非法、未报告和无管制（IUU）捕捞被认为是可持续渔业最大的威胁之一，严重损害国家和区域以可持续方式管理渔业并保护海洋多样性所付出的努力，已成为国际社会高度关注的全球性问题之一。2015年联合国发布了《2030年可持续发展议程》，其可持续发展目标（SDG）14.6明确提出“到2020年禁止某些助长过剩产能和过度捕捞的渔业补贴，取消助长IUU捕捞活动的补贴”。2022年6月，世界贸易组织（WTO）第十二届部长级会议通过了《渔业补贴协定》（下称《协定》），规定任何成员不得给予或维持对从事IUU捕捞或从事支持IUU捕捞的相关捕捞活动的船舶或经营者的任何补贴。《协定》是从渔业补贴角度对IUU捕捞进行规制的首份国际法律文件，为打击IUU捕捞提供了新路径。
有效落实IUU捕捞补贴禁令的前提是《协定》授予的认定主体具备识别IUU捕捞的能力，而明确的IUU捕捞定义和IUU捕捞认定程序是基础。对于IUU捕捞定义，《协定》以脚注的方式引用了联合国粮农组织《预防、阻止和消除非法、未报告和无管制捕捞的国际行动计划》（下称IPOA-IUU）中有关IUU捕捞的定义。然而，以脚注定义的法律效力尚有不确定性，且IPOA-IUU是一份指南性文件，不具有法律约束力。因此，认定主体的国内（或组织内）立法中有关IUU捕捞的定义将成为重要依据。对于IUU捕捞认定程序，《协定》作出了基本规定，但由于各认定主体的管理体系不同，实际操作还应以其国内（或组织内）相关法律规定作为依据。此外，《协定》要求各成员应制定并执行法律、法规和/或行政程序，以确保IUU捕捞补贴禁令的实施。
综上，IUU捕捞认定主体的国内（或组织内）立法是有效实施《协定》IUU捕捞补贴禁令的关键保障。为此，本文聚焦于WTO成员国内立法，对比其IUU捕捞定义和程序规则与《协定》相关要求的一致性，以考察其实施IUU捕捞补贴禁令的能力。同时，对《协定》在脚注中规定IUU捕捞定义的效力及各成员立法冲突进行讨论，并为我国执行《协定》而需加强国内关于IUU捕捞认定的立法提出建议。
一、数据来源与研究方法
（一）研究对象
《协定》规定了IUU捕捞认定三类主体：沿海国、船旗国、区域渔业管理组织或安排（Regional Fisheries Management Organizations/Arrangements，以下简称RFMO/A）（表1）。沿海国负责认定其管辖水域内的捕捞活动；船旗国对悬挂本国旗帜的船舶作业进行认定；RFMO/A则在其管辖区域和物种范围内行使认定权。三类主体间存在权责交叉，沿海国对本国籍船舶进行认定时，兼具沿海国与船旗国双重身份；RFMO/A管辖范围若覆盖某沿海国水域，其认定权与该沿海国部分重叠；RFMO/A与相关船旗国在管辖区域内也存在认定权重合情况。此外，《协定》还规定，如果港口国有充分理由认为其港口内的船舶从事了IUU捕捞活动，并已向补贴提供方通报，那么补贴提供方应认真考虑这一信息并采取相应行动。然而，港口国只能对IUU捕捞作出推断，而不是法定的认定主体。
由于RFMO/A既非WTO成员亦非《协定》的规制对象，因此本文仅考虑认定主体是沿海国或船旗国情况。本文依据是否为WTO成员、是否为捕捞大国（海洋捕捞产量位于全球排名前20位的国家或实体）、是否为补贴大国（渔业补贴金额位于全球排名前20位的国家或实体）等三项标准，筛选出9个国家和1个经济一体化组织（以下统称为“国家”）作为研究对象，包括中国、美国、印度、日本、智利、挪威、墨西哥、韩国、泰国、欧盟（表2）。其中，海洋捕捞产量和补贴数额均以《协定》通过的前一年即2021年为依据。以此标准筛选出的10个国家和组织的海洋捕捞产量约占全球海洋捕捞总产量的41%，补贴额约占全球总补贴额的66%。
