作者：
邓小云，河南省社会科学院法学研究所研究员、法学博士。
徐祥民，浙江工商大学法学院特聘教授、博士生导师、中国法学会学术委员会委员、环境资源法学研究会副会长。
原文来源于《内蒙古社会科学》2022年第6期，内容以刊物发表版本为准。
摘要：农业面源污染防治面临着“污染产品”合法化、污染行为“有量无质”、污染追责“有果无因”、生态产品“有市无价”等因素的制约。由农用化学品管理、农产品管理和县域政府管理构成的“三点支撑”方案可以打破这些制约因素。具体的法律措施包括加强农用化学品管理，将其生产者、销售者纳入农业面源污染防治责任者的范围，为其分配具体的生态环境保护义务；制定行政法规、切实调整农产品管理思路，以环境友好型农产品品级认定的正激励效应抵消污染防治义务的负激励效应；有关立法从落实地方政府环境质量责任出发优化县域政府管理，将农业生态环境保护与农业生产整合为一项政务，使地方政府在充分掌握化肥、农药等潜在污染物信息的基础上对防治农业面源污染、培育高品级农产品采取管理行动。
关键词：农业面源污染；环境信息；农产品品级认证；政府环境质量责任
我国虽然已经实施了一系列污染防治行动计划，但污染防治形势依然严峻。在污染防治攻坚战中，农业面源污染防治是难点之一。土壤污染防治的最常见污染源、水污染防治最难以控制的污染源都是农业面源污染；在执行《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）和《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）过程中遇到的最棘手的难题也是控制农业面源污染。2021年3月，生态环境部办公厅、农业农村部办公厅印发《农业面源污染治理与监督指导实施方案（试行）》，提出以钉钉子精神推进农业面源污染防治；2022年6月，农业农村部、国家发改委印发《农业农村减排固碳实施方案》，指出当前一些地区农业面源污染严重，要提高农业绿色低碳发展水平，须将化肥减量增效作为重大行动之一。为什么多年来我国经济管理部门采取了诸多激励政策、生态环境部门开展了多次“环保风暴”、中央环保督察处理了一些严重污染事件、人大开展的执法检查有效推动了水污染防治法等法律的实施，但却没有从根本上改变农业面源污染形势严峻的局面呢?通过对农业面源污染发生机理及我国农业生产经营方式的分析可以发现，现行环境法律规范对以农民为基本行为群体、以田间地头的零散作业为基本行为方式、以农村日常生活产生的废弃物和经过官方检验机构认定可以使用的农药、化肥等为主要污染物质的农业面源污染难以产生控制奇效。在农业面源污染防治领域，传统的“行为—罚则”型环境规制模式亟须变革。我们认为，要想有效防治农业面源污染，须运用系统思维，遵循全过程治理思路，统筹协调企业环保责任、大数据科技手段、县域政府管理、行政区内居民利害分担，由此可以找到防治农业面源污染的基本方案。本文将其概括为“三点支撑”方案。下文详述该方案的运作机理、应对农业面源污染的特殊优势及相应的法律制度补全，以期推进我国农业绿色低碳循环发展。
一、农业面源污染防治的实践困境
如果说工业污染是随着18世纪60年代工业革命的发生而出现，并随着近现代工业化的加速推进而愈演愈烈，则人类应对工业污染已有200多年的历史。在这一过程中，人们创造了日臻完善的法律体系和日新月异的技术工具，并取得了相对高效、稳定的污染治理效果。然而，循着农业面源污染发生、恶化的历史进程进行观察，却存在着另一番场景。20世纪中期在世界范围内大量推广使用化肥、除草剂、杀虫剂和灌溉技术的农业被称为“绿色革命”，由此使得粮食大幅增产，数以亿计的人因此告别了饥饿。自此，世界各地的农业生产经年累月地使用化肥、农药，致使大量有毒有害的化学物质存留于土壤或迁移至周边大气、水体当中，造成生态环境的污染。20世纪70年代，这一问题首先在美国引起了社会的广泛关注，相应的治理策略及措施发展至今约有50年的历史。
