农业领域网络经营违法行为地域管辖分析

农业领域网络经营违法行为地域管辖分析

夏毛毛

随着网络交易成为农资、农产品经营的重要渠道，网络经营违法行为也日益多发，呈现出明显的跨地区特征，给行政执法的地域管辖认定带来了现实挑战。其中，平台内经营者 “实际经营地” 的认定是执法实践中的核心难点，本文结合《行政处罚法》《农业行政处罚程序规定》《电子商务法》等现行法律规定，梳理不同情形下的认定标准，为农业领域网络执法的管辖规则提供参考。

一、行政处罚中地域管辖一般原则与特殊规定

（一）地域管辖的一般性原则

《行政处罚法》第二十二条明确了行政处罚的地域管辖基本原则，即由违法行为发生地的行政机关管辖。全国人大常委会法工委的官方释义指出，“违法行为发生地” 应作广义理解，覆盖违法行为的完整实施流程，既包括违法行为实施地（准备地、途经地、结束地等），也包括违法结果发生地（违法对象被侵害地、违法所得实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地等）。只要在违法行为的任何一个阶段被发现，该地均可作为违法行为发生地，当地行政机关均有权依法就地给予行政处罚。

（二）农业领域网络经营的特殊管辖规则

《农业行政处罚程序规定》（以下简称《程序规定》）作为农业农村部制定的部门规章，对农业领域网络经营违法行为的地域管辖作出了特别规定，根据《行政处罚法》第二十二条，当法律、行政法规、部门规章另有规定时，应适用其特别规定。因此，在处理农业网络经营违法案件时，应当优先适用该特殊管辖规则。《电子商务法》第二条将电子商务经营主体明确为电子商务平台经营者、平台内经营者以及通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者3类，《程序规定》第十四条针对这3类不同经营主体类型，设定了差异化的管辖规则：

1.对电子商务平台经营者、自建网站或其他网络服务经营者，由其住所地管辖。适用此规则，关键在于准确界定两类经营主体并依法认定其住所地。具体而言，该条款适用的主体为以下两类：一是电子商务平台经营者，是指在电子商务中为交易双方或者多方提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务，供交易双方或者多方独立开展交易活动的法人或者非法人组织，如淘宝、京东、拼多多等平台的运营机构。二是通过自建网站或其他网络服务销售的电商，是指通过互联网等信息网络，以营利为目的、从事经营活动的经营者。其形态包括两类：（1）自建网站、APP等进行销售的经营者，如企业官方商城。（2）利用非专业电商平台的社交或内容网络渠道（如微信、网络直播平台等）进行商品销售或服务提供的经营者，常被称为“微商”或“直播带货”，其经营活动受《电子商务法》第二条调整。

根据《电子商务法》第九条及第十条规定，电子商务经营者的主体可以是自然人、法人和非法人组织，因此准确认定“住所地”，也需要区分不同主体来理解：（1）法人或非法人组织经营者的住所地为主要办事机构所在地。依据《民法典》第六十三条，法人以其主要办事机构所在地为住所。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三条，若主要办事机构所在地不能确定，则可以其注册地或登记地为住所地。例如，某电商平台在其自营频道销售假劣种子，应由该平台运营公司的主要办事机构所在地的农业执法机关管辖。（2）自然人经营者。依据《民法典》第二十五条，自然人的住所为其户籍登记地或者其他有效身份登记记载的居所。若其经常居住地与上述住所不一致，则经常居住地视为住所。例如，自然人通过微信聊天功能销售未取得产品批准文号的兽药的，应由其户籍地或经常居住地的农业执法机关管辖。

2.平台内经营者由其实际经营地管辖。平台内经营者，是指在互联网平台内提供商品或者服务的经营者，如淘宝、拼多多内的第三方店铺所实施的违法行为由实际经营地管辖。关于实际经营地的认定在执法实践中有着较大争议，也是网络经营违法行为管辖问题的难点，将在下文进行分类讨论。

3.补充管辖规定。电子商务平台经营者住所地，或违法物品的生产、加工、存储、配送地的县级以上农业行政处罚机关，如果先行发现违法线索或收到投诉举报，也享有管辖权。此条款系对“实际经营地管辖”原则的重要补充，二者构成并行管辖关系。在实践中，对于法条中“也可以进行管辖”的表述存在理解上的分歧。一种观点视其为选择性授权，认为相关机关享有是否启动管辖的裁量权；另一种观点则认为，此处的“也可以”是确定性表述，意在明确其管辖权属并行、共享性质，而非赋予其“可以不管辖”的选择自由。

笔者倾向于后者。此条款的法理基础源于《行政处罚法》第二十二条关于“违法行为发生地”管辖的广义范畴，其核心立法意图在于确认管辖权的并存性，以编织严密、灵活的管辖网络，防止出现管辖盲区。对于条文中“也可以进行管辖”的表述，应理解为法律赋予相关机关在符合条件时同样享有管辖权，即解决了“能不能管”的问题。当然这并不意味着其“必须管辖”，当多个机关均享有管辖权时，具体由谁管辖，应依据《程序规定》相关规则协调解决。因此，该条款的首要价值在于确保任何发现违法线索的机关均具备合法的介入资格，从而强化执法覆盖与协同，有效应对网络违法的跨地域特性。

