突破传统范式：意大利农业合作社制度的发展历史、特征与重构
作者：曹斌
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所
文章刊发：曹斌.突破传统范式：意大利农业合作社制度的发展历史、特征与重构[J]. 世界农业, 2026(1):15-27.
1 引言
农民合作社是广大农民群众在家庭承包经营基础上自愿联合、民主管理的互益性经济组织，是推进乡村振兴，实现农业农村现代化的重要载体。党中央、国务院高度重视农民合作社的发展，2007 年施行的《中华人民共和国农民专业合作社法》赋予其合法的市场主体地位。2008 年，党的十七届三中全会提出 “建设覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系，是发展现代农业的必然要求”，明确 “构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”。之后，几乎每年中央一号文件都对农民合作社发展提出了要求。2025 年中央一号文件进一步强调 “引导企业、农民合作社、家庭农场与农户等紧密联合与合作，通过保底分红、入股参股、服务带动等方式，让农民更多分享产业增值收益。” 农业农村部办公厅发布《关于实施新型农业经营主体提升行动的通知》要求 “健全组织机构，完善章程制度，加强财务管理和会计核算，通过规范盈余分配，强化与成员的利益联结”“提升运营规范化水平”，这些政府文件旨在通过支持和规范农民合作社的发展，提升农业产业的整体竞争力，实现乡村振兴。在政策的大力推动下，中国农民合作社快速发展，截至 2024 年 10 月底，依法登记的农民合作社数量达到 214 万个，其中联合社达到 1.5 万个。但是当前，“假合作社”“空壳合作社” “翻牌合作社” 等现象，真正实质性运营、切实发挥功能的合作社数量有限。部分合作社甚至成为完成政府考核指标或套取财政补贴的利益寻租工具，严重挤占政府资源，致使真正的农民合作社难以获得资金和资源支持。在此背景下，如何借鉴国际经验，推动中国农民合作社走向高质量发展，成为一个亟待深入研究的课题。意大利是欧洲最早发展农业合作社的国家之一，长期发展过程中也曾经面临成员异化、“翻牌合作社” 等一系列制度困境。然而，意大利合作社并未陷入制度僵化，而是积极顺应国内外经济和社会环境变化，在坚守合作社核心价值的基础上，突破传统罗虚代尔原则的局限，通过适时修订法律法规，强化组织治理，引导多元合作模式发展等方式，不断推进制度创新，逐步形成了被广泛认可为欧洲最先进、最完善的合作社制度之一。这些经验对于中国农民专业合作社发展具有重要的启示意义。因此，本文旨在系统梳理国内外既有文献的基础之上，结合对意大利米兰比可卡大学（University of Milano-Bicocca）埃马努埃莱・库萨 (E.Cusa) 教授的访谈结果，全面剖析意大利农业合作社制度的发展历程与制度特征，深入分析其在企业化冲击和资本渗透背景下动态实现制度重构的逻辑，并对推进中国农民合作社高质量发展提出对策建议。本文的边际贡献体现在于以下几点。一是理论视角创新。本文突破以往合作社制度研究中静态描述的局限，系统运用制度演化理论，动态梳理意大利农业合作社的历史演进路径，揭示其在不同政治经济环境下的适应性调整与重构逻辑，为理解合作社制度的动态发展提供了新的理论工具。二是提出以 “主要互益” 为导向的制度重构路径。阐明意大利农业合作社在全球活化和资本渗透背景下，创立 “主要互益性合作社” 与 “其他合作社” 的双轨制设计，突破罗虚代尔原则，既解决了资金短缺与成员异化问题，也为合作社在市场经济中的可持续发展提供了新路径。三是系统总结了意大利合作社特征。本文从多个维度归纳总结意大利农民合作社特征，填补了中国国内对意大利农民合作社制度系统性认知的空白。2 文献综述
制度演化理论为分析组织与制度的长期变迁提供了核心分析框架，其强调制度在外部环境选择压力与内部主体适应性学习的互动中，通过 “变异、选择、保留” 机制实现制度稳定发展。基于此理论国内研究学术界对意大利农业合作社的认知，经历了从静态结构描述向动态机制探析的深化过程。第一，改革开放初期，出于重构农村经营体制的现实需求，中国学者的研究多聚焦意大利合作社运动的历史起源与组织形态，指出了其诞生于社会主义思潮与天主教势力博弈的独特背景，形成了 “政治和宗教” 二元嵌入的初始制度路径。这个时期的研究成果为理解意大利合作社区别于 “政治宗教中立” 的经典罗虚代尔原则提供了重要历史背景，揭示了路径依赖（Path Dependence）在制度形成期的作用，并证明意大利农业合作社的成功原因在于始终能够给成员带来实质性的经济利益。第二，20 世纪 90 年代，随着中国农业现代化进程快速，研究重心逐步转向意大利农业合作社治理机制和适应性调整领域。既有研究指出 “意大利农业合作社实行机会均等原则，成员按不同工种及等级分组，再按有关规定派工，分配上实行等级工资制，成员每月只领部分工资，其余部分到年终视合作社经营情况而定” ，“实行一人一票民主管理和科学管理”。