在农业面源污染治理的初期套用了工业污染治理的法律制度，之后相关部门认识到农业面源污染是一种需另策施治的新型污染，因而至今仍处在探索应对之策的过程当中。虽然，各国具备比较成熟的治理工业污染的法律规范，然而，想要形成专门应对农业面源污染的法律却存在一定的困难。与应对工业污染的法制建设相比，我国针对防治农业面源污染的法律较为稀缺，同时在执法和司法方面也是如此。环保督察等措施重在查处破坏生态环境的重大典型案件、解决人民群众反映强烈的突出环境问题，近年来，一些地方的检察公益诉讼也尝试向农业面源污染治理领域扩展，但却鲜有整治农业面源污染的案例。而从环境污染的实际情况看，农业面源污染的排放总量仍然较大，同时也面临着结构性、根源性、趋势性的压力。从农业面源污染发生机理及现行应对措施看，农业面源污染问题真实存在却又得不到解决的原因包括以下四个方面。
（一）“污染产品”合法化
与工业生产一样，农业生产也是生产资料和劳动力相结合的过程。目前，化肥、除草剂、杀虫剂、农膜等农用化学品作为农业生产资料而被法律许可运用在农业生产当中。这些农用化学品进入农业生产的过程后，有的不能被农业生态系统有效吸收而逸散、渗滤、迁移至周围及更远的环境当中，超过环境的承载力时即成为污染物；有的本身包含一定的毒性或难以降解，残留在农业生态系统中即会造成污染。因此，农用化学品在某种程度上可被称之为“污染产品”。西方国家创造的所谓“绿色革命”的实质是在原本贫瘠的土地上，针对农作物因营养不足、抵抗病虫害能力不强而少产低产的情况使用化学品滋养作物根系、消杀虫害，换来一时的增产丰收。虽然，“绿色革命”早已备受诟病，但直至今天，农业生产尚无法完全摆脱对农用化学品的依赖。在我国，农用化学品在很大程度上成了协调农业发展与保障粮食安全之间关系的砝码。
（二）污染行为“有量无质”
点源、线源、面源是从污染排放形态上所作的划分，三者的基本界分在于点源是排放集中的固定源，而线源和面源是移动源。作为移动源污染的线源污染与面源污染又有所不同，线源的排放较为集中，而面源的排放则极为分散。与点源污染、线源污染相比，农业面源污染的显著特征是污染物零散地分布于一个较大的空间范围——流域或者其他地理单元，无法被集中处理，而这种自然特征制约了法律规制的模式选择。
传统的法律规制模式主要是制定规则并对违反规则的行为施以惩罚。从法理上讲，法律规则的内容多为设定义务、责任或授予权利，其设置的妥当性应体现在满足社会利益及道德层面的需求且在经济层面具有合理性。我国小农户数量约2.03亿，占各类农业经营户总数的98.1%，户均耕地10亩以下的农户约占农户总数的85.2%。农户小规模分散经营是我国农业生产的基本方式，而这部分农户在农业生产中几乎都会使用农用化学品，其总量足以造成流域或区域的农业面源污染问题，但农户的单个行为却并未造成严重的污染。在这种情势下，对农业污染行为课以强制性的法律责任和义务，即意味着让广大小农户对在农业生产中使用农用化学品的负外部性负责。这从利益衡量层面及经济社会发展的需要看都是不妥当的。
我国农业在整体上属于弱势产业，2021年全国固定资产投资（不含农户）中，第一产业投资14275亿元，第二产业投资167395亿元，第三产业投资362877亿元；2021年全国居民人均可支配收入35128元，城镇居民人均可支配收入47412元，农村居民人均可支配收入18931元。由此可见，我国农业发展亟须扶持，农民急需增收。
（三）污染追责“有果无因”
张文显教授曾指出：“在具体的法律关系中，权利和义务互相包含。权利的范围就是义务的界限，义务的范围也就是权利的界限。”工业点源污染治理的排污许可证制度即符合这一法理，排污单位可申请排污许可（被授予权利），超过许可证规定的排放总量排污的，即会面临罚款等处罚，具体法律责任与违法情节相对等。从法律追责的角度看，能够引起法律责任规范对某一行为作出反应的，是该行为与损害后果之间存在因果关系，反应的强烈程度与因果关系的证成强度正相关。依此而言，针对工业点源污染的治理有很多制度工具，排污许可证管理是其中一个范例。然而，这一思路对农业面源污染治理却难以奏效。
