魏后凯:2.5亿农业转移人口如何真正融入城市

我国城镇化进程正在进入增速换挡、质量提升的攻坚时期。

我国常住人口城镇化率已达67%，有9.4亿人生活在城市，但户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间仍有近18个百分点的差距，这意味着有约2.5亿人在城市常住和生活但仍是农村户口，无法完全享受与城镇户籍居民同等的福利待遇。另外，大中小城市和小城镇协调发展成效显著，但发展过程中仍面临“两极化”倾向。随着城镇化推进，农村人口和村庄数量将逐步减少，村庄空心化问题日渐凸显。

对此，“十五五”规划建议提出，深入推进以人为本的新型城镇化，推进宜居宜业和美乡村建设，并展开系列部署。

日前，21世纪经济报道对中国社会科学院学部委员、农村发展研究所原所长魏后凯进行专访，深入解读“十五五”推进新型城镇化的关键问题、针对性对策与实施建议。魏后凯长期从事区域经济和农村发展研究，同时兼任中国社会科学院城乡发展一体化智库常务副理事长、中国农村发展学会会长和中国城市经济学会副会长等职务。

魏后凯认为，农业转移人口市民化的本质是共建共享，根本途径是实现基本公共服务均等化，实施由常住地登记户口提供基本公共服务。在此过程中，要把握两个重点，一是进一步深化户籍制度改革，进一步拓宽城镇落户渠道，建议超大特大城市不断增加年度落户指标规模，并尽快实现制度并轨；二是将城市福利与户籍制度完全剥离，让农业转移人口真正享受与城镇户籍居民同等基本公共服务。

魏后凯指出，“十五五”时期，中国的城镇化尽管增速放缓，但仍处于快速推进期。预计“十五五”期间，城镇化率将继续保持在年均0.7个百分点左右的增长水平。根据其团队的预测，中国城镇化率在2030年将达到71.5%，2035年达到74.6%，2050年接近80%，届时城乡结构将基本稳定，总体上实现城镇化。 

魏后凯：我国农业转移人口市民化与城镇化并不完全同步，城镇化进程实行了“两步走”。第一步聚焦于推动农业转移人口进城，让他们得以在城市工作、生活和居住。但受当时户籍制度的限制以及政府财力等多方面因素影响，农业转移人口市民化进程相对滞后，这一群体参与了城市工业化和现代化建设，但未能享受与城市原居民同等的福利保障。在此基础上，第二步的核心任务转向科学有序推进农业转移人口市民化，使这一群体全面融入城市生活，真正享受与城镇户籍居民同等待遇。这一“两步走”推进的特征，使得常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间存在差距（后简称“‘两率’差距”）。

“两率”差距并不是一个新问题。2015年，我国户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率低17.4个百分点。到2020年，这一差距扩大到18.5个百分点。“十三五”期间两率差距共扩大了1.1个百分点。到2023年，差距缩小至17.86个百分点，相比2020年缩减了0.64个百分点。2015年以来户籍人口城镇化率年均提升一个百分点左右，“两率”差距的扩大和缩小主要取决于常住人口城镇化率速度的变化，“十四五”以来常住人口城镇化率增速放缓，“两率”差距有所下降，但绝对差距仍然显著。 

魏后凯：2023年户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率相差17.86个百分点，对应常住城镇的农业户籍人口规模约为2.5亿人。为缩小这一差距、推动城镇化高质量发展，我国一直在加快户籍制度改革，持续推进农业转移人口市民化进程。

我国户籍制度改革成效显著，城区常住人口300万以下城市已取消落户限制，只有少数超大特大城市实行积分落户。其中的关键问题在于过去很多福利与户籍制度挂钩，近年来我国一直在推动二者剥离，但要全部剥离还需要时间。

农业转移人口市民化的本质是共建共享，根本途径是实现基本公共服务均等化。实现基本公共服务均等化，意味着实现由常住地登记户口提供基本公共服务，到那时，户籍人口城镇化率这个指标就没有意义了，农业转移人口市民化问题也得以解决。

