南方丰水地区农业水权水价改革的实践与思考

——以四川省为例

黄晓荣、邓顺杰、王梓玮、张翼飞

摘要：文章分析四川省农业水权水价改革存在的问题和困难，立足四川省气候、地形、种植结构、生产模式等特征，以流域-区-村三层级介绍了3个典型试点区域农业水权水价改革工作的开展情况，总结了农业水权初始分配和水价形成机制的实践经验，因地制宜分类施策、推进水利公共服务均衡可及、加强基层治理等一些做法和启示，可为同类地区农业水权水价改革参考。

0  引言

水权水价改革主要通过明晰水资源使用权，规范用水秩序，建立合理反映成本、有利于水资源节约集约利用的价格体系，从而进行总量控制，激发市场交易，促进水资源高效利用^【1】，改革方向是运用市场机制优化水资源配置，是对传统水资源管理理念、方式和制度进行突破和创新，其本质是通过调整生产关系促进水利生产力发展，是水利行业的根本性改革。系统梳理、全面承接《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》涉及水利领域的改革任务，水权水价改革是极其重要的核心内容之一。2016年《水权交易管理暂行办法》的出台和中国水权交易所正式运营，标志着我国的水权交易进入实务操作阶段。^【2】农业是用水大户，农业水权水价改革涉及面广、政策性强、关系农民切身利益，又与基层治理密切相关，加之我国南北气候、水文、地理等自然要素差异明显，农业水权水价虽经数次变革，但是南方丰水地区改革尚未成功破题^【3-4】，改革进程相对滞后，已成为制约水利高质量发展的隐性瓶颈。面对非农用水的挤压和保障粮食安全的需求，如何明确与保护农业用水权益是水权水价改革成败的关键和难题，其紧迫性、必要性、重要性日益凸显。

在世界范围内，农业水权水价改革实施成功典型案例如澳大利亚墨累-达令流域、美国西部北科罗拉多灌区，国内如甘肃石羊河流域^【5】、黑河流域，都建立了以水权为核心的水资源管理制度体系，利用市场机制优化水资源配置，规范用水秩序，提高用水效益、改善生态环境，证明水权制度的有效性。这些区域的共同特征：属于干旱半干旱地区，水资源稀缺价值突出，农业种植发达，基础设施相对完善。水权市场的孕育、发展相对完善，是水资源供需矛盾日益突出催生的结果，具有强大的内生动力驱使。

相比我国北方而言，南方在农业水权水价改革进程相对滞后，具体表现在水权权属不明、水价形成机制不健全、水市场活跃程度不够等。四川省农业水权水价改革起步较早，20世纪80年代中期，都江堰灌区建立了“基本水价+计量水价”的两部制水价基本架构。2017年，四川省印发《四川省推进农业水价综合改革实施方案的通知》，要求深化农田水利工程管理体制改革、构建可持续的水价补贴和节水奖励机制，分灌区、分区域、分步骤稳步推进农业水价综合改革，建立农业水权制度，探索农业用水水权回购和转让机制。但是总体而言，改革推进工作进展缓慢。2022年，四川省将水权水价改革列入中共四川省委一号文件和四川省政府工作报告，在全国率先成建制、系统性谋划水权水价改革。本文选择3个自然条件、水资源开发利用情势、种植结构具有明显差异的四川省农业水权水价典型改革试点区域，剖析改革进程所面临的困难和问题，总结农业水权水价改革取得的进展和成效，探索符合实际、各具特色的改革模式。相关内容和结论可为南方丰水地区推进农业水权水价改革提供参考和借鉴。