从污染发生的外部形式看，农业面源污染的根本特性在于诸多微量的污染物散布于广域的范围。将一个具体流域或区域的农业面源污染作为后果足以引起法律责任规范的反应，但这样的后果却没有与之对应的具体的原因行为，原因在于污染后果是多个具体污染行为的溢出效应。从污染发生的内在机理看，不同于工业点源污染物产生于人工主导的闭环的工业生产流程中，农业面源污染在开放的环境中由暴雨、风力等因素共同作用而发生，大部分污染物在迁移中互相交叉融合，对于最终受纳水体中的农业面源污染物，在成分、范围上已很难分清其具体来源。以流域面源污染为例，流域干流、支流附近的农田都是具体污染点，流域内的农田径流、沟渠、河网交叉互通，数以百计、千计的小片农田的污染物汇入支流、干流，从而产生了单个污染点力不能及的污染溢出、叠加效应。单个污染点作为原因行为与整个面源污染后果之间明显不对等，传统的法律规制模式对这样的污染结果是无法进行追责的。
（四）生态产品“有市无价”
我国已成为世界上第三大有机农业耕种国，国内有机食品消费市场以每年25%的速度增长。有机食品是典型的生态产品，表征着安全与健康。理论上讲，有机农业是实现环境效益、经济效益和社会效益“三赢”的产业。实际上，有机农业在我国还不是一种商品化的产业，有机农产品的商品转化率低，其定价尚不能给其生产者带来充分合理的经济效益。现实中有机农产品的销售渠道主要是互联网平台和一些较大型的超市，小部分由农民直接在社区或集市上售卖。这三个渠道在对有机农产品生产者的经济激励方面都存在明显的局限性。网络平台上的有机农产品真假难辨、认可度低，甚至产生了劣币驱逐良币的效应，整体价格难以提升；大型商超中的有机农产品一般经过规范的验证程序，可信度较高，但这些产品从产地到一级经销商、二级经销商等环节后层层加价，最终不仅消费者没有享受到实惠，其生产者也获利不多；农民直销的有机农产品缺乏权威机构的认证，价格往往较低。2021年，我国农产品生产者直接出售其产品的价格下降了2.2%。价格是价值的外在表现，有机农产品的价值内在地包含治污成本、有机认证成本、商品化期较长等时间成本，而这些在价格上却不能得到灵敏的反应。由此会产生一种反向激励，即有机农产品生产者获利微薄，因而有机农业难以引领农业生产告别对化学品的依赖，致使生态服务功能难以成为乡村经济社会发展的有力保障。
二、“三点支撑”方案降低农业面源污染的基本原理及实施条件
所谓“三点支撑”方案，是通过对“三点”的管控或调节以实现农业面源污染降低的方案。“三点”是指农用化学品管理、农产品管理、县域政府管理。“三点支撑”方案旨在强化并综合利用这三方面的能力，在尊重农业面源污染发生机理和自然规律的基础上，形成以管理回应型模式为主、直接控制型模式为辅的农业面源污染防治新态势。
（一）“三点”管理的内涵
第一，化肥、农药等农用化学品管理。
在农业面源污染的主要污染物中，化肥、农药等农用化学品位列榜首。因此，降低农业面源污染的源头管理措施是控制化肥、农药等农用化学品的使用量。在农用地数量不变的情况下，化肥、农药等农用化学品使用数量的减少意味着农业面源污染的降低。如前文所述，农业面源污染防治的困境之一是难以控制化肥、农药等农用化学品（主要的农业污染物）的零散释放（即污染防治法上的排放）。鉴于此，农业面源污染防治“三点支撑”方案中的化肥、农药等农用化学品（以下简称化肥、农药）的管控不直接调节使用化肥、农药的农民的行为，不针对小农户在田间地头的零散作业设置行为规范，而是以县域为管理范围，以县域内化肥、农药的总使用量作为管理对象。该方案认为，作为我国农业生产基本行为群体的农民的零散作业是难以控制的，但一定县域内使用化肥、农药的总量是可以被管控的。
第二，农产品管理。