（二）法律文件选取
本文聚焦IUU捕捞的定义及认定程序，分析选定国家的法律文件，探讨其是否符合《渔业补贴协定》的相关要求及符合的程度。在法律文件的选取方面，首先，以选定的国家法律数据库作为数据源，使用诸如“FISHING”“IUU”“ILLEGAL FISHING”“UNREPORTED FISHING”“UNREGULATED FISHING”等关键词进行检索，初步选出366份相关法律文件。其次，根据法律文件适用对象和范围，进一步选出22份涉及成员作为沿海国和/或船旗国对其渔业管制的文件，构成核心材料库。最后，从这22份法律文件内容中识别并提取出与IUU捕捞相关的条款进行分析（表3）。
（三）条款分析和评价
1. IUU捕捞定义分析方法
《协定》所采用的IUU捕捞定义系IPOA-IUU对IUU捕捞的定义。该定义将IUU捕捞活动分为三类，即“非法的”“未报告的”以及“无管制的”捕捞活动，并进一步规定了各类型的共七种具体情形。本文限于沿海国和船旗国对IUU捕捞的认定，去除RFMO/A作为认定主体的情形后，只有五种特定情形（见表4）。需要注意的是，“无管制捕捞”的完整定义高度依赖RFMO/A的框架，在本表的简化模型中，我们仅讨论了“无管制捕捞”中涉及违反一般国际法义务的情形，而将涉及RFMO/A缔约方身份认定的复杂情形暂略。
如一国国内法律明确给出IUU捕捞的定义且与IPOA-IUU的定义一致，则比较结果为“完全一致”；如未直接给出定义或定义不一致的，则分析相关法律条款的内容（本文称之为“替代规定”）是否涵盖了表4所列的五种情形。其中，标有“*”的为“完全替代条款”，即该国法律的IUU捕捞相关规定与IPOA-IUU所规定的IUU捕捞情形基本一致；如没有“完全替代条款”或此类条款不充分，但根据其他相关条款可以判定某些IUU捕捞情形被纳入了该国法律的，则为“可能一致”；如没有适当条款作为依据来推定某一IUU捕捞情形被纳入规制范围的，则比较结果为“不一致”。
2. IUU捕捞认定程序及分析
鉴于《协定》仅就沿海国对无权悬挂其旗帜的船舶作出IUU捕捞认定的程序作出了规定，本文对认定程序的考察范围，限于各国国内立法中关于其作为沿海国认定外国籍船舶从事IUU捕捞的程序规则，及相关程序规则与《协定》的一致性。具体而言，《协定》第3.3条（b）项要求：沿海国启动IUU捕捞调查时，应通报船旗国以及提供补贴的成员（如知情）；在作出认定前应提供一次交流相关信息的机会；确认IUU捕捞后，需再次通知船旗国及提供补贴的成员（若知情）。
二、结果与分析
本文在WTO成员中选取了全球海洋捕捞量及渔业补贴额均排名前列的10个成员。因这些成员在全球海洋捕捞中具有重要地位，故而其国内立法的完善程度将会影响到《协定》的效果。使用前面确定的分析方法对10个成员的法律从定义和程序两方面进行研究，以掌握各个成员的立法同《协定》的一致性，再对这10个成员的国内立法同样从定义和程序两方面进行综合评价，以得出成员间的立法异同。
（一）国家对IUU捕捞定义的法律规定与《协定》的一致性
1. 国内法有IUU捕捞定义的国家
（1）欧盟
《欧盟IUU捕捞条例》采用了IPOA-IUU的IUU捕捞定义，适用于欧盟成员国水域内、共同体水域内、第三国管辖或主权下的海洋水域及在公海上进行的捕捞和有关活动。因此，当欧盟及其成员国以沿海国或船旗国身份对IUU捕捞作出认定时，其所依据的法律条款关于IUU捕捞的定义与《协定》完全一致。
（2）泰国
泰国《皇家渔业条例》采用了IPOA-IUU的IUU捕捞定义，适用范围包括泰国管辖范围内和管辖范围外水域的泰国籍船舶和非泰国籍船舶。因此，当泰国作为沿海国或船旗国作出IUU捕捞认定时，其所依据的国内法律条款关于IUU捕捞的定义与《协定》完全一致。
