《国际经济评论》韩杨:中美农业支持政策的演变与完善—— 基于WTO《协定》影响的对比(缩略版)

中美两国农业支持政策具有明显的经济发展历史阶段特征，在WTO《农业协定》生效后，既要受协定中市场准入和国内支持等规则条款的约束，也要结合各自农业资源禀赋、农产品国际贸易地位、国内农业发展变化进行动态调整。本文系统对比分析中美适用WTO《农业协定》规则及其对农产品国际贸易格局和农业国内支持政策的影响，并认为未来中国农业支持政策改革应当根据国内粮食和重要农产品安全保障战略需要，在全球视角下充分考虑中美农业差异，审慎完善农业国内支持政策：一是加快构建农业新发展格局，统筹衔接农产品国际贸易、农业对外投资政策与农业国内支持政策，建立支持农业发展的长效机制；二是明确不同阶段农业国内支持政策目标，积极拓展、创新绿箱政策工具，在国家财力承受范围内逐步提高农业支持水平；三是逐渐推进农业国内支持市场化改革措施，逐渐调整“黄转绿、黄转蓝”政策转向，统筹用好、用足黄箱，利用黄箱政策空间集中精准地支持特定粮食和重要农产品品种，扩大非特定产品支持规模；四是加快推进WTO农业领域规则向更公平、更平等、更包容的方向改革，各成员享有的权益和承担的义务应当与其发展阶段和能力相适应。

关键词：WTO《农业协定》 全球贸易格局  国际贸易规则  市场准入  国内支持政策

作者简介：韩杨系国务院发展研究中心农村经济研究部第四研究室主任、研究员。

引用来源：韩杨：“中美农业支持政策的演变与完善—— 基于WTO《农业协定》影响的对比”，《国际经济评论》2021年第6期，第117~140页.

随着经济全球化发展，中国成为全球经济增速最快的新兴市场主体和发展中大国，美国是全球经济最发达的国家。两国经济实力的相对变化、采取的经贸政策、两国关系未来的演变，对全球经济格局的变化、国际经贸规则的走向、中国的发展环境都产生了深刻的影响。农业领域更是如此。作为全球最大的农产品进口国和出口国，中美两国农产品贸易、农业支持政策的变化引起全球高度关注。由于中美两国农业资源禀赋、农产品国际贸易格局、农业发展阶段以及WTO《农业协定》中适用规则不同，所以两国农业支持政策取向存在较大的差异。

 一、WTO《农业协定》生效及中美适用规则对比

WTO《农业协定》的生效标志基本上达成全球农产品国际贸易规则。自1995年以来，WTO《农业协定》的生效及多哈谈判回合在市场准入、国内支持、出口补贴等议题上的进展，推进了全球农产品贸易自由化进程，同时，也对各成员农业政策产生不同程度的影响。既给以农产品出口为导向的成员提供了其他成员农产品市场准入的机会 ；也曾给耕地资源禀赋较欠缺的成员带来一定压力。中国是人口众多、经济持续增长的发展中农业大国，尽管农业对其经济增长贡献持续下降，但仍然是保障粮食和重要农产品供给安全、农村劳动力就业和促进资源生态环境可持续发展的重要产业，其与上述发达国家尤其是美国的利益诉求、政策取向有较大不同。

美国作为世界农产品生产大国和贸易强国，是达成WTO《农业协定》、推动多哈谈判回合改革的主要国家之一。美国充分利用国际规则为本国创造更有利的国际贸易条件，利用农产品国际价格波动带动国内农产品经济收益，采取国内支持政策提升其在国际农产品市场的影响力。在应对国际市场方面，2018年以前美国主张贸易自由化为本国农产品出口提供广阔空间，并且立足国内农业发展，长期采取支持政策来提升国内农产品的国际竞争力，促进农业国际、国内政策相互协调。在过去八十多年间美国共出台18部法案，不断调整完善法案近40次。美国作为WTO的创始成员，积极主导《农业协定》的制定过程，对于协定中市场准入、国内支持等重要规则、核心条款制定更有话语权和影响力。由于美国更加熟悉国际规则，这也为其完善农业国内支持政策提供了有益借鉴。