同时，还有部分研究揭示了意大利合作社为应对市场压力而嵌入的企业化逻辑，描述了传统合作社与企业型合作社并行的分化现象。第三，21 世纪初，中国学术界对意大利农业合作社的研究逐渐深入，涵盖了制度结构、治理机制、社会功能以及中意合作等多个方面，究勾勒出意大利以宪法为根基、普通法与特别法相协同的多层次法律支持体系，以及三级管理架构等稳定制度特征。这种制度变化被视为制度演化中相对 “保留”（Retention）下来的核心要素。特别是针对中国农民合作社普遍存在的 “失范” 问题，赵黎进行了大量细致的调研，认为 “在代表法律秩序的合作社经典理念与体现经济秩序的合作社发展现实的交互作用下，意大利合作社没有静态地坚守将理想化信念全然异化为投资者所有型企业，而是在 “嵌入” 与 “脱嵌” 的互构作用下，动态地呈现出自身独特的价值”。总体而言，尽管既有研究为理解意大利农业合作社制度研究提供了较为坚实的基础，但总体来看仍存在以下不足：一是多数研究倾向于对意大利合作社的制度结构进行横断面式的静态描述，或者进行简单的历史分期罗列，缺乏一个统一的理论框架来串联其不同历史阶段制度变迁背后的连贯逻辑；二是在全球化与资本深度渗透的背景下，对于意大利合作社如何通过具体的法律修订与治理创新，如 “主要互益性合作社” 的创设、表决权结构的重释来实现制度重构（Institutional Restructuring）的动态过程，其内在机制的系统性分析尚显薄弱；三是鲜有文献将意大利制度创新经验与中国合作社 “失范” 现实系统对接，导致借鉴与转化机制不够明确。有鉴于此，本文运用制度演化理论，旨在动态地剖析意大利农业合作社如何在外生冲击与内生张力的作用下，实现从传统范式向以 “主要互益” 为导向的适应性演进，以期为中国合作社的高质量发展提供更深层的制度借鉴。3 意大利农业合作社制度的发展历程
意大利农业合作社制度的发展并非线性进程，而是一个在特定政治经济环境制约下，通过关键节点上的制度创新与路径调整，不断回应外部挑战、实现动态均衡的演化过程。依据制度演化理论，其历程可划分为四个关键阶段，每个阶段都体现了独特的环境变迁、制度调整和行为效果的互动。3.1 启蒙自创时期，制度基因和发展路径形成（1750—1885 年）
此阶段是意大利合作社制度的初始路径形成时期。18 世纪中叶，随着欧洲产业结构变化，人口迁移及失地农民向城镇集中，底层社会出于对生存危机的自适应反应，由意大利北部劳动者自发出资成立了名为 “紧急合作协会”（Società Mutuo Soccorso，SMS）的互益性经济组织。19 世纪初，受欧洲社会主义与基督教社会思想的双重影响，各种类型的合作社相继出现。1854 年，都灵工人成立了意大利第一家消费者合作社；1856 年，阿尔塔勒市工艺玻璃工人成立第一家生产合作社；1864 年，在 SMS 支持下，洛迪市成立第一家合作银行，即人民银行；1865 年出现第一家农业合作社；1882 年，新商法根据罗虚代尔原则赋予合作社法律地位，使意大利合作社进入法制化发展阶段。之后，受到德国的拉伊费森（Raiffeisen）和舒尔茨德利奇（Schulze-Delitzsch）模式的影响，意大利各地相继建立了大量的消费合作社和农业合作社，以满足工人和农民的生产生活需求。需要注意的是，意大利合作社运动从起源就分别与天主教势力和社会主义政党结盟，形成了宗教和政治二元嵌入的深层结构。这个特征使得意大利合作社在后世发展中始终难以摆脱政治与宗教的烙印，这与经典罗虚代尔原则中倡导的 “政治中立” 形成鲜明对比，构成了其制度演化的独特起点。3.2 高速发展时期，制度扩张和外部冲击下的萎缩（1886—1945 年）
此阶段是意大利合作社制度规模快速扩张时期，同时也遭遇了强大的外部冲击。19 世纪末至 20 世纪初被誉为意大利合作社发展的黄金时期。各类合作社数量迅速增长，合作社类型快速涵盖农业、建筑、零售、信贷等多个领域，出现了全国性的合作社联合社。1886 年 10 月，意大利召开了由 130 个合作社参加的首届全国代表大会，1893 年，由共产党和左翼政党发起成立全国合作社与互益社联盟（Lega Nazionale delle Cooperativee MutueL,Legacoop）。同年，共和党等世俗自由主义党派发起成立意大利一般合作社联合会（Associazione Generale delle Cooperative Italiane，AGCI）。1919 年，意大利天主教会通过合作社模式回应工业化和农村贫困问题，强调互益、道德经济与基督教价值观，以农民金融机构、农民合作社、奶业合作社为基础，发起成立意大利合作社联合会（Confederazione Cooperative Italiane，CCI）。然而，1922—1945 年，墨索里尼政权将合作社相继强行纳入国家管理体系，使其失去了原有的自治性。这表明在强大的外部政治力量成为主导性环境压力时，原有的制度路径可能被强行扭转甚至中断。然而，许多意大利合作社成员参与反法西斯抵抗运动，也暗示了制度内核的韧性，为战后重建埋下伏笔。3.3 第一共和时期，奠定法律基石和适应性调整（1946—1993 年）