市场经济条件下的农业生产既需要通过市场获得农用物资，也需要将农产品投放市场以获得回报。随着我国乡村交通条件的改善、互联网技术的广泛应用、快递业的快速发展，农业产品逐渐进入到越来越广阔的市场当中。市场既是农业生产实现其价值的舞台，也是管理农业生产活动的平台。无公害蔬菜、各种名特优农产品认证等都是借助于市场的力量管理农业生产的手段。例如五常大米、胶州大白菜等农产品都因获得了某种标志而广泛占领了市场。反之，市场份额、产品品牌也会影响农业生产活动，进而影响可能产生农业面源污染物的农业生产资料的使用。如马家沟芹菜是山东省青岛市特产、中国国家地理标志产品，其产地坚持按照市场反馈的信息开展生产活动，包括严格控制肥料的种类、使用数量等。又如，一种产品被认定为“富硒”产品后，消费者对其好感倍增，即可以为相关产品带来更大的市场需求空间；而某产品如被权威机构评价为有公害产品，则会因为消费者对过量使用化肥、农药等造成公害的恐惧心理致使产品被商家清退。最大宗农产品粮食进入市场往往需要经过一个过渡环节——粮库收存，包括国家储备粮库存储。这个过渡环节对农业生产包括农业生产活动中使用的化肥、农药也有管控功能。如在存储时对粮食产品按照是否无公害和使用化肥、农药的多少设定优先收存等级。
第三，县域政府管理。
在农业面源污染防治“三点支撑”方案中，三个支撑点之一是县域政府管理。这里的县域政府管理不再像县级人民政府环境保护主管部门开展水污染防治那样开展农业面源污染防治，其与以往的县级环境管理相比至少有两点不同。其一，环境管理部门对农业面源污染的具体管理活动并不是直接面对作为行政相对人的农民，而是要掌控县域内化肥、农药的使用总量。从执法效能上讲，县级人民政府环境保护主管部门无法对分散农户使用化肥、农药的行为实施有效监督，但其掌握流入本县域的相关物资的总量则较为容易。其二，针对农业面源污染的县域政府管理与针对农产品品牌培育、市场开发等的政府管理活动高密度对接。县级人民政府既是本地污染防治的组织者，也是本地农业生产的组织者，其有能力做好对本地农业生产的组织工作，也有能力做好与农业生产质量高度相关的农业面源污染防治工作。
（二）“三点支撑”方案降低农业面源污染的基本原理
第一，将化肥、农药的生产者、销售者纳入农业面源污染防治责任者的范畴。
以往关于农业面源污染防治的对话主要在化肥、农药的使用者和负有环境保护职责的政府管理部门之间展开，“三点支撑”方案则要求生产、经销的产品可能成为农业面源污染物的化肥、农药的生产者、销售者对防治农业面源污染承担责任，具体责任之一是向负有农业生态环境保护职责的政府管理部门提供或方便它们取得其生产、经销的产品的流向等信息。
第二，以农产品品级认证的正激励效应抵消污染防治义务的负激励效应。
根据《土壤污染防治法》《水污染防治法》等法律的有关规定，防治农业面源污染要求农民承担少用或不用化肥、农药等潜在污染物的义务。实践中生态环境部门对农民执行污染防治立法的有关要求以落实这一义务，其所给予农民的是负激励。农业面源污染防治之所以长期以来收效甚微，主要是受到这种负激励的影响。换言之，生态环境部门很难用这种负激励实现对农业面源污染的有效防治。“三点支撑”方案中的农产品管理，运用的是正激励，即成为品牌农产品或得到更高认证等级的农产品将获得更大的市场。广大农民在这种正激励的驱动下，会自行选择承受少用甚至不用化肥、农药的负外部性成本。
第三，将农业生态环境保护和农业生产两项政务整合为一项政务。
无论从实际需求还是宏观政策导向看，我国粮食增产和农民增收这两大目标都不能改变，而这两大目标都需要在做好农业生态环境保护的过程中实现。实践中地方政府开展的环境保护工作会或多或少地被当地经济发展的需要所阻滞，即要求防治污染的需要为发展农业的需要让路。“三点支撑”方案中的县域政府管理是化解环境保护与经济社会发展之间矛盾的具体措施，发挥作用的原理是县域政府把由生态环境、农业农村两个部门负责的两种涉农政务整合为超越不同部门职能界限的一项政务予以实施，统筹推进本地农业生产发展和农业面源污染防治工作，进而推动农业面源污染防治工作取得理想的效果。
（三）“三点支撑”方案的实施条件
第一，获得产品信息。
