险缓释工具的融合运用。

（3）产业发展特色型。集中力量打造优势产业。支持特色产业品牌化建设，助力区域公共品牌标准化、数智化、市场化、生态化和全球化升级。弥补农产品供应链基础设施短板，支持完善多层次物流体系，助力特色产业接入国内国际大市场。支持东西部协作，推动地区间产业协同配合和营销渠道贯通。

（4）生态逆境再生型。难以直接借鉴其他地方发展经验，须依靠发展新质生产力突破生态环境约束。大力支持生产要素创新型配置，着力推动清洁能源和上下游产业，以及“牧光互补”等综合型新业态发展。大力支持科技创新，助力地方优良农畜品种、先进适用农机、智慧农业技术开发应用。密切跟踪生态治理前沿技术和模式，对政府前期投资成效显著、具备经济可持续性、还未大规模产业化的项目，可探索提供基金支持，给予容错空间。

（5）社会民生保障型。精准引入并发挥外部资源的“催化”作用。聚焦社会民生的短板弱项，支持城镇基础设施建设，探索“专项债+政策性金融工具+贷款”的组合模式。聚焦开发式帮扶，探索支持“东部研发+西部生产”“东部市场+西部产品”“东部总部+西部基地”等各类合作模式。积极培育产业发展平台和具有集体属性的乡村共同体，充分发挥联农带农作用。

注：

① 引自习近平总书记在2021年10月出版的第20期《求是》杂志发表的重要文章《扎实推进共同富裕》。

② 2026年3月，习近平总书记在参加十四届全国人大四次会议江苏代表团审议时强调。

③ 2025年5月，习近平总书记在河南考察时强调。

④ 2024年农民工总数为29973万人，与2020年相比增加1413万人，增幅为4.95%。农民在非农产业中的就业机会增加，农民工收入不断上涨，2024年月均收入4961元，同2020年相比增长了889元，涨幅达21.83%。参见国家统计局官网公布的《2024年农民工监测调查报告》《2020年农民工监测调查报告》《2012年全国农民工监测调查报告》。

⑤ 根据2025中国农村统计年鉴，2024年吉林农民人均经营性收入在可支配收入中占比59%，内蒙古54%，黑龙江48%，辽宁和云南44%，湖北、西藏、甘肃和新疆42%，宁夏41%，安徽、广西和四川农民人均经营性收入超过工资性收入。

⑥ 由于新增城镇开发空间规模按照2020年城镇建设用地总规模1.3倍的标准管控，城镇建设用地规模基数小，可用于城镇开发的增量空间较为有限。慕楠，《国家级乡村振兴重点帮扶县乡村振兴用地政策困境与建议——以四川凉山彝族自治州为例》，《资源与人居环境》2024年第8期，第50-53页。

⑦ 国家级帮扶县每万人小学在校学生数量高于全国平均水平，并非其小学受教育程度高，而是“控辍保学”刚性要求和人口流出双重作用的结果。

⑧ 2024年，全国风险监测对象共计261万户，其中因病因灾因意外事故等导致的突发困难户占比37.5%，占比最高。

⑨ 为便于在五个类型间进行比较，此指标描述160个国家级乡村振兴重点帮扶县按五个类型划分时的数据对比情况。

参考文献

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[2]习近平在河南考察时强调：坚定信心推动高质量发展高效能治理奋力谱写中原大地推进中国式现代化新篇章[N].人民日报,2025-05-21(1).

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[13]中国农业发展银行课题组.农业政策性金融演进与国际比较[M].北京:中国金融出版社,2020.

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