此阶段是意大利合作社制度重建、规范化与适应性调整的关键时期。第二次世界大战之后，意大利快速重建合作社制度，并加强国家对合作社的支持。1947 年修订后的宪法第 45 条强调合作社社会功能和互益原则，为合作社的复兴奠定了法律基础。1947 年 12 月 14 日，意大利颁布《巴塞维法》（Alberto Basevi）确立了合作社的法律地位；明确了合作社 “互益性原则”；规定合作社应在国家注册并受其监管；引入了 “真正合作社” 的法律标准等内容成为合作社治理的法律基石。1971 年，意大利修订该法赋予合作社非纳税法人地位，要求一般合作社出资不超过 2000 万里拉，农业合作社出贸不超过 4000 万里拉，禁止合作社股份化，允许合作社开展存款业务。1977 年修法规定对合作社不可分割的公积金免税，促进合作社扩大投资。至此，意大利通过一系列立法活动为巩固合作经济、应对内部成员分化等问题而进行的主动 “适应性调整”，基本完成了合作社制度从自发运动到法制化治理的转型。1991 年，为进一步发挥合作社社会功能，意大利颁布《社会合作社法》，设立 A 型、B 型合作社，涵盖农业领域的社会服务功能，并允许农业合作社参与学校膳食供应等公共采购。截至 2001 年，意大利各类合作社雇用职工数量达到 14.9 万人，是 1990 年的 5.3 倍。1992 年，针对成员分化，意大利设立 “投资成员制度”，要求将可分配盈余的 3% 用于合作社开发基金制度，允许合作社发行投资债券，赋予中央会检查销售额超过 300 亿里拉以上合作社的权利。这一制度变化，将合作社功能拓展至更广泛的社会服务领域，体现了合作社制度为回应社会新需求变化而发生的功能性变异，增强了其社会合法性与生存能力。3.4 第二共和时期，全球化冲击下的制度创新（1994 年至今）
此阶段是意大利合作社制度主动 “重构” 与深度创新阶段。20 世纪末，面对全球化、资本渗透及欧盟一体化的深刻挑战，意大利改革合作社制度。2004 年，根据中道右派提出的促进大规模合作社股份公司化议案，规定合作社可以自由选择 “互益性”；设立不同领域的非纳税公积金上限；允许合作社公司化，使得立法更加符合社会经济的变化需求。这些改革是对资本短缺与成员异化难题的战略性回应，实质上是对传统罗虚代尔原则的一次有目的的突破。2015 年，意大利建立全国性合作社注册系统（Albo Nazionale delle Cooperative），清晰界定合作社身份；强化治理与审计、激励社会合作功能等措施，旨在提升合作社的公信力和社会影响力，同时抑制制度滥用，确保其为成员与社会公众服务的宗旨。2024 年，意大利全面优化 “合作社合规制度”（Cooperative Compliance Regime, CCR），通过降低准入门槛、强化税务治理、提供激励机制等措施，推动合作社制度的现代化和透明化。这些举措表明，意大利合作社制度正在通过制度创新，试图在坚守互益性本质与吸纳市场效率之间建立新的平衡，以实现其在 21 世纪复杂环境中的可持续演化。随着大量国际资本间的竞争加剧，农业经营结构变化，意大利农业合作社发生了重大变化，小型农业合作社不断合并，产业链下行渗透，出现了葡萄酒生产、蔬菜加工、肉类加工类合作。截至 2021 年底（表 1），意大利合作社数量为 41011 个，涵盖农业、工业、服务业、金融等多个领域，其中农业合作社 5459 个，占合作社总数的 13.3%；农业合作社销售额为 396.3 亿欧元，占合作社总销售额的 32.5%；农业合作的社均销售额为 725.9 万欧元，高于意大利合作社平均水平 143.9%，排名仅次于零售类合作社，位居第二；农业合作社成员超过 125.5 万个，对意大利国内生产总值的贡献率超过 8%。总体来看，意大利农业合作社制度的演化历程，清晰地展示了制度体系如何从底层自发创生，历经政治裹挟、法律规范化，再到主动应对全球性挑战的动态过程。其每一次重大转型，都是外部环境压力与内部制度张力共同作用的结果，体现了制度演化的路径依赖、关键节点、适应性效率等核心机制。4 意大利农业合作社制度的主要特征
意大利经济发展具有劳动力过剩、国内市场狭窄等特点，大量中小农户为保护自己的利益，通过建立农业合作社实现经济自救，使得合作社制度发展具有悠久的历史和深厚的社会根基，成为该国经济和社会发展的重要组成部分。意大利农业合作社制度的成功经验在全球范围内具有广泛的影响，尤其在推动社会经济包容性和可持续发展方面发挥了重要作用。其特点如下。4.1 法律体系的多层级构建