产品信息主要指化肥、农药等被作为农业生产资料使用的化工产品的流向等信息。要以一定地域为单位对化肥、农药的总使用量进行有效管理，其中一个必要条件是掌握化肥、农药的流向等信息。在大数据时代，化肥和农药的生产者、销售者利用一物一码、大数据统计等技术可以获得相关产品从生产线到最终消费的全生命周期的信息。在化肥、农药的流向、使用情况等信息皆可被获得的情况下，县域政府有关管理部门可以对本行政区域内潜在的农业面源污染物的整体存在和使用情况作出准确估计，进而结合本行政区域内农田耕地面积、测土配方施肥技术以及农药安全合理施用的标准等情况测算并公开本行政区域内化肥、农药的环境容量。该环境容量即本行政区域内农业面源污染物的允许排放总量。在农田耕地面积不变的情况下，可以根据该允许排放总量结合土壤类型、地形地貌、作物类型等情况分配具体排放量。在此前提下，农产品品牌评定机构可以获得用以评价特定农产品是否无公害、是否为有机农产品等所需要的信息。需要注意的是，这种效果的呈现依赖于化肥和农药的生产者、销售者向政府有关部门提供或使其可以获得相关产品的流向等信息，为此，政府需要加强在这方面的管理，并在法律环节为其设置环保义务。
第二，为化肥和农药的生产者、销售者设置生态环境保护义务。
要求化肥和农药的生产者、销售者掌握其产品从出厂到最终被使用的全生命周期的信息并按照要求予以公开或提供相关信息，实际上是为其施加了生态环境保护义务。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第6条第1款规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。”据此，要求前述主体为保护农业生态环境而履行公开其产品的流向等信息的义务并不是在法外设定新的义务。出于保护环境的目的要求企业对其产品的全生命周期负责，这在全球范围内得到了消费者和企业的普遍支持。
第三，开展环境友好型农产品品级认定。
名特优农产品认证、无公害农产品认证、绿色农产品认证、有机农产品认证以及其他与食品安全和生态环境相关的农产品等级规格评定（以下简称环境友好型农产品品级认定）是激发农业生产者开展农业面源污染防治的积极性、调动县域政府加强农业面源污染防治和相关管理积极性的有效措施。目前，我国已经具备一定的认定环境友好型农产品品级的基础条件。首先，我国开展了农产品品级认定的长期探索。其次，我国有关行政主管部门发布了一系列农产品品级评定的规范性文件，如农业农村部发布的《无公害农产品认定暂行办法》、国家认证认可监督管理委员会发布的《良好农业规范认证实施规则》，这初步形成了农产品品级的评定体系。最后，农产品品级认定已经成为我国消费者作出相关选择的重要依据。
三、实施农业面源污染防治“三点支撑”方案的法律措施
综合以上分析，我国已经基本具备实施农业面源污染防治“三点支撑”方案所需要的三方面条件。要将这三方面条件利用起来以提升农业面源污染防治效能，还需要将其与防治农业面源污染的实际需要有机结合起来，并对有关法律制度进行必要的调整或加强。换言之，为使上述三方面条件能够真正实现有机结合，从而有效实施“三点支撑”方案，进而达到降低农业面源污染的目的，还需要在法律制度上采取一些完善措施。
（一）细化关于企业环境保护义务的法律规定
《环境保护法》作为我国生态环境领域最重要的法律，其将一切企业宣布为保护环境的义务主体，但对企业负有怎样的环境保护义务并未作出具体规定。从对环境的影响以及保护环境能力的角度看，企业理应承担更重的环境保护义务。但从理性经济人的角度出发，企业一般不会主动承担高于法律规定的环境保护责任。如环境法律对企业责任的规定比较笼统或只作原则性规定，企业一般不会积极介入具体的环境保护事务，包括在农业面源污染治理的过程当中其不会主动承担环境保护的责任或义务。因此，应当根据企业对其产品承担社会责任的原理，基于农业面源污染的部分污染物属于工业产品的客观现实，对其产品将成为潜在农业面源污染物的工业企业规定具体的环境保护义务。具体而言，可以在相关法律（主要是一些涉农法律如《土壤污染防治法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国循环经济促进法》等）中明确企业对其可能造成农业面源污染的产品的终生管理义务，包括摄取、提供所生产、经销产品的流向等信息的义务