实现基本公共服务均等化需要时间，在这个过程中，我认为推进农业转移人口市民化要把握两个重点。一是进一步深化户籍制度改革，以进城农民工及其随迁家属为重点、兼顾城市间流动人口，进一步拓宽城镇落户渠道。少数超大特大城市推行的积分落户制，属于临时性制度安排。农业转移人口在这些城市落户意愿较高，但城市基础设施和资源环境承载能力有限，所以才实行积分落户。但当前部分实行积分落户的城市每年投放的落户指标数量偏少，对于解决农业转移人口的落户问题效果不显著。因此，积分落户制亟待改革，应不断增加年度落户指标规模。从长远来看，应在一定年限后逐步取消这一制度，最终由常住地登记户口提供基本公共服务。二是将城市福利与户籍制度完全剥离，让户籍制度不再附加过多与公共服务、社会福利相关的额外权益，回归人口登记的功能。

魏后凯：新型城镇化的核心是人的城镇化，“十五五”规划建议明确，要深入推进以人为本的新型城镇化。农业转移人口市民化是新型城镇化的关键和首要任务，这也是提高城镇化质量的重要方面。

我国一直在积极推进农业转移人口市民化，进展显著，但仍存在一些卡点，需要通过深化改革不断完善。一方面，体制机制层面的障碍尚未完全破除。具体而言，一是农业转移人口在劳动就业等方面还存在一些限制和门槛。二是与城镇职工之间的社会保障差距仍较明显，尽管我们鼓励农业转移人口参与城镇职工基本医疗保险、养老保险等保障体系，但实践中，大部分农业转移人口仍以参加城乡居民基本医疗和养老保险为主，保障力度相对有限。三是住房保障问题，我国鼓励有条件的城市将稳定就业生活的农业转移人口纳入住房保障体系，多地也通过公租房、保障性租赁住房等形式推进政策落地，但总体上看，这一群体的城镇住房保障覆盖率仍然偏低。

另一方面，地方政府的积极性有待继续提升。比如珠三角、长三角的城市地区，外来的农业转移人口相对集中，这些地区要推进农业转移人口市民化进程，需要地方财政投入大量资金用于公共服务保障和基础设施配套，部分地区受财力紧张等因素影响，存在投入意愿不高的情况，一定程度上影响了市民化进程。

近年来，相关改革举措和政策措施一直在积极推出，“十五五”也会继续推进落实和完善相关措施，包括推进城乡融合发展、基本公共服务均等化等，这些改革需要长期的过程。比如2016年中央财政设立农业转移人口市民化奖励资金，为提高地方政府吸纳农业转移人口落户积极性、提升农业转移人口公共服务保障水平发挥了积极作用。 

魏后凯：“十五五”规划建议之所以提出优化城市规模结构，是因为当前城市规模结构尚不够合理，大中小城市和小城镇发展不够协调，存在“两极化”的倾向：超大、特大城市规模过度膨胀，而部分中小城市、小城镇则面临增长缓慢甚至萎缩的局面。

“两极化”倾向的出现，主要受传统发展观念、资源配置的双重偏向（过去资源配置偏向于行政中心、大城市）、市场作用的极化效应、农民的迁移意愿、调控手段失调等因素的影响。

目前，这种两极化倾向尚未从根本上改变，我国城市规模结构还存在一些不合理的地方。

数据显示，从数量规模看，2010年至2023年，超大、特大城市由8个增至23个，小城市则从489个减少到469个。从人口规模看，超大、特大城市城区人口占全国城区总人口比重由22.3%提高到40.2%，而小城市的人口比重则从28.3%下降到18.6%。同期，建制镇建成区户籍人口占全国城镇户籍人口比重从30.7%下降到24.2%，下降了6.5个百分点。从土地规模看，超大、特大城市空间过度扩张，建成区面积增长1.92倍，其占比从16.8%增至30.7%；而小城市空间相对收缩，建成区面积仅增长19.3%，占比下降了8.2个百分点。