意大利合作社法律体系以宪法为核心，在欧盟法律、国际合作社原则及地方立法的共同作用下，发展出一种独特而成熟的法律结构。一是以宪法方式明确合作社性质和国家作用鲜见于发达国家，是意大利合作社法律体系的一大特色。在该体系中，企业被认为是与社会效用之间可能存在冲突的组织，而合作社被认定为具有社会职能的互益性组织，是被认为唯一一种在宪法保护下不会被废除的企业类型。意大利宪法第 45.1 条规定：“共和国承认具有互益性、非投机性质合作社的社会职能。法律通过各种手段促进和鼓励合作社发展，并通过适当的控制确保其性质和目的的正当性”，赋予合作社法律地位，成为农业合作社的最高法源。学者认为，宪法承认体现了合作社作为经济民主机制的功能，是工人、农民参与国家经济组织，塑造政治生活和行使权利的一种方式。二是意大利建立了普通法和特别法相配合制度体系。《民法典》作为普通法，在第 2511 条至 2548 条明确了合作社性质、治理机制等内容；《巴塞维法》《合作银行法》《社会合作社法》《第三部门法》等作为特殊法，对不同类型合作社的治理机制、运作模式进行规范。《民法典》第 2520 条规定：“特别法优先于普通法”，“普通法仅在与特别法兼容时适用”。在实践中，《民法典》吸纳了《巴塞维法》主要内容，形成了民法对合作社治理体系。三是其他法律法规。意大利部分地区以地方条例形式规范合作社发展，如《特伦蒂诺上阿迪杰自治区的合作社条例》。近年来，欧盟出台《欧洲合作社规章》［Regulation (EC) 1435/2003］，促进内部成员国合作社的统一发展，要求根据规范共同构建融合国家法、公法、欧盟法与国际软法相结合的多层次合作社法律体系。4.2 允许合作社多样化发展
意大利允许任何认可合作社社会价值的自然人和法人成立合作社，并积极支持合作社多元化发展。农业合作社是开展农业生产经营活动，帮助农民应对市场的不稳定性和资源的不足的重要组织形式。根据相关法律规定，其成员主要由 “土地实际耕种者” 为主体，即农民占总成员数量的 51% 以上；与非成员交易允许占到总产量的 30%，2001 年修订法律后扩大到 50%；加入原产地保护体系的农业合作社必须实行溯源制度，且使用本地原料不低于 60%；根据第 914/1986 号总统令规定，年销售额低于 300 万欧元的农业合作社可享受 15% 的优惠所得税率，低于普通企业 9 个百分点。20 世纪 70 年代以来，意大利农业合作社逐步发展壮大，产业链后移，形成了涵盖生产、加工、营销、金融等多个领域合作经济组织。截至 2021 年，意大利各类农业合作社创造工作岗位 16.7 万个，占合作社创造工作岗位总数的 10.3%；全职合作社职工人均收入为 30070 欧元，高出社会平均收入 12.7%；农产品销售额为 300 亿欧元，约占农业总产值的 20%。另外，意大利农村存在多种形式的涉农合作社。一是社会合作社（Cooperative Sociali），提供公共利益导向的服务（如康复、教育、医疗、养老等 A 类合作社）；促进残障人士、精神病患者、前罪犯就业等服务（B 类合作社），被《第三部门法》正式纳入 “社会企业” 范畴，给予税收、补贴、项目申请中享有优先权。该类合作社在推动农村社区发展中发挥着重要作用。例如，在艾米利亚罗马涅（Emilia-Romagna）地区，该类合作社经济高度发达，约占该地区 GDP 的 30%，并且约 2/3 的居民是合作社成员。社会合作社的数量和从业人员持续增长，显示出其在社会经济中的重要性。二是信用合作社（Banche di Credito Cooperativo），属于合作金融机构，服务于地方经济，强调地方资金的留存与循环，并接受中央银行监管。1963 年，由农村金融合作社与中小企业合作社公共成立全国性中央会组织，发挥技术支援、商品开发等功能。截至 2024 年，在意大利 2450 个城市设立窗口，存款余额达到全国储蓄存款余额的 8.3%。三是能源合作社（Cooperative Energetiche），E.Cusa 教授的研究显示，这类合作社被视为应对气候变化与能源贫困的重要社会经济工具，特点包括：使用可再生能源（如太阳能、风能），推动 “产消合一”（Prosumer），支持地方自治与社区可持续发展，技术工具如智能电表、区块链交易、电力共享平台等增强其现代化治理能力。4.3 三层分级管理模式
意大利农业合作社由基层社、地区联合社、全国联合社三级构成。基层社是最基本的农村合作经济组织，一般由同一地区农户组成。基层社主要向成员提供农产品种植、收集、清理、清洗、挑选、分级、包装、储存、抽样检验等服务，少数基层社帮助成员销售农产品。只有极少数基层社开展金融服务。地区联合社由本地区、相邻地区或者是行业相近的几十个至上百个基层社组成，主要帮助所属的基层社销售农产品，同时提供市场信息、生产建议以及相关技术服务。地区联合社将所销售农产品的收入按一定比例扣留，用作其日常运转费用。全国联合社由于历史原因有 3 个，由不同政党、宗教团体支持。2011 年，Legacoop、AGCI 并入意大利合作社联合会，统一代表所属成员与政府就相关政策进行谈判，确定商品价格和销售政策，协调各地区联合社关系。全国联合社一般不直接从事农产品经营活动，其收入来源于地区联合社上交的管理费。意大利的三级组织体系的共同目标是帮助农业生产经营者开展互益服务，直接向下属成员提供较为优惠的商品与服务，上级机构负责向下级机构提供多方面的服务和指导。4.4 支持强成员控制