（3）韩国
韩国《远洋渔业发展法》采用了IPOA-IUU的IUU捕捞定义，适用于规范韩国籍船舶在其管辖范围外水域的捕捞活动。因此，作为船旗国，韩国国内法对IUU捕捞的界定与《协定》完全一致。韩国《渔业法》未明确IUU捕捞定义，但规定在韩国管辖水域内从事捕捞的本国和外国籍船舶均应当取得许可证并遵守相关法律，还应对其捕捞活动进行报告。因此，韩国作为沿海国认定IUU捕捞时所依据的国内法律条款具备与《协定》一致的同质规定。
（4）智利
智利第141号法令采用了IPOA-IUU的捕捞定义，适用于本国远洋捕捞船舶。因此，当智利以船旗国身份进行IUU捕捞认定时，其所依据的国内法律条款关于IUU捕捞的定义与《协定》一致。智利《渔业和水产养殖总法》未明确IUU捕捞定义，但规定在其专属经济区内从事捕捞的船舶需获得许可并遵守法律法规，同时报告捕捞情况。智利作为沿海国认定IUU捕捞时所依据的国内法律条款具备与《协定》一致的同质规定。
2. 国内法无IUU捕捞定义的国家
（1）中国
中国国内法中没有IUU捕捞定义，但《中华人民共和国渔业法》及《远洋渔业管理规定》的相关条款已基本涵盖了IUU捕捞的五种情形。作为沿海国，中国对本国渔船实行捕捞许可制度，要求其遵守有关法律规定，大中型渔船应填写渔捞日志；对于外国渔船进入中国管辖水域从事渔业生产或渔业资源调查活动实行批准制度，并要求遵守中国法律及中国订有的条约、协定等。因此，中国作为沿海国认定IUU捕捞时所依据的国内法律条款具备与《协定》一致的同质规定。中国对远洋渔业实行项目审批管理和企业资格认定制度，要求远洋渔船填写渔捞日志，并遵守中国法律及其缔结或参加的国际条约、协定。《远洋渔业管理规定》还规定，对被国际渔业组织认定为参与、支持或协助IUU捕捞活动的远洋渔业企业、渔船及其船员实施处罚。这表明中国认可国际渔业组织的IUU捕捞定义及认定结果。因国际渔业组织对IUU捕捞的定义同IPOA-IUU定义一致，因此，可以认为中国作为船旗国认定IUU捕捞时所依据的国内法与《协定》一致。
（2）美国
美国《美国渔业法》规定在其专属经济区内从事捕捞的船舶应获得许可，并应遵守美国的相关法律法规，同时报告与捕捞活动相关的信息。《美国法典》第50篇规定美国籍船舶在他国从事捕捞时应遵守美国同他国签订的渔业协定，在公海捕捞时不得违反美国认可的国际保护和管理措施。因此，美国国内法涵盖了《协定》所要求的作为船旗国和沿海国认定IUU捕捞的五种情形。此外，美国《IUU捕捞强制法》直接采用了IPOA-IUU的IUU捕捞定义。但是以美国作为港口国身份进行的规定，并不能作为美国在执行IUU补贴纪律时对船舶进行IUU捕捞认定的依据，仅可以港口国身份作出IUU捕捞认定并通报补贴国。
（3）日本
作为沿海国，日本在《渔业法》中对本国和外国渔船均规定了捕捞许可制度，并要求这些渔船遵守日本法律及相关国际法，此外还要求本国船舶对捕捞量和其他捕捞信息进行通报。
日本还在《外国人捕捞作业管理法实施细则》明确规定外国渔船在日本专属经济区作业的，也应向日本渔业部门提交捕捞对象、数量、方法、时间及地点等详细信息。作为船旗国，日本在《关于指定渔业的许可及管理等的部长令》中规定本国船舶只能在指定水域内从事远洋捕捞，并对这些船舶实施捕捞许可制度，要求其根据规定通报有关捕捞情况、遵守日本法律和日本所缔结的相关国际法。此外，该份法律文件还规定本国渔船在无适用养护或管理措施的水域或针对有关鱼类种群开展的捕捞活动应有所限制，要求其捕捞方式应当符合日本按照国际法应承担的海洋生物资源养护责任。因此，日本国内法基本涵盖了《协定》所要求的作为船旗国和沿海国认定IUU捕捞的五种情形。