1  四川农业水权水价改革存在的困难和问题

1.1 农业以补充灌溉为主，农业无偿用水理念根深蒂固

四川省降水较丰沛，但季节性干旱与区域性干旱特征明显，多年平均降水量962mm，水面蒸发量变化在500~1400mm之间，陆地蒸发量的变化在300~700mm之间。四川省东部地区干旱指数小于1.0，盆地部分周边山区甚至小于0.5，大部分耕地集中分布于这些区域，属于湿润和十分湿润地区；西部高原地区干旱指数约在1~3之间。以中稻、春玉米多年平均灌溉需求指数为例^【6】，华北平原为0.50~0.70、0.30~0.55，西北地区达到0.6~0.95、0.75~0.95，蒙宁区为0.60~0.95、0.50~0.90，四川省为0.15~0.40、0~0.25。总体而言，四川省农作物对灌溉的需求比较低，在正常年景下，多数平原及灌溉条件较好区域的旱田作物可不灌溉，这与北方如新疆、蒙宁等地区农业发展几乎完全依赖于灌溉的情况迥异。即使在干旱偏枯年份，由于成都平原渠系密布，河网密度高达1.22km/km²，农业取水也十分容易。地势较高的丘陵地区灌溉保证率较低，属于“望天田”，种植旱作物较多。总体而言，四川省水资源稀缺性并不显著，致使农业无偿用水理念根深蒂固，农民对水资源的商品属性认识不足，“南方丰水地区没有必要开展水权水价改革”“农业用水不应收费”等观念普遍存在，农业水权水价改革困难重重，社会认同感较低。

1.2 权属不清，农业初始水权分配难度较大

水资源具有流动性、可再生性和多用途性等特点，又是在循环流动的状态下被利用，还具有明显的时间性和空间性。因此，水权具有其他自然资源（土地、矿产、森林等）产权不同的特点，其产权的分配和实现更加复杂。目前四川省生活用水、工业用水等用水户按规定办理了取水许可证，供水单位在取水许可证限额内供水；农业用水仍沿用传统供水模式，主要依据历史用水习惯制定供水计划、按农户实际种植需求调配水量，用水权尚未全面确权，缺乏明确的量化分配标准，导致供水模式难以实现精细化、规范化管理。尤其四川省腹地地形复杂，既有平原又有丘陵，渠系具有灌排一体、纵横交错的特点^【7】；水源既有本地水又有岷江、沱江、涪江、嘉陵江等外来水，部分地区还存在打井灌溉现象，具有分散水源供给的特点；耕地分为水田和旱地，种植结构复杂多变，耕地斑块面积减小、斑块形状逐渐不规则化，因此农业初始水权分配还存在耕地面积核算、确权单元划分、确权水量核定等技术难题。^【8】

1.3 价格偏低，水价形成机制尚不健全

受成本核算机制不健全、政府定价侧重公益属性而弱化成本回收、供水公益属性下价格调整受限等多重因素影响，四川省现行农业供水价格与供水成本偏离较大。据统计，四川省现行大中型灌区农业供水执行水价不足测算供水成本的一半。同时，大多数灌区骨干工程依旧按耕地面积收取农业水费，水量用多用少一个样，测算水价与执行水价脱节，水价无法体现市场对水资源的调控作用，农业用水水资源浪费比较突出。迫切需要完善水价形成机制，实行按方计价，按用水量缴纳农业水费。

1.4 按亩计收，农业计量设施建设相对滞后

若采用按方计收水费方式，四川省大部分灌区用水计量监测设施建设必须跟上。由于农村末级渠系覆盖范围广，实现农业用水终端计量需要投入大量的计量设施，成本高。目前四川省内计量设施只能覆盖到灌区的骨干渠系和部分改革县，斗渠以下的渠系计量设施严重不足，用水终端计量难是农业水权水价改革需要破解的现实困境。

2  农业初始水权分配和水价形成机制探索

2.1 攀枝花市仁和区混撒拉村农业水权水价改革

2.1.1 基本情况

攀枝花仁和区混撒拉村地处金沙江干热干旱河谷，平均海拔1300m，面积21km，共515户，常住人口约1400人。水资源总量虽丰富，但“半年不雨、十年九旱”，“山高水低、人高水低、地高水低”，水资源时空分布格局极不均衡成为当地千百年的发展难题。村内有小型水库2座，山坪塘5座，水池、水窖458口，供水管网30km，沟渠20多km，水利工程总蓄水能力125万m³。混撒拉村自1987年开始发展芒果种植，年产值突破6000万元，人均可支配收入突破3万元。