根据《民法典》第 2511 条至 2548 条规定，意大利将合作社明确定义为特殊企业法人，受劳动经济部直接监管。为充分支持成员控制合作社，意大利在制度层面采取了以下设计。一是发起人制度采取分层设计。自然人发起时，要求至少 3 人参与；有法人参与时，需由 9 人组成发起人委员会，其中自然人占比不低于 8/9。这种量化规制能有效防范资本异化，维护小农户的主体地位。同时，意大利对成员资格实施双重限制，地域上限于本区及毗邻地区，行业上限定同类农产品生产者，通过同质性要求，确保了决策权的均衡分配。二是保护农民入社权利。意大利《民法典》第 2527.1 条规定：“接纳或不接纳新成员的自由并非毫无限制且应可被监督”；第 2528 条明确农民入社程序：“由理事会依据申请人提交的请求作出决议”；第 2528.4 条规定：“若理事会拒绝接纳申请人，申请人有权在收到拒绝通知后的 60 日内，请求成员大会对其入社申请作出裁决”。成员大会应对此类申请进行审议，除非专门召开临时会议，否则应在下次会议中处理。对于被拒的申请人，《民法典》第 2528.3-4 条进一步规定：“法院可通过判决要求合作社强制接纳新成员；合作社有责任说明拒绝理由；申请人有权向成员大会提出申诉，有权对拒绝决定的有效性提出异议，并可依法申请损害赔偿”。这一系列规定旨在保障潜在成员的正当权益，细致程度为发达国家之最。三是呈现 “强成员控制” 特征。意大利《民法典》第 2539 条规定：“成员大会独享经营管理层人事任免权”。尽管这一制度在发达国家中普遍存在，但只有意大利将其通过法条方式进行确认，体现出对小农户控制的极力保护。四是法定存续期间。为防止社会资本长期控制合作社，意大利要求合作社设置 30 年的法定存续期限，为合作社动态调整提供了空间。期满后，合作社必须通过 2/3 以上成员同意才能延续。此规定强调了合作社发展的同时，也避免合作社的组织机制僵化。意大利这一制度安排与韩日农协制度的显著差异 —— 后者并未明确规定法人存续期间。4.5 宗教政治的非中立性
意大利合作社运动的起源与发展轨迹揭示了其从诞生之初即嵌入政党博弈与宗教势力交织的网络之中，形成了与罗虚代尔原则中 “政治宗教中立” 完全不同的合作社发展逻辑。1861 年，意大利统一国家形成后，合作社制度呈现出明显的宗教政治二元起源模式。天主教势力以教区为单位，系统性地构建农业合作社与农村信用合作社，通过经济互益巩固教民之间的凝聚力。与之并行的社会主义系合作社则发源于工业革命浪潮，在皮埃蒙特、伦巴第等北部工业区快速扩散。1886 年，米兰消费者合作社的成立标志着左翼合作社运动的制度化开端，其通过集体采购机制实现工人阶级生活成本控制，成为社会主义政党动员基层的重要载体。这种宗教与社会主义双轨并进的格局，奠定了意大利合作社政治化的结构性基础。在现代化进程中，合作社成为各派政治力量的战略工具。乔瓦尼・焦利蒂执政期间，自由改良主义政策催生合作社分化，即天主教系主导农业领域，社会主义系聚焦产业工人，自由派则发展中小企业联合体。墨索里尼执政时期，将合作社强制纳入国家管理体系，彻底消灭了其自治性。在第一共和时期（1946—1994 年），天主教民主党通过农业改革基金控制 60% 农资分配，系统性扶持天主教系合作社。左翼阵营则形成 “红色地带” 经济体系，以 Legacoop 为核心构建生产消费信贷网络。后冷战时期建立的第二共和制未能根本消除合作社中的政治嵌入。实证研究表明，中左执政地区合作社获得政府采购的概率高出 23%。所幸，随着意大利形成了以中右翼和中左翼两大阵营竞争为主的基本政治格局，天主教与左翼间的意识形态分歧逐渐退居次要地位，2011 年意大利成功实现了组建统一组织的夙愿 —— 由全国三大合作社联盟（Legacoop、Confcooperative、AGCI）联合组建成立 “意大利合作社联盟”（Alleanza delle Cooperative Italiane），逐渐在规模扩张中回归互益本源。纵观意大利合作社发展史，合作社始终与政治发展紧密交织，具备政治和经济中间组织的双重特性，既是社会治理中的有效载体，也是政治权力结构中组成部分。5 意大利农业合作社制度的重构
面对全球化资本冲击和成员结构变化带来的多重挑战，意大利不断调整合作社制度，积极推动法律与政策的改革与创新。这些变革逐步突破了传统罗虚代尔原则限制，构建出更加灵活而独特的制度体系，为意大利农业合作社的可持续发展提供了更广阔的空间。5.1 引入 “主要互益” 理念