中国作为人多地少水缺的农业大国，较晚加入WTO的发展中成员，逐步了解、适应规则，而且多数农产品并不具有国际贸易比较优势，利用国际规则为贸易创造便利条件受到限制，且农业国内支持政策实施时间尚短。中国加入WTO前长期实施农业税费，自2004年才开始实施农业补贴政策， 2006年全面取消农业税。中国在支持本国农业发展的同时，既要为农业发展留有未来空间以支持农业长远发展，还要平衡好农业支持政策与WTO规则的约束，这就要求统筹对外开放农产品市场与支持本国农业发展安全之间寻求更好的平衡。 

二、WTO对中美农产品国际贸易格局的影响

（一）从中美农产品的国际贸易地位看贸易格局变化

第一，美国长期以来都是农产品国际贸易大国，而中国逐渐转变为农产品国际贸易大国。美国是世界农产品出口大国，长期以来保持农产品贸易顺差。中国由加入WTO前农产品净出口格局，逐渐转变为加入WTO初期时的农产品净进口格局，2004年之后农产品国际贸易逆差逐渐扩大，中国逐渐成为世界第一大农产品进口国、世界第二大农产品国际贸易国。第二，中美农产品进出口贸易呈现出明显的土地资源禀赋特征，美国长期保持农产品净出口，中国由农产品净出口逐渐转为净进口。美国农产品长期保持净出口贸易格局，尤其是土地密集型的谷物、大豆、棉花以及依靠谷物作为饲料支撑的畜牧产品长期以来处于供大于需的格局。在满足国内需求的基础上出口到世界各国，农产品出口不仅对于美国农业发展、农民收入增长具有重要的促进作用，而且也对世界农产品出口格局产生了重要影响。中国加入WTO后，积极融入全球农产品市场，在充分保障口粮绝对安全、谷物基本自给的背景下，近年来大豆、食用植物油、棉、糖等土地密集型农产品长期呈净进口状态且进口依存度有所提高，贸易逆差呈现常态化。

（二）从中美农产品市场准入看WTO对农产品贸易自由化的影响 

第一，从中美农产品市场准入的关税水平看，尽管美国平均约束关税和实施关税的总体水平低于中国，但是美国对特定农产品的最大约束关税高达350%，而中国最大约束关税仅为65%。第二，从中美农产品市场准入的关税设置看，美国加入WTO时就充分运用市场准入条款，对特定农产品实施最大关税、非从价税计税的税目数量、进口配额占比、特殊保障措施等条款进行结构、系统的差别化设置，来统筹协调以保护本国特定农产品市场；而中国在加入WTO初期在农业领域做出较大让步，在规则的约束下较低的最大关税、较低关税配额占比、较少的非从价税计税的税目数量、无法适用特殊保障措施。

 三、WTO对中美农业国内支持政策的影响

（一）从中美农业国内支持水平、支持结构看国内支持政策变化

第一，美国农业国内支持水平长期处于高位，近年来中国支持水平提高较快，但与国内农业产值相比、与美国相比还有较大差距。第二，中美两国农业国内支持主要以绿箱为主，黄箱为辅。美国黄箱特定产品支持涉及90多种农产品，主要集中在国内消费需求量较大的食糖、乳品和出口贸易占比较高的玉米、棉花、大豆、小麦、大米和花生等品种，对这些农产品的支持占特定产品黄箱支出的比重高达90%以上。通过对特定产品的精准支持既满足国内对食糖的高消费需求，又能维持原本就具有国际贸易比较优势的花生、棉花的国际竞争力。中国黄箱支持水平随着国内支持增长逐渐上升，由于特定产品的黄箱支持受微量允许8.5%约束的限制，黄箱支持空间受限。