（4）墨西哥
墨西哥《可持续渔业和水产养殖法》规定在其管辖水域从事捕捞作业的所有船舶均需获得许可，并遵守相关法律，同时须携带捕捞记录薄以记录捕捞情况。该法同时限制本国船舶只能在指定水域从事远洋捕捞，实施捕捞许可制度；船舶需携带捕捞记录簿，并遵守墨西哥加入的国际条约和协定。因此，墨西哥国内法基本涵盖了《协定》所要求的作为船旗国和沿海国认定IUU捕捞的五种情形。
（5）挪威
挪威《捕捞权利法案》规定，在其管辖水域从事捕捞的任何船舶以及从事远洋捕捞的本国船舶必须获得许可并遵守挪威法律。挪威《海洋生物资源管理法》规定在其水域内从事捕捞的任何船舶以及从事远洋捕捞的本国船舶应当报告捕捞活动。挪威《捕捞权利法案》规定从事远洋捕捞的本国船舶需遵守挪威法律及挪威缔结的国际法的规定。因此，挪威法律基本涵盖了《协定》所要求的作为船旗国和沿海国认定IUU捕捞的五种情形。
（6）印度
印度法律体系中与IUU捕捞定义相关的条款出现在《商船法》《印度海域（外国船只捕鱼管制）法》及《商船(印度渔船登记)规则》中，仅规定本国或外国船舶在其管辖范围内从事捕捞活动时必须登记，外国船舶所从事的捕捞活动应当通报。因此，印度国内法规定的IUU捕捞范围仅涵盖本文表四所列“沿海国——非法捕捞”及“沿海国——外国船舶未报告捕捞”情形。
（二）国家对IUU捕捞认定程序的法律规定与《协定》的一致性
本文分析的10个国家/组织中，仅欧盟法律规定了其作为沿海国时认定IUU捕捞的流程。《欧盟IUU捕捞条例》规定，欧盟的IUU捕捞认定程序包括以下：收集和分析涉嫌IUU捕捞船舶的资料并初步推定是否从事IUU捕捞，判定是否从事IUU捕捞，最终认定IUU捕捞，列入欧盟IUU捕捞船舶名单（表5）。《协定》则规定，沿海国成员一旦启动有关船舶或经营者从事IUU捕捞的调查，或已作出其从事IUU捕捞的认定，应通过适当渠道做出及时通报，包括任何相关事实信息和适用的法律、法规、行政程序或其他相关措施；在作出认定前，应提供一次按其指定的方式和时限进行相关信息交流的机会，包括如船旗国或补贴成员提出请求而进行对话或书面信息交流的机会，以便使此类信息在作出最终认定时得到考虑；通报最终认定及适用的任何制裁措施。
对比《协定》与《欧盟IUU捕捞条例》规定的IUU捕捞认定程序，存在以下相同点：启动正式调查前告知当事国；作出认定前给予当事国交流/调查机会；公告作出的最终认定。所不同的是：（1）欧盟作为沿海国进行IUU捕捞认定的对象不仅包括在其管辖范围内从事捕捞活动的第三国船舶，还包括欧盟成员国船舶；而《协定》规定的当事国不仅是船旗国，还包括认定国已知情的补贴国。（2）欧盟委员会作出IUU捕捞认定前船旗国有机会采取调查和执法措施，而《协定》仅规定沿海国作出认定前应给予船旗国交流相关信息机会，调查由沿海国进行。
（三）综合评价
在认定定义方面，表6列出了上述十个国家的国内法所规制的IUU捕捞范围与《协定》规定的沿海国和船旗国可认定的IUU捕捞的范围的对比情况。总体上，欧盟和泰国与《协定》的一致性最高，其次是智利、韩国、中国、美国、墨西哥、日本和挪威，印度相对最低。
在认定程序方面，仅《欧盟IUU捕捞条例》有相应规定，其他国家均未就其作为沿海国对外国船舶进行IUU捕捞认定的程序作出明确的程序规定。《欧盟IUU捕捞条例》规定的认定程序也与《协定》存在较大差异，特别是船旗国的调查机会方面。