互益性是意大利合作社法律制度的基石。意大利《民法典》第 2511 条及其后条款规定：“合作社的首要目标是满足其成员的共同经济、社会或文化需求，而非利润最大化”。2004 年，合作社制度改革将合作社分为 “主要互益性合作社”（CPMP）和 “其他合作社”（CNPMP）两种类型。其中，主要互益性合作社依据该法第 2512.1 条规定：“合作社活动主要是为成员、消费者或商品或服务的使用者谋利，其在开展活动时主要利用成员的劳动成果，其在开展活动时主要利用成员提供的商品或服务”。具体而言，要求农业合作社中，成员提供的产品数量或金额超过产品总量或总额的 51%。其他合作社不受该法条限制，可以自由地与非成员交易，也可以自由地根据出资进行分红。然而，由于此类合作社突破了罗虚代尔原则的束缚，意大利学者指出放宽互益性限制：一是可以解决合作社面临的资本不足问题，即合作社能够自由地与非成员合作并吸纳其出资，合作社和成员同时获利的可能性增加，对合作社的投资也会变得更加有吸引力；二是虽然这种情况下，推动其他合作社发展的主要力量来自资本，且投资成员只关心投资回报，但作为合作社一员，不能否认投资成员仍然可参与合作社运动，对于社会发展具有积极意义。因此，意大利将 “其他合作社” 设定为新型合作社，是依靠外部投资解决资金来源问题，且不需享受税收优惠和财政扶持，是介于合作社与公司之间的过渡性组织形式。5.2 重释民主管理制度
意大利合作社强调民主管理原则，《民法典》第 2538.2 条规定：“每位成员都有投票权，且无论其持有的股份价值或数额”。因此，可理解为意大利合作社投票权并不与股份挂钩，而以成员身份为依据。2004 年，意大利合作社改革突破了罗虚代尔原则，赋予部分合作社超额表决权，形成了与欧盟各国不同的发展特征。意大利《民法典》第 2538.3 条规定：“法人成员可以拥有最多 5 个表决权，且与所持资本和成员人数无关”。意大利学者认为，传统意义上的合作社民主管理原则需要被重新解读民主管理可以理解为仅禁止某一成员或一类成员控制合作社，但没有必要规定每个成员都应拥有平等的表决权；表决权并非直接与成员身份挂钩（个人投票标准），而是直接与每位成员在互益关系中的利益程度相关（互益主义投票标准）。这主要是因为经营规模持续扩大，包括家庭农场在内的农业企业希望在合作社重大决议中，尽可能地规避财务风险；团体成员资本或人数远超其他成员，或者联合社成员实力相差较大时，增设额外表决权能够有效防止异质化成员之间的冲突。实践中，意大利要求享受这一规则的表决权总数不得超过总数的 10%，且每次表决时，拥有额外表决权的成员票数累计不得超过总票数的 1/3，防止社会资本把控合作社。另外，意大利《民法典》第 2543.2 条规定：“根据合作社章程规定选举监督机构时，表决权与所持资本或惠顾额量的比例成正比”，摒弃了一人一票原则。这是因为，传统投票方式倾向于保护平均成员偏好，但不利于满足边际成员偏好；有助于促进合作社互益性，但不利于对认缴资本进行回报。但在成员分化背景下，成员贡献不均衡，既要确保实现合作社目标，又要防止合作社被少数成员控制的情况下，这种突破罗虚代尔原则的方法得到了各界普遍认可。然而，也有部分意大利学者指出允许表决权与该成员与其合作社之间的惠顾额 / 量挂钩较为合理，允许投票权与认缴资本金额挂钩过于偏重资本。5.3 构建多重治理结构
意大利合作社发展规模和发展阶段大相径庭，以成员大会、理事会和监事会构成三层治理机制已难以满足不同合作社的发展需求。随着改革深入，意大利认可了两层治理机制和单层治理机制并存，显示意大利从坚持成员绝对控制转向选择性成员控制的变化。意大利《民法典》第 2380.2.1 条规定：“成员大会负责任命和罢免理事和监事，批准年度财务报表；理事负责合作社经营管理，执行为实现合作社创办宗旨必要的一切活动；理事可以是成员也可以是非成员，但成员比例必须超过半数”，“监事对理事履行职责、遵守法律和法规的行为以及其诚信进行检查”。实践中，只有注册审计师、律师和公证人以及法律或经济学教授可担任监事，且至少有一名监事是注册审计师，专门负责审计年度账目。这种传统模式将合作社控制权划给成员大会，保证成员绝对控制。两层治理机制参照股份有限公司管理模式，分割合作社财产权和控制权，成员大会类似股东大会，负责选出执行理事，理事组建理事负责具体运营工作。意大利学者认为合作社成员未必关心合作社业务运营，而是更加关心投资回报，排除成员控制，精简管理结构更有利于合作社发展。在此治理机制下，理事会是合作社权力机构，负责选举合作社理事长、监督其行为、负责批准年度账目、授予行政经理、制定合作社发展战略。理事会任命管理人员，由其经营合作社，管理人员至少两人，且不能是合作社成员。单层治理机制参照小型企业经营模式，成员大会与理事会基本重合，由理事会总揽控制权。理事会从其成员中任命监事，且至少有一名监事必须是注册会计师；监事不担任常务理事，所有监事共同组成 “审计委员会” 负责内部审计，同时必须进行外部审计。部分学者认为理事会委派监事有违三权分立原则，也很难发挥监事应尽职责，但也有学者认为由成员推选的理事间接任命监督充分体现了成员自治和成员控制，是合理的选择；且存在内部和外部审计部门，可保证风险可控。实践中，这种单层治理机制的出现对于成员少，资金有限的小型合作社尤为重要。5.4 创新财务实力提升制度