（二）从中美农业黄箱支持政策看WTO《农业协定》的影响

第一，美国长期以《农业法案》为基础，统筹农业内外发展战略，动态调整黄箱政策措施。对外，美国推动《农业协定》中市场准入条款向贸易自由化方向改革，加快其他成员开放农产品市场，为扩大美国农产品出口市场提供更广阔的空间；对内，调整农业国内支持政策，不断创新市场化政策，调整黄箱支持方式。在过去的二十多年间，美国采取了形式多样的目标价格支持政策，并且始终伴随黄箱支持措施。总体来看，美国农业国内支持政策中的黄箱支持措施在不同阶段的政策目标和侧重点不同，既综合统筹考虑WTO规则、国际贸易条件的变化，同时权衡国内农产品国际贸易比较优势、国内消费需求、农民利益诉求，从而确保政策的连续性、稳定性和一定程度的灵活性。

第二，中国以“保障粮食和重要农产品供应安全与促进农民增收”为农业支持政策目标，近年来探索调整黄箱支持措施。中国出台农业国内支持政策是由国民经济发展总体情况、农业发展阶段决定的。2001年中国加入WTO后不断调整和完善农业国内支持政策体系，逐步建立了以直接补贴和价格支持为核心的黄箱政策体系框架。中国农业支持政策措施实施时间尚短，既要探索在适用WTO规则下如何实施有效的黄箱支持措施使有限的政策空间最大程度地支持国内农业发展，还要实现保障粮食及重要农产品安全、保护农民收入等多重目标。

 四、美国农业支持政策的经验及中国面临的挑战

（一）美国农业支持政策的经验

美国是WTO主要创始成员，通过参与制定《农业协定》相关规则，主导谈判进展来影响协定和规则的走势。美国在经济发展阶段早期因具有较强经济实力，长期以来通过补贴国内农业而拥有先发优势，这既为其在加入WTO《农业协定》时争取了极为有利的贸易条件，也为其加入WTO后调整农业国内支持政策积累了经验。一是长期以来的农业支持政策为其争取WTO《农业协定》中基期AMS权益创造了有利条件，增加了调整农业国内支持政策的空间。二是通过国内立法的周期性调整，建立长效、稳定、精确的农业支持保护机制，支撑其应对WTO争端解决。三是通过政策结构性调整，建立集中、精准，且对内保护农产品市场、对外提升农业国际竞争力的一揽子综合政策体系。

（二）中国农业支持政策面临的挑战

中国作为发展中成员于2001年才加入WTO，加入时在农业领域做出较大的让步。在国内支持政策方面，没有基期AMS权益，面临黄箱支持政策突破约束上限的压力；在市场准入政策方面，面临以农产品出口为导向的成员频频向中国发起诉讼的风险。一是政策体系的阶段性特征明显，政策目标呈现出交叉重叠现象。二是需要改进黄箱支持结构，部分特定产品市场准入政策调控受限，价格支持政策调控空间收窄，非特定产品支持政策利用不足。三是国内支持政策中逐渐调整完善黄箱支持方式，但长期来看仍可能面临黄箱上限约束的压力。四是全球经贸环境变化，以农产品出口为导向的成员、农产品出口大国频频对中国发起贸易诉讼。

五、结语与建议

中国农业已经进入新发展阶段，未来中国农业支持政策调整既要综合平衡国内农产品市场准入与农业国内支持的关系，还要统筹协调农业发展的短期和长期目标、全局性和结构性战略。中国不仅应当考虑WTO《农业协定》的改革进展、全球经贸环境变化的不确定性、农业尤其耕地资源禀赋、农产品国际贸易情况，还应当考虑中国自身大国小农、人口众多、粮食安全的特性，在此基础上完善农业国内支持政策，加快国内农业发展，从而提升竞争力以应对国际经贸环境的不确定性。 

第一，加快构建农业新发展格局，统筹衔接农产品国际贸易、农业对外投资政策与农业国内支持政策，建立支持农业发展的长效机制。加快构建农业新发展格局，针对国内农业发展，以《乡村振兴促进法》为基础，细化农业支持政策，强化政府对农业的支持和保护，完成传统小规模、分散经营农业向现代农业、适度规模农业的转轨；充分提高耕地产出率和农业劳动生产率。推进农业供给侧结构改革，对于土地密集型农产品而言，稳定提升国内种植经济效益是关键；对于劳动密集型产品而言，提升国际竞争优势是重点。基于国际农业发展，统筹利用好国内国际两个市场、两种资源，加快实施进口依存度高的土地密集型农产品进口来源的多元化战略，并且提高农业国内支持政策与农产品国际贸易、对外农业投资和对外援助的统筹协调。

