2026.04.18

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作者 | 第一财经 陈益刊

地方政府专项债券项目加强监管势在必行。

近期，央视焦点访谈曝光山东省临沂市莒南县的现代农业公共实训基地专项债券项目诸多问题，比如项目建设内容完全脱离农业实训，以酒店、公寓、会堂等替代；项目收益不及预期，加大当地财政负担等。目前该项目总投资超7亿元，其中3.68亿元来自地方政府专项债券（下称专项债）筹资，其余资金则由当地国有独资企业筹集。

长期关注地方债的同济大学经管学院教授钟宁桦告诉第一财经，上述莒南农业实训专项债项目，暴露了当前一些地方政府专项债管理中几个深层次系统性的问题。核心问题是激励和约束机制不健全，导致“重立项、轻管理”的倾向。在激励层面，地方有强烈的“要额度、上项目”冲动，因为项目落地是显性的成绩；但在约束层面，对于项目后续的运营管理效益，缺乏同等力度的监管和问责。

针对上述莒南县农业实训项目问题，近日临沂市已经成立由临沂市发展和改革委、财政局、农业农村局等部门组成的联合调查组，全面调查核实，推动相关问题彻底整改，依规依纪依法严肃追责问责。

项目诸多问题背后深层次原因

根据莒南县财政局披露的上述莒南县农业实训专项债项目实施方案，该项目主要建设内容有农业技术实训基地、农机培训实训基地、种植养殖实训基地、地下停车场、相关路网等。项目建设期为2022年4月至2024年3月。项目总投资7.3亿元，其中计划发行5.8亿元专项债筹资，但实际在2022年6月份和10月份当地两次发行专项债券共筹资3.68亿元。剩余资金则来自项目实施单位莒南县投资管理有限公司筹集，该公司是当地财政局控股的国有独资企业。

不过，根据央视报道，上述莒南县农业实训项目原本规划相关实训基地并未建设，取而代之的是会堂、酒店、公寓，小花园、健身房，甚至还有棋牌室这样的休闲娱乐设施。

而上述项目建设内容出现重大变化背后，是当地农业相关培训实际一年仅有上千人，一个100人以上的教室就能够承载，而根本无须上述总投资7亿元的农业实训基地。

央视报道称，上述项目如果只考虑建设真实的农业实训基地，建成后将会有大量空间闲置。所以，县里领导才会经过一轮一轮地论证之后，规划了酒店和会议中心等建设内容。

而实际上，财政部早在该项目建设之前，就明确在全国范围内严禁将专项债券用于各类楼堂馆所、形象工程、政绩工程，以及各类非公益性资本支出项目。所谓楼堂馆所就包括培训中心、行政会议中心等。而专项债资金只能用于有一定收益的公益性项目建设，酒店等非公益性产业项目也不属于专项债资金支持范围内。

那么一开始，为何莒南县农业实训专项债项目能够上马？

上述莒南县农业实训专项债项目实施方案中，提到该项目实施的必要性时称，该项目可培育新型职业农民，是推动农业现代化的重要环节。该项目是实现乡村全面振兴的力量源泉，是莒南县农业发展的需要。

从事后暴露的问题来看，上述理由显然难以被人接受。而这又暴露出了当前一些地方专项债项目“过度包装”，项目收益“注水”等老问题。

钟宁桦表示，在专项债项目申报阶段，部分地区为了争取更多债务额度，存在夸大实际需求、虚增收益的问题。以莒南县为例，当地实际仅需“一个100人以上的教室”，却规划了1.7万人次的年培训能力；立项预计年收益超8000万元，而当地农校全年学费仅1000多万元。这种包装造假严重偏离了专项债收益覆盖本息的核心要求，为后续偿债埋下隐患。

上述莒南县农业实训专项债项目并非单独发债，而是与山东省内多个地市成百上千个项目打包一起，以山东省政府名义来发债，而这也是目前地方政府专项债券发行常态，因为目前全国仅31个省份和5个计划单列市及新疆生产建设兵团能够发债，因此市县都通过所在省级政府代发债券。

财达证券总经理胡恒松告诉第一财经，上述莒南县专项债项目暴露出当前专项债整体管理仍需加强。专项债采用属地整体额度管理模式，未对单个项目进行精准指导，在区域优质项目不足时，部分“滥竽充数”的项目递补入库，导致资金与项目管理混乱，进而出现建设内容不符、资源闲置等问题。

长期关注地方债上海财经大学教授毛捷告诉第一财经，上述项目上马也暴露出当地政绩观问题。地方政府应该树立正确的政绩观，将专项债资金真正用于补短板领域，改善当地人民生活，而不是为了发债而发债。

“我在一些地方调研时，个别地方领导认为只要举债不在他的任上出问题就行，并不关心这笔债务当地后续能否偿还。这种认知显然不利于财政可持续，未来应该加强相关领导干部树立和践行正确的政绩观。”毛捷说。

根据莒南县农业实训专项债项目实施方案，该项目专项债存续的30年间收入基本来自租赁收入，即整体租赁给临沂农业学校，而该校自2024年4月至2054年3月，每年支付租赁费（含税）8869.50万元。