除在定义和认定程序方面存在差异外，各国打击IUU捕捞的路径也存在较为明显的区别，反映了各国在应对IUU捕捞问题时，基于自身法律体系、管理体制和国际承诺所采取的不同制度设计策略。具体来说，中国、日本、韩国、墨西哥、智利和泰国选择在综合性渔业基本法中纳入IUU捕捞条款，体现了“统一立法”的思路，将IUU规制作为渔业管理的组成部分，与资源养护、许可制度等统筹规定；美国和欧盟除在基本法中进行规定外，还就IUU捕捞制定了专门性的法律文件，体现“分散立法”特征，通过专项立法强化执行细节；挪威在基本法中进行规定外，将IUU条款延伸至捕捞权利规制法律，将IUU治理与资源分配权挂钩；印度未在基本法中纳入IUU捕捞要素，而是在船舶管理相关法律文件中纳入了打击IUU捕捞条款，侧重船舶身份监管，反映其通过控制船舶运营间接打击IUU的路径。路径差异的深层动因主要与各国法律传统的适应性选择和管理体制分工等方面有关。大陆法系国家（如中国、日本）倾向于在基础渔业法中规制非法捕捞，符合其“法典化”传统，便于与既有渔业管理制度（如捕捞许可、总量控制）衔接。普通法系国家（如美国）更倾向通过“基本法+专门法案”模式，利用判例法和部门规章的灵活性，及时响应国际监管变化（如2015年针对金枪鱼贸易的紧急制裁）。在管理体制分工方面，分散型管理国家（如印度），渔业管理职能分散于农业、环境、交通等多部门，选择在《船舶法》中规制IUU，可借助已有海事执法体系（如港口检查、船舶登记）降低协调成本；集中型管理国家（如欧盟），通过专门立法整合渔业、海关、边境管控等多部门权限，形成“全链条监管”（如从捕捞到进口的追溯制度）。
三、讨论与建议
（一）《协定》以脚注定义IUU捕捞的法律效力
《协定》以脚注形式援引了IPOA-IUU的相关条款，对IUU捕捞活动进行了界定。本文认为，《协定》脚注中的IUU捕捞概念应得到WTO成员的遵守。脚注作为条约文本的有机组成部分，显示了缔约国对其内容的认可，应被视为理解条约整体不可或缺的内容。在条约起草与谈判阶段，脚注往往旨在澄清文本中的模糊地带，避免可能出现的歧义与争议。从国际法的实践视角来看，条约的解释需遵循既定的规则与原则，包括条约的整体结构、上下文等因素。脚注在此过程中可作为重要的参考依据，帮助缔约国更精确地把握条约的精髓。若缔约国在条约解释与适用中忽视脚注的存在，可能会引发理解偏差甚至国际争端。从维护国际秩序、促进国际合作的角度出发，缔约国应充分尊重条约中的脚注，并在履行条约义务时给予相应的考虑。然而，目前学界对于脚注能否如正文一般具备法律效力仍存在争议。在脚注法律属性尚未明确的背景下，为切实发挥《协定》IUU捕捞补贴禁令在打击IUU捕捞方面的积极作用，就需要成员根据《协定》要求完善其国内法，包括以脚注形式呈现的有关内容。
（二）成员完善国内立法的必要性
在IUU认定程序方面，《协定》有关规定只适用于沿海国对他国船舶作出IUU捕捞认定的情形，在此方面，仅欧盟在其国内法中作出了类似规定。具体而言，欧盟作出IUU捕捞认定后，需由其成员采取相应的行政处罚措施和港口国、市场国措施，因此需要船旗国现行履行调查程序。对于其他国家的现有国内法而言，除美国那样专门为采取港口国措施而制定的国内法外，在一国的综合性渔业立法中，在其管辖水域范围内对他国船舶进行IUU捕捞认定是一国的主权事项范围，无需得到船旗国的确认。然而，一旦经沿海国认定为IUU捕捞，《协定》规定的IUU捕捞补贴禁令需由船旗国（或补贴国）执行，这就产生了执行禁令的船旗国（或补贴国）应当知情和适当参与的需求。因此，为了有效执行禁令和避免争端，《协定》规定的认定程序是必要、适当的。这一程序应反映在国家国内立法中，或采取其他有效措施确保《协定》规定的IUU捕捞认定程序得以遵守。
