吕志杰:山西高院-农业用地承包使用权审批表,是否具有可诉性?

      集体土地农业用地承包使用权审批表系村集体经济组织成员承包某一农用地时行政机关或授权组织内部审核所用。如村集体经济组织对其不服是否可以提起行政复议或诉讼。对这一问题的回答，笔者以山西省高级人民法院（2017）晋行终276号作为素材来查看法院的司法裁判观点，也同步分析案件的其他相关问题。

      基本案情：1984年，山西省晋中市××区民郝某新的父亲郝某元（2014年去世）承包本村集体土地5.68亩，承包期至1999年12月31日；九十年代中后期西郝村实施农村土地二轮延包，在原榆次市人民政府最终审批的本村村民苏某的审批表中将郝某元的部分承包地登记在苏某名下，苏某至今未领到有上述审批内容的集体土地承包经营权证；2016年9月2日，郝某新不服原榆次市人民政府为苏圹作出的审批表，向法院提起行政诉讼。【可概括为：在土地承包过程中，政府处理土地承包审批表将权利主体登记错误，权利人提起诉讼】

      一审法院认为：《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》（下称审批表）是土地承包经营权登记的程序性、阶段性行为，对外不产生实际影响，不具有可诉性。即法院实际是以《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第六项“行政机关作出行政行为而实施的准备、论证、研究层报、咨询等过程性行为”，故认为涉案审批表不属于受案范围。

       二审法院认为：行政行为对当事人的权利义务是否产生实际影响，是该行政行为是否可诉的核心标准，而判断一个行政行为是否对当事人的权利义务产生不利影响，不能简单地看该行政行为是否已经达到终了阶段。终了阶段的行政行为当然会对当事人的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围（法院首先侧面指出将过程性行为并非完全不可诉，即不能机械理解上述司法解释条款）。但是，未达到终了阶段的过程性、阶段性行政行为，也可能对当事人的人身、财产等合法权益产生实际影响，此类行政行为一旦对外发生法律效力，当然属于行政诉讼受案范围。本案中，被诉的审批表是颁发土地承包经营权证的前置行政行为（即终局性行政行为系颁发土地承包经营权），本来是一个内部的、过程性的行政行为，但审批表作出后，政府并没有给苏某送达土地承包经营权证，审批表事实上成为苏某享有争议土地的权属凭证（法院确认该审批表虽然形式上是过程行为但已具有“终局效力”），已经对外发生了法律效力，属于可诉的行政行为。即，郝某新认为审批表对其合法权益产生实际影响，属于可诉行政行为的主张能够成立。

      综合法院观点，笔者认为过程性行政行为是否具有可诉性可从以下方面予以判断（仍一达到即符合行为可诉性）：1.无最终的行政决定；2.无最终决定时，过程性行政行为规定了行政相对人权利义务且有关主体已经实施相关行为；3.有最终决定，但过程性行为有确认了其他权利义务，且已执行。从这三方面判断更有易于判断该过程性行政行为是否具有可诉性，也符合当下司法实践做法。