第二，明确不同阶段农业国内支持政策目标，积极拓展、创新绿箱政策工具，在国家财力承受范围内逐步提高农业支持水平。在“十四五”时期，一是优化绿箱支持结构向基础设施、科技创新等方面的支持进行调整，提高绿箱支持水平。农业发展政策目标从“保供给、促增收”向“提升农业国际竞争力”“增强农业多功能性”“促进农业绿色低碳”的方向转变，绿箱支持政策转向“脱钩补贴”豁免措施。二是提升运用国际规则对国内政策进行调整、完善的能力。在政策调整过程中，提高绿箱、蓝箱、黄箱等政策设计、调整、归类的专业性、规范性和精准性。三是强化与农业发展、支持政策有关的经济、社会发展变化研判的前瞻性。从中长期来看，需要从保障粮食和重要农产品安全的角度，准确预判因城镇化、老龄化带来的粮、油、棉、糖等土地密集型农产品的国内消费需求变化、农业产值变化，配套调整市场准入政策与农业国内支持政策，保障粮食与重要农产品的安全。

第三，渐进式推进农业国内支持市场化改革措施，逐渐调整“黄转绿、黄转蓝”政策转箱，统筹用好、用足黄箱，利用黄箱政策空间集中精准支持特定粮食和重要农产品品种，并扩大非特定产品支持规模。农业支持政策具有很强的刚性，要根据“保障粮食与主要农产品供应安全”的重要程度、国内农业产能和进口依存度、国内外价格倒挂程度等情况，综合统筹制定政策目标和适用政策工具。针对小麦和稻谷，通过最低收购价政策，将“保供给”和“促增收”双重功能逐步调整回归至“保供给”的底线功能，同时对稻谷、小麦实施完全成本保险，规避种植风险，稳定种粮收益，提高种植者积极性，以确保国内供给的绝对安全及市场的相对稳定。针对已实施价补分离的玉米、大豆，完善生产者补贴方式，探索与当期面积、产量脱钩，采用以历史种植面积和产量均值为基期挂钩的补贴方法，实现“黄转蓝”政策转箱，同时，实施完全收入保险，提高种植收益，通过政策保障和市场激励引导种植结构的调整。对于实施目标价格补贴的棉花，还原目标价格补贴的市场风险缓冲功能，进一步完善价格补贴方式。此外，合理设定粮、棉、油、糖及生猪等粮食和重要农产品的收储规模，提高综合调控能力，同时探索实施农户的收入保险+期货等多元化市场支持措施，规避市场价格波动性风险，稳步提高农户的风险保障水平，提高对非特定产品的支持水平。

第四，积极推动WTO《农业协定》规则向更公平、更平等、更包容方向改革，提高新兴市场国家和发展中国家在规则制定中的参与权和话语权。对标农业领域国际经贸规则，中国宜提升制定和运用规则的能力，为促进国内农业和国际合作协调发展塑造良好的国际环境。一是积极推动平等的贸易秩序，推动农产品市场准入条款在实施关税、关税配额占比、非从价税计税的税目数量、特殊保障措施上的平等权益，为农产品国际贸易创造稳定和可预见的贸易条件、贸易环境。二是支持基期AMS权益在各成员之间分配的公平性和一致性，先发成员和后发成员基于历史阶段和现阶段应当具有平等的发展权。三是秉持平等、包容与共享理念，支持发展中成员尤其是那些和中国一样的农业和人口大国，主张对“生计型农业和用于粮食安全的公共储备”实施的支持政策理应被归为发展中国家应有的发展权益，不受黄箱政策的上限约束。发展中国家享有的权益和承担的义务应当与自身发展阶段和能力相适应。

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