在IUU捕捞定义方面，本文选取的10个成员中有9个成员的国内法所规定的IUU捕捞定义与《协定》一致或基本一致，若这些成员充分落实现有法规，则《协定》目标可在较大程度上得以实现。然而，更好的做法是各成员均完善其国内立法，使其与《协定》完全一致，并予以全面、严格执行。在《协定》谈判过程中，各成员对IUU捕捞补贴禁令的立场高度一致，但对IUU捕捞的概念、范围存在分歧，这反映了部分成员对IPOA-IUU的定义范围的担忧。一方面，《协定》使用脚注而非正文援引IPOA-IUU的定义，是否能促使各成员修改、完善其国内立法尚有待实践检验。另一方面，即使各成员按IPOA-IUU的定义修改国内法，仍需得到有效执行，方可实现《协定》目标，尤其是该定义包含的各种情形均得到执行。
（三）对我国的建议
我国作为渔业大国一直重视海洋渔业资源的养护和可持续发展。习近平总书记在党的二十大报告上指出要“发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国。”作为已接受《协定》的国家，我国现有国内立法基本可以满足执行IUU捕捞补贴纪律的需求，但当前尚未在法律中明确IUU捕捞定义，而是通过对非法捕捞行为的规制实现对IUU捕捞的打击，不利于履行《协定》IUU捕捞补贴禁令。为此，建议立足我国法律立法现状、管理体系分工、国际履约程序等，尽快开展IUU捕捞相关立法和补贴政策调整工作，将IUU捕捞国际法规制与国内渔业补贴政策有机衔接，为相关履约工作提供更有力支撑。
第一，在国内法层面明确IUU捕捞的定义、认定标准、程序和处罚措施，建立与国际规则相衔接的IUU捕捞法律框架。从国际履约角度看，有必要根据《协定》等国际文书重新架构IUU捕捞定义，在立法中纳入“非法”“未报告”“无管制”三方面要素，消除可能因定义不全面、不清晰引发的潜在矛盾，形成明确的定义标准，确保法律适用的一致性。建议将IPOA-IUU对IUU捕捞的定义转化为国内法具体条款，在《渔业法》中予以明确规定，或可借鉴欧盟“基本法+专门条例”模式，制定配套规章细化IUU捕捞定义及其认定程序，以完善国内法律体系建设、加强与国际组织（如RFMO/A）规则的衔接。同时，明确渔业、海警等相关部门协同执法权责清单，规范证据采集标准，建立统一的IUU捕捞数据库和信息共享机制。
第二，将IUU捕捞防治与渔业补贴政策改革紧密结合，完善渔业补贴负面清单制度。我国的渔业补贴政策已经明确不对受到渔业行政处罚的渔船给予补贴，但不能完全满足《协定》中“不得给予或维持对从事IUU捕捞或从事支持IUU捕捞的相关捕捞活动的船舶或经营者的任何补贴”的要求。建议在国内渔业补贴政策改革过程中，对接《协定》要求，明确规定对被依法认定从事了IUU捕捞或从事了支持IUU捕捞的相关捕捞活动的船舶或经营者不得发放补贴，并在程序上继续沿用事后补贴的方法，以确保遵守“不维持对从事IUU捕捞或从事支持IUU捕捞的相关捕捞活动的船舶或经营者的补贴”。
第三，建立联动执法机制，在执行层面上强化主管部门协同，切实发挥补贴的正向引导、激励作用，使我国既能切实履行国际协定中的IUU捕捞补贴禁令，又能促进国内渔业治理能力提升，提高在全球渔业治理中的声誉，为渔业可持续发展提供更加坚实的法治保障。
四、结语
《协定》规定的IUU捕捞补贴禁令为打击IUU捕捞提供了新的路径，将对实现联合国可持续发展目标产生积极的促进作用。本文通过分析WTO成员国内立法是否具备完整的IUU补贴认定规则，评估了10个主要渔业国家履行IUU补贴禁令的能力。成员实际履约受多种因素影响，研究结果只作为成员在《协定》生效后履约及后续相关研究的参考。同时，选取的10个成员也不能代表WTO的所有成员。但研究结果所展现的成员立法之间的差距，以及成员立法同《协定》的差距，可能会影响《协定》的未来实施效果。各成员要公平公正地一致履行好国际义务，方可更好地实现《协定》目标。