（二）强化关于企业环境信息公开义务的法律规定
《环境保护法》以及《企业环境信息依法披露管理办法》（2021年生态环境部令第24号公布，自2022年2月8日起施行）等多部环境法律、规章都规定了企业环境信息公开制度，但只对重点排污单位规定了强制公开的义务。同时，我国环境保护行政主管机关发布的有关规范性文件要求企业公开的环境信息主要包括企业基本信息，企业环境管理信息，污染物产生、治理与排放信息，碳排放信息等。未产生规定披露环境信息的企业可以不进行信息披露。实施农业面源污染防治“三点支撑”方案需要将企业环境信息公开义务扩展到其产品有可能成为农业面源污染物的所有企业，应当公开的内容不仅包括与其自身生产行为有关的环境信息，还包括其产品的经销流向等信息。由于后一类信息与农业面源污染具有特殊关联性，因而掌握此类信息成为降低农业面源污染的必备条件。因此，相关企业必须承担公开或方便管理部门摄取此类信息的义务。在立法上纳入这样的信息公开义务后，以流域或区域为单位预测农业面源污染总量就具备了信息支撑的条件，相应的行政性、市场性、社会性防控手段的运用就会切实有效。
（三）完善关于地方政府环境质量责任的法律规定
《环境保护法》明确规定地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，各单行环境法针对所调整的专门领域也有类似的规定。根据这些法律规定，县级人民政府应当对所管辖范围内的环境质量负总责，对水污染防治、土壤污染防治等专项环境保护事务负责。这样的规定具有督促县级人民政府保护环境、治理污染包括农业面源污染的作用。但从相关法律中的此类规定看，均主要强调政府第一性环境责任（直接对应于政府环境职权的环境责任），而对政府因违反其第一性环境责任（包括不履行、怠于履行、打折扣履行政府环境责任和义务等）所应承担的环境法律责任缺乏明确、具体的规定。如《中华人民共和国乡村振兴促进法》中只规定了“各级人民政府应当采取措施加强农业面源污染防治”，而并未对该规定所指向的行为设定具体的法律责任。《环境保护法》中有“对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件”的规定（第44条），按照这一思路，《土壤污染防治法》《水污染防治法》可以作出省级以上人民政府环境保护主管部门应当取消或限制农业面源污染严重的县（市、区）的农业产品申请或参评农产品品级认定资格的规定。如此规定可以对地方政府形成经济发展压力，迫使地方政府采取有效措施降低农业面源污染，助推本行政区域整体环境质量提升。这种压力回应型治污思路，并不超越地方政府对当地环境质量负责的法律要求，反而有助于落实地方政府对当地环境质量负责的法律规定，也符合统筹推进“五位一体”总体布局战略目标的要求。
（四）按照农业面源污染防治需要完善农产品品级认定制度
目前，《有机产品认证管理办法》（根据2015年国家质量监督检验检疫总局令第166号文件修订）、《有机产品 生产、加工、标识与管理体系要求》（GB/T 19630—2019，国家市场监督管理总局、中国国家标准化管理委员会2019年8月发布）、《有机产品认证实施细则》（国家认证认可监督管理委员会公告[2021]34号）和其他有关规范性文件构成了我国农产品品级认定监管法律体系。这些法律文件数量虽多，但处于最高位阶的仅是部门规章，整体上存在效力等级偏低的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》，国务院部、委制定的规章只能在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，这就使《有机产品认证管理办法》等规范性文件设置处罚措施的范围和力度受到较大的限制。2015年修订的《有机产品认证管理办法》被理论界和实务部门称为“史上最严的认证管理办法”，出台后很多此前被认证的有机农产品（食品）纷纷被商家下架，这种“环保风暴”式的措施在短时间内确实起到了较好的监管效果，但各种不合格有机产品很快又卷土重来。严格标准得不到有效实施的一个重要原因在于法律规范的效力不足。因此，我国急需制定有关行政法规，建立系统、规范、高效的农产品品级认定的制度体系，为农业面源污染防治提供更加强大的法律支持力。