同时，不同规模城镇间的发展差距依然显著。一方面城镇居民人均可支配收入差距大；另一方面城镇基础设施和公共服务差距大。超大、特大城市拥有强大的产业支撑和人口吸纳能力，但面临资源环境和公共设施的承载力约束，其治理现代化的方向是提高承载能力；而广大中小城市、小城镇虽有承载能力空间，却普遍存在产业支撑不足、公共服务水平偏低的问题，需要加大投入，提高发展质量和居民收入。 

魏后凯：大中小城市虽承担的功能、发挥的作用各不相同，但核心是要实现协调发展，构建共富型现代化城市体系。

应对城市发展“两极化”倾向，关键在于以科学合理的现代化城市体系为依托进行优化，最终实现不同类型、不同规模城市的协调发展与共同富裕。城市发展是差异化的，不同城市的功能定位各异，需进行合理分工，发展策略也应有所区别。

超大特大城市的产业支撑能力和人口吸纳能力强，相对而言资源环境和一些公共设施的承载能力紧张，部分城市已出现了超越资源环境承载力的过度扩张。因此，对于超大特大城市而言，城市发展应更加关注提升资源环境承载能力，着力改善那些紧张的公共设施。

中小城市和小城镇的发展逻辑有所不同。很多中小城市的资源环境承载能力远超当前城市人口和产业规模，但产业支撑不足，基础设施与公共服务供给能力不够，人口吸纳力不强，因此必须树立“人、产、城”融合的思想，依靠产业集聚吸引人口集聚，再通过人口集聚提升城镇化水平，最终形成“人、产、城”互动融合的良性循环。归根结底，中小城市和小城镇的发展关键在于提升产业支撑力、基础设施供给能力和公共服务水平。 

魏后凯：过去很多人将城市群视为新型城镇化的唯一主体形态，这存在认知误区，即把都市圈看作是城市群的一部分。实际上，都市圈在城市群内外都存在。从发展的眼光和国内外经验看，都市圈和城市群都是推进新型城镇化的主体形态，二者共同推动城镇化迈向更高水平。无论是都市圈还是城市群，都是将内部视为发展共同体。但未来都市圈的发展方向是同城化，城市群的方向是一体化，同城化是一体化发展的更高级阶段。“十五五”规划建议已经明确，加快城市群一体化和都市圈同城化。

下一步的重点是建立一批以同城化和高质量发展为重点的高品质现代化都市圈，并构建一个以全面提升质量、推进一体化和增强可持续性为重点，涵盖世界级、国家级和区域级的三级现代化城市群体系。中国的城市群可分为三个层次：第一层次是京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大世界级城市群；第二层次是成渝地区双城经济圈等国家级城市群；第三层次是区域性城市群。

同时，需以现代化的中心城市体系为主骨架。中国的中心城市可分为全球、国家、区域、地方四个等级。北京、上海、香港有条件建设成为全球中心城市。在国家中心城市层面，目前空间布局有待优化。从优化布局、促进东北全面振兴的角度看，未来有必要将沈阳等城市纳入国家中心城市进行规划。都市圈、城市群和中心城市等将共同构成支撑中国经济高质量发展的区域增长极体系。 

魏后凯：城镇化过程也是区域、城乡协调发展的过程，因此都市圈、城市群的发展需置于城乡区域协调发展的大背景下统筹考量。从区域协调维度来看，城市群、都市圈之间要协调联动发展，并充分发挥都市圈、城市群的增长极作用，带动周边地区共同发展。同时，都市圈同城化、城市群一体化本身就包含了城乡融合发展，从全国整体发展视角来看，县域是推进城乡融合发展的重要切入点，但这一逻辑在都市圈范围内需作出调整——都市圈内的城乡融合发展面临双重融合的问题，即县域内融合，以及县域与主城区的融合问题，必须以都市圈为整体范围统筹推进，而非局限于单个县域或城市行政边界。 