合作社缺乏资金是意大利合作社发展中的普遍问题，特别是对新兴合作社来讲尤为突出。部分学者指出 世界各地的合作社在以资本为主导的全球经济中寻求发展，然而，资金不足已促使部分合作社转为公司。意大利不断创新体制机制提升合作社财务实力。一是设立合作社互益基金会。1992 年，意大利根据国际合作社联盟（International Cooperative Alliance，ICA）加强合作社之间合作原则，设立 “互益基金会”，并由 5 个合作社联合社共同管理。第 59/1992 号法律第十一条规定：“合作社有义务将年利润的 3% 提交给互益基金会”，互益基金会可将此资金用于促进合作社发展。二是限制盈余分配。意大利认为合作社是以实现成员福祉最大化为主要目标，而非股东利润最大化的组织形式，限制利润分配可防止合作社被用作避税 “类公司化” 工具。要求主要互益性合作社不得将盈余分配超金额过 “邮政债券收益率加两个百分点”。另外，《民法典》第 2545.1 条规定：“合作社年度净利润至少 30% 必须存入法定公积金账户（Riserva Indivisibile）”，“未分配的盈余必须计入法定公积金账户”，用于合作社扩大在生产，不能分配给成员。在合作社解散时，公积金不得分配给成员，也要转交给互益基金会，增强该基金会为合作社服务能力。三是引入投资成员制度。尽管 ICA 原则排斥纯粹投资成员的存在，认为其既有违合作社人合组织属性，也容易导致合作社被资本控制。意大利突破制度约束，《民法典》第 2526 条规定：“‘互益性合作社’中投资成员可获得固定回报，保证投资人收益”。同时，为防止合作社异化，该法第 2526.2 条规定：“投资成员在成员大会表决权不得超过 1/3”。第 2542.4 条规定：“投资成员可以担任经营管理人员，但不得超过总数的 1/3”。近年，意大利进一步扩大改革力度，允许非交易成员持股。学者指出由于意大利法律和《关于欧洲合作社章程的第 2003/72/EC 号理事会条例》限制此类成员的管理权限，不会影响合作社发展。在实践中，因非交易成员难以实现投资权力和投风险的均衡，此类成员数量较少。四是允许合作社发行债券。为进一步拓宽融资渠道，意大利合作社被允许发行与合作社收益挂钩的债券，或者承诺最低回报但不赋予表决权的混合型债券。这些金融工具为合作社提供了灵活的融资选择，有助于解决资金短缺问题。6 推进中国农民合作社高质量发展的对策建议
从罗虚代尔先锋合作社成立至今，全球合作社制度已走过 180 多年发展历史，期间形成了多种理论流派与实践模式。然而，至今国际社会在对合作社的性质认定、制度评判和治理标准上仍然缺乏统一共识。意大利农业合作社的发展路径较为特殊，其制度融合了法律保障、多元化运作、组织协同、成员管理和制度创新等多重优势，被广泛认为是世界上合作社制度最为成熟和成功的典范之一。对中国而言，当前农民合作社面临 “空壳化”“异化”“失范” 等现实难题，合作制度设计与执行机制仍有较大完善空间。意大利农业合作社的发展经验为中国在推动合作社高质量发展过程中，提供了可供借鉴的制度路径与治理逻辑。其借鉴意义主要体现在以下几个方面。6.1 健全法治体系，坚持法制化管理
意大利将合作社的社会职能写入宪法，是全球少见的高位阶法律保护代表，其法律体系涵盖宪法、《民法典》、专项法以及地方立法，形成 “多层次、多维度” 的法律支持框架。普通法与特别法协同应用，保障农民合作社治理灵活性与法理一致性。尽管中国农民合作社法确立了农民合作社的法律地位，但整体法律体系还不完善，存在法律层级不高、法律规范分散该问题，很难满足新时代市场经济发展、社会治理的需求。建议基于现行法律体系和合作社发展现状，分阶段系统性地构建统一、分层次、有梯度的合作社法治体系。一是确立合作经济制度的基本地位。即在法理上确立合作经济与国有、私有并列的基本制度地位，为国家支持合作社在医疗、养老、金融、社会治理等领域发展提供法理依据。二是统一法律适用性。在《民法典》第三章法人第四节中设立合作社法条，明确作为特别法人的合作社基本属性、组织形式、治理机制和法律责任等基本内容，规范农民合作社、供销合作社、农村集体经济组织等合作经济组织行为，将合作社的公共性、互益性等基本原则制度化，推动国家层面以法律形式确认合作社的特殊社会功能，增强其制度保障力。6.2 构建联合组织体系，发挥规模经济
意大利合作社的基层社、地区联合社、全国联合社构成的三层组织体系高效协同，发挥了规模经济效应。虽然，中国农民合作社数量达到 214 万个，联合社数量达到 1.5 万个，但普遍规模小、分布散、联系弱，还难以形成合力。建议逐步构建 “基层合作社地区联合社全国联合会” 三级联合组织体系，打造农民合作社间资源共享、权利共用、利益共赢的制度平台，实现合作社从 “松散自治” 向 “协同联动” 的治理跃升。一是在基层社层面，推进以自然村或乡镇为单位的农民合作社合并工作，扩大单位经营规模，增强其为农服务能力。二是设立县市级和省级地区联合社。由基层社自下向上出资，按照区域和产业相结合的方式组建联合社，并由政府设立专项财政补贴与产业支持基金，推动其承担本地基层社的统购统销、仓储冷链、产品标准制定、农业金融服务、人员培训、农业保险对接等实体业务。三是组建全国联合社。作为与政府、金融机构、大型企业协作的桥梁，增强合作社在市场谈判、资源共享方面的整体能力，促进合作社从 “单打独斗” 走向 “集体协同”，提升农民合作社在国家涉农政策制定中的话语权。6.3 强化互益性本质，坚持主要互益原则