2.1.2 农业水权水价改革情况

初始水权分配。混撒拉村立足区域光热资源丰富、特色产业优势突出、计量设施相对健全的基础条件，将水权按照户籍人口、土地面积分配到户到人，支撑保障每亩农田的用水权益。

分类定价。混撒拉村成立用水者协会，根据取用水方式的不同，通过村民大会议定3种水价：自流灌溉水价0.5元/m³、低扬程提水水价2元/m³、高扬程提水水价3.8元/m³，分类分价收取水费。2021年混撒拉村共收取水费82.67万元，支出运行管理维护费用79.62万元，实现水费收支平衡、略有结余。

2.2 眉山市东坡区农业水权水价改革

2.2.1 基本情况

眉山市东坡区地处成都平原腹地、岷江中游，辖区面积1331km²，平原、浅丘、山区各占三分之一。东坡区有大型灌区1个、中型灌区9个、小型灌区373个，有效灌溉面积达65.54万亩，是全国现代农业示范区和全国粮食生产大县。境内河网密布、渠系纵横交错，有岷江等16条河流、总长368km，骨干渠道1469条、长2341km，水库56座、总库容8894万m³。灌溉水源来自都江堰引水、岷江直接引水和当地水库蓄水。平原区主要为“粮油作物+经济作物”轮作，以确保粮食安全为目标，作物需水量大，经济效益较低。由于没有合理划分供水管控单元，水资源浪费较严重。丘陵区主要种植果树、茶叶等经济作物，需水量较少，但刚性需求大，经济效益较高。目前区域提水和调蓄设施较缺乏，末级渠系和田间水利配套设施不完备，供水保障率较低，灌区用水矛盾突出。

2.2.2 农业水权水价改革

初始水权分配。结合东坡区灌排工程分布特点，明确以行政村套斗渠的用水单元划分，划定全区用水单元584个，农业用水权总量1.84亿m³，以“总量控制、定额管理”的原则进行农业初始水权分配，发放用水权证194本。

推行“以经补粮”改革模式。东坡区丘陵灌区果树经济作物一年净收入约1万元/亩，平原灌区粮食作物一年两季净收入约2000元/亩，基于丘陵灌区和平原灌区农户经济效益和水费承受能力存在明显差异的实际情况，东坡区在丘陵灌区通过“区政府、国有公司、村集体经济”三方投资，建设“农灌水厂”，水价按照“准许成本加合理收益”执行，召开新水价听证会，确定“农灌水厂”水价为1.73元/m³，预计每方供水收益约0.269元，每年“以经补粮”，收益一方面可解决丘陵区经济作物灌溉难题；另一方面也可为平坝区骨干工程维护提供资金保障。

2.3 威远河流域农业水权水价改革

2.3.1 基本情况

威远河是沱江二级支流，干流流经四川省内江市威远县和自贡市大安区等50余个乡镇，是四川省典型的丘陵农业区，全长131km，流域面积956km²，其中威远县境内838km²，占87.7%。流域多年平均降水量942.7mm，单位面积产水量34万m³/km²，是四川省径流低值区。流域内最大水库为长沙坝、葫芦口（以下简称长葫水库）2座中型水库，其控制面积233km²，总库容1.22亿m³，构成梯级水库群联合调度配置格局，承担向自贡市、内江市威远县500多家工矿企业供水、80多万城乡人民生活供水、32.45万亩农田灌溉供水以及威远河生态补水等任务。长葫水库多年平均供水量7722万m³，水资源综合利用率87%，水资源开发利用已逼近极限。威远河流域盛产水稻、玉米、小麦等粮食作物，威远县是国家粮食生产大县。