实践中的农产品品级认定乱象与地方认证监管乏力有关。各地食品、农产品市场的发展与当地农产品品级认证监管之间难免存在直接或间接的利益联系，有机农产品的高端价格给生产商和销售商带来了利润，同时对地方经济增长也作出了巨大贡献。而这种利益关联在很大程度上造成了认证不规范、监管不严格的现象。斩断这一利益链条需要通过法律制度设计，使农产品品级认证机构权责对等。申言之，农产品品级认定制度仅将化肥、农药使用情况作为考量因素尚不足以带来农业面源污染持续降低的效果，还需要强调农产品生命周期所处农业生态环境的评价权重，助推认证监管机构乃至地方政府有效治理农业面源污染。在这样的制度安排下，农产品品级认定才能切实惠益广大农民，并最终使广大消费者受益，进而使广大农民积极主动地投入到农业面源污染防治中，形成农业面源污染防治全社会参与、全社会受益的良好局面。
四、“三点支撑”方案的实践展望
农业面源污染具有不同于工业点源污染的特点，其防治不能照搬针对后者的规制模式。“三点支撑”方案对传统的工业点源污染规制模式的超越突出表现在三个方面。首先，对农业面源污染的规制是以环境质量目标作为直接规制目标的，不同于工业点源污染防治中“行为人不违反法律规定”的直接规制目标；其次，对农业面源污染的规制是以控制“总行为”为主要的规制手段，而工业点源污染规制模式主要是针对个体行为发力；最后，对农业面源污染的规制是以建设主动作为的政府并压实政府环境责任为重要内容，而工业点源污染规制模式则仅使政府处于监管执法的角色，以致实践中政府往往处于被动执法的地位。笔者认为，针对农业面源污染防治的法律规范将成为未来“环境法典”中必不可少的内容。其中，对“三点支撑”方案所具备的优势可以按照这样的逻辑关系予以呈现，对流域或作为独立空间单元的地域，以其环境容量作为科学依据来确定环境质量目标；为地方政府实现域内环境质量目标赋权赋能，由其采取行动实现域内农业面源排放总量符合环境容量的要求；通过对环境质量目标完成情况设置考核追责机制，保证政府部门的环境执法不偏离正确的方向和环境质量目标的要求。由此，“三点支撑”方案不仅能够改良现行农业面源污染防治法律规范中宣示性规定较多、难有实际效果的状况，而且能够使法律规范的实施更加容易、高效。当然，即使将来的“环境法典”采纳了“三点支撑”方案，该方案也不能够独自实现环境质量目标，还需要其他制度的协同。
“三点支撑”方案要在实践中取得良好成效，至少需要两方面的制度协同，即环境质量标准制度和环境税制度。其一，环境质量标准是设定环境质量目标的基础，也是评价排污行为的尺度。我国幅员辽阔，不同地方的气候条件和自然地理状况以及相应的农业种养类型存在很大差别，农业面源污染在不同地区的表现和造成的危害也有所不同。目前，我国的国家环境质量标准不能应对各地区复杂的具体情况，而地方的环境质量标准严重不足。鉴于此，未来的“环境法典”中有必要将省级政府根据当地农业面源污染状况和地理环境特征等情况制定相关环境质量标准作为一项法律责任，纳入环境质量目标责任制的规制范围。有了健全的环境质量标准体系，地方政府履行环境责任的效果才能得到更加精准的评判。其二，新一轮财税体制改革为利用税收手段治理农业面源污染提供了制度基础和空间。要以此为契机，完善以《中华人民共和国环境保护税法》为基本法的涉及税收的环境法律法规，尤其要完善其中约束政府行为的法律制度，合理配置地方政府的农业面源污染防治事权和相应的支出责任。
农业面源污染防治并不能一蹴而就，“三点支撑”方案在实践中取得显著成效也需要一个过程。可以肯定的是，该方案蕴含的内在优势使其可以作为拓展我国农业面源污染防治路径的建设性方案。在有关条件支撑和其他制度协同的情势下，该方案一定能够助推我国农业面源污染防治行稳致远。
