谁在管“海上粮仓”?美国8个顶级渔业资源“大管家”

美国的海洋渔业管理体系，建立在高度的地方自治与联邦协作基础之上，其核心运作架构由1976年通过的《马格努森-斯蒂文斯渔业管理与保护法》（Magnuson-Stevens Act）所确立。根据该法案，美国在其专属经济区内设立了八个区域渔业管理委员会（Regional Fishery Management Councils），负责管理美国联邦海域资源。

这八个委员会分别是：新英格兰（New England）、大西洋中部（Mid-Atlantic）、南大西洋（South Atlantic）、墨西哥湾（Gulf of Mexico）、加勒比（Caribbean）、北太平洋（North Pacific）、太平洋（Pacific）以及西太平洋（Western Pacific）渔业管理委员会。每一个委员会的管辖范围都对应特定的地理区域，这种划分确保了渔业政策能够精准响应不同海域的生态差异和地方经济需求。

▲上图：图为美国根据1976年《马格努森-斯蒂文斯渔业保护与管理法》（MSA）设立的八个区域渔业管理委员会分布示意图。这些委员会分别管辖各区域专属经济区内的联邦水域资源，以地方自治+科学决策相结合的模式，平衡海洋生态保护与商业、休闲捕捞的可持续发展。图源：https://www.fisherycouncils.org/

委员会的成员构成，是建立在利益相关者共同治理的原则上的。一般来说，成员通常包括各州的渔业管理官员、由州长提名并由商务部任命的渔业专家（如商业捕捞代表、休闲捕捞从业者和科研人员），以及国家海洋渔业局（NOAA Fisheries）的地区负责人，用这种结构来确保政策制定过程不仅依赖于严谨的生物学评估，也能够充分吸收来自一线捕捞作业者的实践经验。

此外，委员会还依赖科学与统计委员会（SSC）来提供独立科学建议。每个区域渔业管理委员会均设有SSC（在制度上隶属于委员会体系），负责提供独立的科学建议，对种群评估结果进行审议与综合，并提出可捕捞量上限建议（通常以可接受生物捕捞量，ABC 表示）。根据法律规定，管理机构设定的年度捕捞限额（ACL）不得超过SSC提出的ABC。这一制度在捕捞强度控制层面构成了基于“最佳科学信息”（best available science）的刚性约束，而不仅仅是协商治理。

举个例子。比如大西洋蓝鳍金枪鱼管理，如何设定“捕捞限额”？这里面是有博弈的。在新英格兰或大西洋中部委员会的会议上，最核心的任务通常是确定年度总允许捕捞量（TAC）。SSC首先会提交一份基于生物量模型的报告，建议为了维持种群再生，明年的捕捞量不应超过某个吨位。随后，代表商业渔民的委员可能会说，由于燃油成本上升，得微调限额，这对生计至关重要；而环保组织代表则会引用水温上升的数据，主张更保守的留存量。委员会最终会投票得出一个折中方案，报送联邦政府批准。这种博弈过程，要确保决策不是由华盛顿的官僚拍脑袋决定，而是吸收了海边社区的直接反馈。

又比如，大西洋牙鲆的配额如何分配？随着气候变暖，原本集中在南方海域的大西洋牙鲆（Summer Flounder）正在向北部的冷水区移动。这时，大西洋中部委员会就必须介入，重新协调各州之间的配额比例。如果北方的纽约州渔民发现家门口鱼群激增，而南方的北卡罗来纳州渔民依然手握大量配额、却无鱼可捕，那么，委员会就需要启动管理计划修正案，通过长达数月的听证会、数据论证，动态调整各州的利益分配。这种机制虽然慢是慢了些，但有效，至少给跨区域的资源冲突提供了一个合法的谈判桌。

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图源：https://www.fisherycouncils.org/

但它们并非真正意义上的“自治机构”，其制定的渔业管理计划必须由美国商务部长审查批准，NOAA/NMFS提供技术与行政支撑。

在日常运作中，委员会的主要职责是制定和修订渔业管理计划（FMP），并在公开会议中征求公众意见，其方案必须符合《马格努森-斯蒂文斯法》规定的国家标准及科学原则。最终方案需提交美国商务部长审查批准。批准后，由NOAA渔业局（NMFS）负责规则实施与行政管理，并与美国海岸警卫队及相关执法机构共同执行渔业法规。

委员会的工作不仅是管“捕多少”，还管“在哪捕”。例如，在北太平洋渔业管理委员会（NPFMC）管辖的白令海，委员会会根据科研成果划定“基本鱼类栖息地”（EFH）。如果研究发现某些深海珊瑚礁是幼鱼的关键避风港，那么，委员会可以直接禁止在该特定区域使用底拖网。这意味着渔民必须绕道而行，虽然短期增加了捕捞成本，但从长远上保障了渔场的持续产出。这种对栖息地的精细化管理，是委员会履行生态保护职责的直接体现。

这种区域化的管理模式，被公认为全球渔业治理的典范之一。它将复杂的海洋资源保护转化为一种透明的、民主的协作过程，在美国联邦政府的监管框架下，赋予了地方充分的决策权，有效地平衡了海洋生物多样性保护与沿海社区的经济繁荣。当然争议也是有的，如决策效率较低、利益博弈影响科学建议、区域间政策不一致等等。

此外还有一个问题就是，现行的委员会制度主要建立在“历史捕捞数据”的基础上，但在全球气候巨变的背景下，历史经验正在多多少少不如之前有效。现有的框架在处理新兴渔业、或物种灭绝风险时，显得缺乏了一些弹性。对于如何分配因气候变化而产生的新资源，或者如何补偿因环境恶化而失去生计的渔民，目前的八个委员会尚未建立起一套公认且高效的应对方案。

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信息源 | NOAA

文 | 珞珈筱筱

审核 | 海潮君

排版 | 卢晓雨

时间 | 2026年4月

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