2.3.2 农业水权水价改革

初始水权分配。威远河流域水权分配涉及上下游、左右岸水量分配和不同行政区域、不同行业水量分配。区域内经常出现生活用水与灌溉用水争水的情况，农业灌溉水量保障率较低，亟需明确粮食安全生产的用水权益。

农业水价。威远河流域农业用水省管骨干工程供水价格为：水稻、小麦、玉米、油菜等粮油作物水价暂定为0.08元/m³，经济作物、养殖业和其他用水水价暂定为0.09元/m³。目前水价与运行维护成本相差较远，水价形成机制尚未健全。

3  启示

3.1 充分尊重基层首创精神，因地制宜分类施策

在确权单元划分方面，总体思路是按照“灌区供水区域—基本用水单元”的层级，将灌溉用水指标逐级分配到基本用水单元，其核心是充分保证确权的公平性。攀枝花市混撒拉村有条件把农业初始水权分配到户到人；眉山市东坡区结合自身灌溉渠系特点和计量设施条件，将农业初始水权分配到行政村套斗渠用水单元；威远河流域地块零碎，水网体系不完善，基本用水单元分配到镇。考虑各地灌溉条件、种植结构、农业经营方式等差异，探索符合当地实际的确权单元划分是较可行的思路。

在水价形成机制方面，攀枝花市混撒拉村村民协商议定3类水价；眉山市东坡区实行分区定价，其中，山丘区按“准许成本+合理收益”进行定价，水费由农户承担；平坝按末级渠系运行维护成本水平定价，并由农户承担，而省管工程水费通过财政转移支付，区管工程水费由“农灌水厂”的水费收益再加上财政兜底共同进行支付。

在水利投融资方面，攀枝花市仁和区探索了“政府补助+村民入股+金融信贷+投劳折资”“集体经济+股东+村民”的筹资模式。眉山市东坡区通过政府、平台公司、村集体三方投资，推动水利资源变资产，将水利资产划转注入国有公司，授以经营权，融资贷款7.57亿元逐步用于灌区现代化改造。从四川改革经验和现实情况看，水权水价改革的确需要有创新思维。

3.2 推进水利基本公共服务均等化建设是深化水权水价改革基石

攀枝花仁和区“水在山下流，人在山上愁”、眉山东坡区“渠首淹死、渠尾干死”、威远河流域丰水年能“平稳过渡”，枯水年即“打回原形”，高度概括南方地区水资源总量较丰沛、但时空分布不均的鲜明特征，也反映广大农户对水利基本公共服务均等化的强烈需求。针对南方农业灌溉以补充灌溉为主的特质，水利基本公共服务不仅要“锦上添花”，更要注重和凸显“雪中送炭”，这对政府提出更高要求，应大力推进水利基本公共服务均等化，不断缩小水利公共服务的时间尺度和空间尺度差距，以水利高质量发展支撑区域社会经济高质量发展。这有利于增强农户对水费的承受能力和支付意愿，为实现分好水、用好水、管好水，深化水权水价改革打下坚实基础。

总体而言，针对不同区域水资源禀赋和灌溉条件，推进水利基本公共服务均等化的路径是不同的，“双手发力”着力点是有差异的^【9】。一方面，攀枝花市仁和区种植芒果，眉山市东坡区丘陵区种植柑橘，都属于灌溉需求稳定且农户付费能力较强，可以为社会资本参与灌区灌溉服务提供收益保障的高附加值经济作物，满足市场准入的条件和门槛，积极利用市场机制和引入社会资本开展灌区灌溉服务，让市场“无形之手”有效发力，从而弥补农田灌溉基础设施建设资金投入不足的困境；另一方面，威远河流域以种植粮食作物为主，经济效益低；资源性、工程性、季节性缺水并存，水利基础设施建设相对落后，初始水权分配较困难，对以营利为导向的民营资本缺乏吸引力。在此外部环境下，水资源公共性、外部性和不确定性进一步放大，从而导致市场作用失灵^【10】。因此，政府“有形之手”要发挥强有力的作用，为后续市场机制的运作提供基础性保障，为水市场培育和激发活力蓄积能量。具体而言，结合威远河地形地貌、河流水系特点，打造“纲”“目”“结”完备的现代水网体系，构建互连互通、联网联控的水网格局，着力提升水资源保障能力，不断提高公共服务水平是当务之急。