但据央视报道，由于该项目实际建设内容与规划不一，与临沂农校的合作也被搁置。目前该项目许多空间处于闲置状态，两座培训大楼租给当地党校，三座学员公寓对外出租给酒店等。项目自身收益远不及预期，但3.68亿元的专项债资金，每年仍需支付超过1000万元的利息，形成了沉重的财务负担。

“一些地方政府对专项债的定位认知偏差，将其与一般债券等同看待，当作普通财政资金使用，忽视项目运营和收益产出，更侧重项目建成后的社会效益，对专项债与一般债的界限把握不清，过度依赖财政资金偿债，而非依靠项目自身收益覆盖融资成本，最终导致收益不及预期、债务风险凸显等问题。”胡恒松说。

在上述莒南县农业实训专项债项目建设中，莒南县财政局就委托了第三方公司为这个项目专门做了一份绩效评价报告，里面清清楚楚记着“专项债券部分资金使用与可研内容不符”等问题。但当地财政部门并未进行大的整改，专项债资金依旧用到了这个项目。

上海对外经贸大学金融管理学院金融系讲师钱一蕾告诉第一财经，在上述项目推进过程中，资金用途变更缺乏实质性监管，且绩效评价未能发挥纠偏作用，这导致事中监管与绩效评价形同虚设，风险持续放大。另外，在项目绩效评价方面，缺乏对项目实际收益能力的硬性约束与有效问责。

强化监管、树立正确政绩观

事实上，为了防范地方债务风险，中国已经对地方债采取“终身问责、倒查责任”。

近期国务院办公厅发布《关于深化投资审批制度改革的意见》（下称《意见》）要求，加强对重点地区和重点领域政府投资项目的提级论证管理，防范地方政府债务风险。实行政府投资项目决策终身负责制，对违规决策造成重大损失、恶劣影响的领导人员和直接责任人员要严肃追究责任。

另外，《意见》还提出，企业投资的主题公园、大型文化场馆和旅游设施等文旅项目，以及公共体育场馆、会展场馆等项目由地市级以上地方政府核准。

今年中共中央办公厅印发《关于在全党开展树立和践行正确政绩观学习教育的通知》，学习教育以县处级以上领导班子和领导干部特别是“一把手”为重点，于2026年春节假期后启动、7月底基本结束。

近些年国家也不断强化专项债管理。比如2024年底国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，进一步优化专项债券额度分配，做好专项债券项目融资收益平衡，完善专项债券项目“一案两书”制度，加强专项债券资金使用监管，加大监督问责力度。比如严肃财经纪律，坚决遏制违规使用问题，对日常监管中发现的专项债券资金闲置和违规使用等问题，督促各地逐笔逐条建立问题台账，严格落实整改要求。

胡恒松建议，未来可以进一步加大对地方问责力度，将专项债项目竣工验收率纳入考核范围，重点关注验收率偏低的项目，通过严格问责倒逼地方规范项目建设和资金使用，杜绝建设内容不符、资金挪用等问题。

“未来可以考虑实行区域额度动态化管理，若当年优质项目所需额度低于发行限额，将未发行额度递延至下一年度，避免地方为完成发行任务而‘包装’劣质项目，从源头提升项目质量和资金使用效率。”胡恒松说。

他还建议，未来可以借鉴企业债券募投项目的核查模式，对专项债项目开展动态、定期与不定期相结合的现场检查，重点核查项目建设情况是否与“一案两书”保持一致，项目运营情况是否达到验收预期，以及项目收益是否能够覆盖债券利息。通过此类定向现场检查，既能有效减少资金挪用问题，也能切实解决项目收益不及预期的难题，强化对专项债项目全流程管控。

钟宁桦认为，未来应进一步做实专项债项目前期论证，从源头把控风险。在评估收益覆盖能力时，要依据近期同类项目的真实现金流进行测算。对于收益无法覆盖本息的项目，应坚决阻断其专项债融资路径，转由一般债券或公共财政预算兜底，从源头杜绝“包装造假”。

“未来应落实地方债终身问责与倒查机制。将专项债项目实际收益与合规情况纳入地方债务风险硬性考核。如果出现严重的收益不足、管理混乱问题，不仅追究当期管理者责任，更要向前追溯立项与审批环节的责任，以终身问责制倒逼地方决策的科学性与审慎性。”钟宁桦说。

毛捷认为，未来地方在专项债项目打包发行时，应该有更加细致的制度设计，使得项目打包更加科学合理，便于评审人员发现其中的一些不成熟的项目。另外，尽快制定专项债券项目实施方案标准化模板，便于市场比对相关项目，排除相关风险。

钱一蕾建议，依托专项债资金专户和数字化手段，监控资金支出进度、实物工作量和收益实现情况。对审计和第三方评价发现的问题，必须限期整改，杜绝“只评不改”的形式主义，硬化绩效评价和整改制度。另外将实际绩效评价结果与新增限额分配直接挂钩，对收益不及预期、资金使用低效的地区，坚决核减新增额度。

微信编辑 | 格蕾丝

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