魏后凯：农业转移人口的迁移呈现阶段性特征。早期，受基础设施完善、公共服务优质、就业岗位充足、薪资福利水平较高等优势吸引，农业转移人口多向超大、特大城市集聚，且跨省转移占比相对较高。近年来，农村劳动力转移出现了就地、就近的趋势，表现为“三个下降”：2010年至2023年，外出农民工占农民工总量比重由63.3%降至59.3%；2009年至2023年，外出农民工跨省比重由51.2%降至38.2%；跨省农民工占农民工总量比重由32.4%降至22.7%。另外，中国乡村振兴综合调查表明，进城农民工的落户意向，其首选地是县城或县级市中心城区，县城正成为吸纳农村劳动力转移的重要载体。

关于县城发展，当前中央明确提出，推进以县城为重要载体的城镇化建设，其中蕴含的潜力很大。但正如我前面谈到的，县城发展还面临产业支撑能力不足、基础设施建设与公共服务供给水平与超大、特大城市相比存在明显差距的问题。

因此，下一步工作有两个重点：一是着力提升县域产业支撑能力，通过培育特色产业、优化产业结构等方式，创造更多就业岗位，增强对农业转移人口的吸纳能力；二是加快补齐基础设施短板，提高公共服务水平，为农业转移人口创造更好的现代生活条件。

对此，需要重点把握资源配置与功能定位两方面。一方面，受历史发展路径影响，过往资源要素与功能过度向大城市集聚，中小城市和小城镇发展动能不足。基于此，需要推动大城市尤其是大城市中心城区的非核心功能疏解，引导部分产业向中小城市、县城及重点建制镇转移扩散，为县城创造更多发展机遇。

另一方面，严格按照主体功能区战略要求，明确不同县域功能定位，强化产业分工。针对优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发等不同类型的县域，要分别明确其功能定位和产业发展导向，通过构建错位发展、互补协作的产业格局，提升整体发展效能。另外，此前政策提出的“一县一业”发展模式，本质上已蕴含明确各县产业方向、避免同质化竞争的政策意图。

县域经济发展需要有效市场与有为政府有机结合，除了加强政府规划引导之外，还要通过市场竞争进行供需调节与优胜劣汰，提高资源配置效率，推动县域产业高质量发展。 

魏后凯：展望“十五五”时期，中国的城镇化尽管增速放缓，但仍处于快速推进期。预计“十五五”期间，城镇化率将继续保持在年均0.7个百分点左右的增长水平。根据我们团队的预测，中国城镇化率在2030年将达到71.5%，2035年达到74.6%，2050年接近80%，届时城乡结构将基本稳定，总体上实现城镇化。

随着城镇化推进，农村人口和村庄数量将逐步减少。根据我们的预测，乡村常住人口到2030年将从目前的4.65亿人降至3.98亿人，到2035年可能将进一步减少至3.53亿人。近年来行政村、自然村的数量一直在减少，预计到2030年行政村将减少约4.68万个，到2035年将再减少2.71万个，有的村庄甚至会出现“有村无民”现象，农村人口老龄化、空心化问题将进一步加剧。这一趋势将直接引发村庄空置、土地资源闲置和利用低效等问题。大量已在城镇落户的农民，其在农村的“三权”（土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权）难以退出，这既影响了居民财产性收入的提高，也制约了农业现代化进程。

但需要注意的是，这种乡村空心化、资源闲置、村庄减少、农村人口老龄化等问题，其实都是城镇化快速发展过程中的必然现象，大都是中性的概念，欧美等发达国家过去也曾出现过类似情况。 

魏后凯：要解决这种资源闲置问题，一是通过全域土地综合整治，加强对闲置土地和低效用地的再开发再利用，甚至可以通过结余指标交易来提高资源配置效率。二是按照常住人口统筹优化村庄布局，完善乡村基础设施和公共服务配置。三是落实“十五五”规划建议中提出的分类有序、片区化推进乡村振兴，整合资源，统筹规划乡村产业发展、乡村建设运营、乡村治理，形成抱团效应，提高资源配置效率，更好解决根据单个村庄安排基础设施、公共服务所面临的规模不足等问题，同时也有助于破解村庄分化，促进乡村共同发展。另外，下一步应采取市场化方式，探索增加相关资源的开放性和扩大交易半径，解决进城落户农民在农村“三权”的有偿退出问题。