3.3 加强基层组织建设，提高基层治理水平是深化水权水价改革的坚实保障

水权水价改革不仅仅是“权”的分配和“价”的调整问题，更是水资源管理制度与机制的一次革新。其改革目标可归纳为：有明晰的初始水权；有相应的水权交易平台；有相对合理的水价形成机制；有一定力度的精准补贴和节水奖励机制；有相对规范化的交易规则体系^【11】；有计量、监测等技术支撑手段；有较完善的用途管理制度和水市场监管制度等，内容涉及面广而复杂。

从四川省实践来看，水权水价改革是否顺利进行并取得成效主要依靠顶层设计与基层治理，前者是核心，后者是关键。上面万条“线”，下面一根“针”，基层组织建设和治理水平支撑政策和制度的落地、落实。具体经验可概括为两点：第一，针对用水协会流于形式的问题，攀枝花市仁和区探索“党组织引导+股东会酝酿+村民大会表决”的农村水利基层治理决策机制。例如混撒拉村用水协会，实则与村支委是2块牌子、1套人马，负责统一分配水量、开展灌区服务、水费征收和使用、协调解决用水纠纷、维护用水秩序等工作，充分体现党建引领在农村水利基层治理中的“主心骨”作用。同时，把集体经济与股东、村民的利益链接到一起，形成利益共同体，强化“共商、共建、共治、共享”的原则，营造良好的全民参与氛围，让村民更多更好参与基层公共事务治理是改革成功的关键环节。第二，提供全方位精细化服务。南方地区以山地和丘陵为主，部分地区如攀枝花市仁和区平地镇农业终端用水水价呈现“一年一定价，一村一个价”特点。基层组织承担末端管网建设项目融资、运行维护、成本核算、水费分担以及农户水权转让费协调工作，这对基层服务水平要求越来越高，驻村干部提升了乡村治理水平。

4  讨论与结论

4.1 讨论

2022年8月18日完成首单水权交易以来，截至2024年10月，四川省水权交易累计成交467单，累计成交水量5457万m³。在交易形式中，灌溉用水户水权交易335单、占总数的71.7%，交易水量54万m³、占总量的1%，平均年交易水量占年农业用水量（四川省2023年161.96亿m³）极小比例，总体活跃度不高。这说明目前还没有发展出普遍性的水权市场，现有水权市场的存在更多的是一种初步的探索。根据科斯定理，水资源初始水权分配到户、行政村或镇等不同规模单元，因产权明晰程度及交易费用不同，在促进节水增效的程度上存在一定差异，即确权单元越小，产权界定通常越明晰，交易中的协商成本也可能越低，更易激发节水动力。实践证明，农业水权初始分配到户是最佳的形式，虽然目前南方地区还很难全面实现，但随着以联网、补网、强链为重点的现代水网体系逐步建设，农业产业化、集约化水平不断提高，确权单元划分、确权水量核定等技术难题将迎刃而解，以水权水价改革为“动力源”将大力助推水利高质量发展。

4.2 结论

四川农业水权水价改革是推进行业深化改革和创新发展的重要探索。3年来，四川省立足当地水文气象、地形条件、种植结构、生产模式等特征，因地制宜探索了南方特色的改革模式。在促进水利工程建设投融资破题、水资源节约集约利用、水利工程有效管护、水市场活力激发等方面取得初步成效。实践经验表明，因地制宜地分类施策，推进水利基本公共服务均等化，提高基层治理水平等做法能够有效推动农业水权水价改革向纵深发展。

来源：《水利发展研究》

作者：黄晓荣（四川大学水利水电学院）、邓顺杰（四川省都江堰水利发展中心）、王梓玮（攀枝花市水利局）、张翼飞（上海师范大学商学院）