意大利以成员服务为核心，强调合作社服务自身成员的优先性与主要性，同时设有 “新型合作社” 制度，探索在资本引入与互益性之间的平衡。在中国，完全剔除非规合作社已经是非常困难，在制度上将其分而治之，符合当前发展现状。建议坚守为成员服务的制度本源，从立法、治理、监管三个方面入手，构建互益性保障机制。一是在法律层面确立互益性为核心的制度定位，将合作社分为互益性合作社、其他合作社两种类型，把互益性合作社作为政策扶持重点，要求其必须满足服务自身成员的金额比例不低于其服务总额的 60%，且严格按照合作社原则运行。二是在治理层面，实行 “成员贡献决定权” 制度，如根据入社年限、服务量等确定分红和表决权。建立资本参与 “限权限利” 机制，对社会投资主体形成的合作社设立分红上限和表决权比例限制，防止资本主导。三是在监管层面，建立合作社注册与监测网络平台，设立合作社信息公开系统，接入农业、市场监管、财政等部门数据；强制互益性合作社按季度报送服务成员情况、交易比例、盈余处理等情况；系统对互益性低于标准的农民合作社进行预警或移出政策扶持目录，对于未提交信息的合作社排除获得国家扶持的资格。6.4 优化治理结构，构建多重治理机制
意大利合作社根据规模和业务复杂性，采用单层、双层或三层治理结构，灵活调整治理模式。既保证了成员的知情权、参与权与监督权，同时也提升了专业化管理与监督水平。中国农民合作社大部分是由亲缘和地缘组建的小型合作社，成员大会、理事会、监事会制度多数只是 “纸面安排”，难以建立起真正的民主参与机制和有效的组织运行体系。即便部分农民合作社严格遵从相关法律法规相关规定，也会增加管理，导致 “制度不合身”，制约其规范化、可持续发展。建议中国根据自身情况，推进农民合作社建立分类治理机制，允许不同规模农民合作社灵活采用治理结构。一是允许 10 人以下小型农民合作社简化治理结构，在法律授权范围内，可不设监事会，由理事长负责日常管理；成员大会依法承担对理事长的任免权、重大事项决定权和财务公开核审权，防止因强制设立监事会等结构导致形式主义、无人履职现象。二是允许中等规模以上农民合作社（10 人以上 50 人以下）按照三权分置原则建立成员大会、理事会、监事会，相互监管；建立强制性审计制度、年度经营报告公开机制、成员满意度评估等制度提升治理效率。三是大型农民合作社（50 人以上或资金规模大）可按照现代股份公司治理机制，由 “理事会 + 审计” 负责管理农民合作社，理事由成员大会选举产生，负责经营管理工作，定期向成员大会报告财务情况。四是设立 “特别监督委员” 机制，引入第三方外部专业人员担任非执行理事，如村集体组织、乡镇农经站负责人、合作社辅导员等参与监督与治理评估。特别是在大型农民合作社中强化审计、理事会功能，提升组织规范化水平。6.5 兼容差异性，重释民主管理形式
意大利合作社原则上实行 “一人一票” 民主制度，但在部分情况下，允许根据成员出资或者贡献设定差异化表决权，兼顾公平与效率。中国农民合作社民主管理问题较为突出，即表决权设置与成员贡献脱节，高贡献成员与边缘成员拥有同等权力，容易挫伤积极参与者的热情；在人数庞大的成员大会中，民主程序冗长，决策效率低；部分成员仅为 “政策补贴” 入社，缺乏经营参与，却对重大事项拥有平等表决权，被动参与问题突出。建议在保持合作社基本民主属性的前提下，探索更加灵活、差异化的民主管理机制。一是建立权重投票机制。每位成员在保留 1 票基本表决权的基础上，根据成员出资和惠顾额 / 量设定附加表决权。二是建立风险防范制度与监管机制，确保基础民主权利。设立投票权上限，防止 “大户支配”，如最多不得超过 3 票等，且此类成员持票总数不超过总数的 20%，但在清算、章程修订等重大事项表决时，仍应实行 “一人一票”， 确保成员控制。明确 “贡献型” 表决权与 “投资型” 表决权的区别，不允许资本投入直接转化为控制权。增强制度透明与成员知情权保障，定期公布各成员的投票权情况，防止 “暗箱操作”。6.6 限制利润分配，坚持有限营利原则
意大利采取 “有限营利 + 公益优先” 制度设计，规定合作社盈余不得过度分红，必须设立不可分割公积金，并限制股份分红比例。清算时公积金用于合作事业，将社会责任与经济激励挂钩，形成制度内在约束力。中国农民合作社普遍采取按股份分红方式，以吸引投资和项目作为目标，丧失了互益性和公益性，“类公司化” 问题已经相当普遍。建议引导中国合作社回归服务本位、防止营利性异化，在法律制度上强化对盈余分配的引导和约束。修法明确公积金留存比例，要求年盈余中不少于 30% 划入公积金账户，并确保公积金立于成员大会监督之下，切实用于成员培训、公共投资、公益服务等农民合作社发展工作；公积金不得分配给成员；在合作社清算时，剩余公积金转入本地区合作经济组织，不得分配给成员；推动合作社建立 “共享不分利”“积累优于分红” 的制度，强化其社会责任属性，防止异化为营利性公司。对违反规定的农民合作社，限制其享受财政扶持、金融贴息、土地优先权等政策。（注：受公众号排版限制，文中图表、参考文献等有删减。）
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