二、“实际经营地”的认定困境与情形分析

（一）“实际经营地”的认定困境

“实际经营地” 是平台内经营者管辖规则的核心，但现行农业领域法律尚未对其作出明确界定，导致执法实践中存在大量争议：一是概念不明导致认定分歧。实践中，经营者的户籍所在地、经常居住地、标称发货地址、常用收货地址、IP 地址、仓储地址等都被主张为“实际经营地”，不同地区执法机关的认定标准差异较大。二是信息真实性难以保障。基层执法数据显示，平台提供的自然人网店实际经营地址信息无效率极高，大量经营者通过虚假地址、虚假发货地隐匿真实位置，逃避监管。三是管辖移送规则不明确。当实际经营地信息查无此人时，线索是否可以直接移送平台所在地机关、是否可以不予立案等问题，缺乏明确的操作指引。

（二）“实际经营地”的差异化分析

结合《电子商务法》《网络交易监督管理办法》《关于做好电子商务经营者登记工作的意见》等相关规定，针对不同的经营主体形态，可对 “实际经营地” 作出差异化分析：

情形一：同时从事线上线下经营的平台内经营者。对于同时开展线上线下经营的平台内经营者，无论其主体类型是自然人、法人还是非法人组织，其 “实际经营地” 应当优先认定为实体经营场所所在地。因为此地能对经营者及违法行为实施最直接、有效的控制。对于需许可的农资，如农药、兽药，其经营许可证上载明的地址是认定实际经营地的重要依据。

情形二：仅从事线上经营的平台内经营者。对于仅通过互联网平台开展经营活动、不涉及线下实体场所的平台内经营者，其主体类型主要包括两类：一是依据《市场监管总局关于做好电子商务经营者登记工作的意见》已办理市场主体登记、并将网络经营场所登记为经营场所的个体工商户，如专门从事线上经营的农资网店；二是依据《电子商务法》第十条从事“零星小额交易”等活动而依法无需办理市场主体登记的自然人经营者。尽管在登记义务上存在差异，但二者在“纯线上”经营模式上具有共性，其“实际经营地”的认定面临相同的法律与实践难题。

针对此类纯线上经营者，“实际经营地”的认定主要存在两种观点：第一种观点基于登记形式，认为既然其登记或使用的“经营场所”为网络空间，且由电商平台提供，则可将平台所在地推定为实际经营地。第二种观点则侧重实质关联，主张应以经营者开展经营活动的经常居所作为认定标准。如《浙江省电子商务条例》第八条第四款即明确规定，以网络经营场所登记的经营者的经营地址为其经常居所。

笔者倾向于第二种观点，即以经常居所作为实际经营地的认定标准。若一律将管辖指向平台所在地，虽在形式上易于操作，但可能导致违法行为发生地与管辖机关在物理上的过度分离，不利于执法人员开展现场检查、调查取证及后续执行，实际降低了执法效能。而以经常居所作为认定标准，则能更紧密地将管辖联结至经营者的人身关联地与日常活动中心，既符合“以住所确定管辖”的传统法理，也更有利于实现精准、有效的实地调查与案件办理，是对网络经营特殊性作出的合理调适。

情形三：“实际经营地”无法查明时的执法策略。在执法实践中，面对大量自然人经营者隐匿真实信息、平台公示地址无效、登记地址与实际经营场所分离等复杂情况，机械地追求“实际经营地”的精准认定往往会陷入困境。此时，执法机关无需拘泥于必须确定“实际经营地”这一管辖规则，而应结合《程序规定》第十四条第二款所确立的补充管辖规则，采取更为务实、灵活的管辖策略。例如，某网店销售假劣农资，其注册地址虚假，但执法部门通过物流信息锁定其收发货仓库位于A市，则A市执法部门即可依据该条款，以“违法物品的存储、配送地”实施管辖并开展调查。同样，若平台所在地执法部门率先接到消费者对该网店的集中投诉，也可直接立案处理，无需等待或移交至一个可能无法查明的“实际经营地”。

（三）管辖冲突与协作

在厘清各类主体的管辖规则后，实践中可能出现多个机关均有管辖权的情形。对此，应依据《程序规定》第十五条确立的规则处理：原则上由最先立案的机关管辖。同时，为提升执法效能、实现对违法行为的有效打击，亦可从便利调查取证、有利于查清全部事实的角度出发，由相关机关协商确定，或报请共同上级机关指定管辖。管辖权的最终确定不仅遵循“立案在先”的程序规则，也应服务于“有效查处”的实体目标。

三、网络经营违法行为监管未来展望

当前，农业领域网络经营违法线索的发现主要依赖事后投诉举报，监管模式呈现“被动响应、个案处理”特征，执法成本高而覆盖面有限。更深层次的挑战在于，面对海量、隐匿、跨区域的网络经营主体，传统基于“前端登记地址”的静态管理模式，难以根治“人户分离”“查无此人”导致的发现难、查处难、执行难问题。在AI与大数据时代，监管思维可展望从传统的“地址管控”向基于数据协同的“全链条、可执行闭环治理”转型升级。

其一，要推动规则修订与标准统一，在法律层面明确“实际经营地”的认定规则。建议通过修订《程序规定》，在法律层面明确“实际经营地”的内涵与外延，减少管辖空白与推诿。其二，要深化数据协同与智能研判，构建“人、货、场、数”穿透式监管机制。推动市场监管、农业农村、公安、网信、邮政等部门与主要电商平台、物流企业建立常态化的数据共享与执法协作机制，对经营者主体、物流轨迹、交易数据等多维信息进行融合分析与智能风险研判。其三，创新流程与线上执法，全面推行全流程在线协查与电子送达。深化与大型电商平台的政企协作，制度化、标准化线上协查（如调取固定电子证据）与法律文书电子送达流程。

未来的监管体系应是规则清晰、数据驱动、流程在线的智慧系统。也必须清醒认识到，这一理想范式的完全实现，在现阶段仍面临多重技术与制度性挑战，其建设必然是一个分阶段、渐进式的长期过程。