一、引言
伴随经济发展和收入增长，中国城乡居民膳食消费升级明显，肉禽蛋奶等动物产品消费持续增长。国家统计局数据显示，中国居民人均肉类消费由2013年的25.6千克增长到2024年的38.1千克，人均禽类、蛋类消费分别由7.2千克、8.2千克增长到12.5千克、14.1千克，人均奶类消费由11.2千克增至12.6千克。在人均肉类消费中，猪肉常年占75%以上且增长迅速；牛羊肉消费增长缓慢，2023年人均牛肉、羊肉消费量分别为3.1千克和1.7千克。
联合国粮农组织数据显示，经济发展推动膳食消费增长和结构升级。日本猪肉、禽肉和牛肉人均消费量从20世纪60年代的均不足5千克分别增长到2022年的约23千克、28千克和10千克，近10年已稳定在这一水平。韩国受农业资源约束，膳食消费结构升级偏缓，目前禽肉、牛肉人均消费量仍在增加，2022年分别达到22千克和20千克，猪肉人均消费量近年在40千克左右徘徊。如果以日本和韩国为参照系，为满足中国14亿多人的美好生活需要，在居民收入增长和新型城镇化持续推进的背景下，城乡膳食结构趋于统一并引致消费结构升级，因此市场对肉禽蛋奶等优质动物产品的需求将保持增长态势。
市场需求引领产业发展，超大规模人口、高品质美好生活需要成为驱动中国畜牧业高质量发展的重要力量。草食畜牧业作为畜牧业的重要组成部分，其大力发展，一是符合中国居民膳食消费结构升级和满足高品质美好生活的现实需要。与中国膳食结构相似的日本和韩国的经验表明，中国牛羊肉、奶类人均消费量仍有较大增长空间，超大规模人口意味着消费总量增长潜力巨大。中国海关统计数据显示，2024年中国进口牛肉287万吨、羊肉37万吨，分别占国内产量的37%和7%；进口各类乳品277万吨（折合原料奶1708万吨），表明国内的草食畜牧业具有较大的发展潜力。
二是符合大食物观更高层次、更高质量保障食物营养与安全的时代需要。从“吃饱”到“吃好”“吃得营养健康”，中国居民膳食需求多样化、营养化，主食不“主”、副食不“副”的趋势越来越明显。因而，以满足人民美好生活需要为出发点，在确保粮食供给充足的同时，更要保障肉、禽、蛋、奶、蔬、果等各类食物的有效供给。其中，牛肉、羊肉、奶类及其制品是多样化、营养化膳食的重要构成部分，须进一步强化其供给保障。
三是符合大资源观、践行大农业观和大食物观的实践需要。中国农业资源短缺，环境和生态约束明显。为此，应立足人多地少的基本国情，由耕地资源向整个国土资源拓展，即向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位和多途径开发食物资源。2023年全国国土变更调查成果显示，中国林地为42.55亿亩，草地为39.48亿亩，均是耕地面积的2倍多，具有较大的开发潜力，可以为保障食物供给提供资源支撑。
随着畜牧业的快速发展，相关研究也日益丰富，既有将畜牧业整体作为研究对象的，也有涉及生猪、奶牛、肉牛、肉羊等具体品种的，但针对草食畜牧业这一门类的探讨有待丰富。
有关畜牧业的研究，第一类探讨中国畜牧业发展的整体性问题，包括发展成就、主要矛盾和发展路径等。刘刚等对改革开放40年中国畜牧业发展的成就、挑战及应对进行了探讨；于法稳等对畜牧业高质量发展作了理论阐释，就其主要矛盾和破解路径等进行剖析。第二类探究环境规制、动物疫病和数字经济等外生变量对畜牧业的影响以及畜牧业对资源环境、碳排放等的影响。司瑞石等认为环境规制、疫病冲击和食品安全治理是中国畜牧业高质量发展的关键驱动因素；熊学振等探索数字经济和畜牧业的结合形式及其对畜牧业的赋能效应。第三类以微观主体如农牧民、畜牧合作社等为考察对象，探究其经营行为及绩效。
有关肉牛、肉羊和奶牛等草食畜牧业的研究，集中在生产布局变迁及驱动因素、全要素生产率及技术效率测度、产业竞争力及影响因素、养殖全程质量控制、粪污资源化利用等方面。关于草食畜牧业门类的研究，主要以局部地区如甘肃、青海、新疆或者是范围更小的市州、县区为例，探究各区域草食畜牧业发展现状与问题。部分研究已经关注到草食畜牧业生产率、公共卫生风险冲击、产业链价值链等问题。本文基于大食物观视域，对中国草食畜牧业高质量发展的格局变迁、现实挑战、关键问题、推进策略等进行研究，以期为推动中国草食畜牧业提质增效和高质量发展提供借鉴。
二、中国草食畜牧业发展的主要成就与格局变迁
国家统计局数据显示，改革开放40多年来，中国畜牧业产值由1978年的209亿元快速增长到2024年的38727亿元，占农林牧渔业总产值的比重自21世纪以来长期保持在25%以上，最高时达到35%。在此期间，草食畜牧业发展成效卓著，综合生产能力稳步提升，区域布局日益优化，生产方式加快转型，质量效益持续改善，既满足了全体居民消费升级的需要，也带动了农村牧区发展和农牧民增收致富。
（一）草食畜产品产量持续增加，供给保障能力稳步提升
以家庭承包经营为核心的农村改革由种植业快速扩展到农林牧渔领域，有效促进了广大农区和牧区草食畜牧业快速发展。如图1所示，1978—1980年，牛的年末存栏量由7072万头增加到7168万头，1989年突破1亿头；羊的年末存栏量由16994万只增加到18731万只，1988年突破2亿只，牛和羊的存栏量在短时期内实现大幅增长。
21世纪以来，退牧还草工程、草原生态保护奖补政策、草畜平衡制度等陆续实施，牧区的草食畜牧业率先进入深度调整转型阶段，随后农区因受资源承载、环境保护、标准化养殖小区和养殖场建设等影响也进行调整转型。2024年末，中国牛、羊存栏量分别为10047万头和30049万只。20多年间牛的存栏量在波动中缓慢回升，但未达到21世纪初期的高位水平；羊的存栏量较2000年增长7.5%，与存栏量高峰时相比仍有下降；马的存栏量下降至352万匹，减少了60%。草食牲畜年度出栏量的变化与存栏情况变化趋势一致。
若以畜产品产量为衡量标准，中国草食畜产品产出增长显著。1979—2024年，牛肉产量由23万吨增加到779万吨，羊肉产量由38万吨增加到518万吨，奶类产量由130万吨增加到4156万吨，其中牛奶产量由107万吨增加到4079万吨。如果将1979—2024年划分为两个阶段，那么1979—2000年草食畜产品产量的年均增速较2001—2024年更高，但2001—2024年绝对量增加更大（牛肉除外），这为改善城乡居民的膳食营养提供了有力支撑。
（二）草食畜牧业生产向优势产区集中，区域化布局初步形成
资源禀赋是草食畜牧业发展的先天因素。据第三次全国国土调查（2019年12月31日时点）数据，中国草地面积为39.68亿亩，其中天然牧草地31.98亿亩，主要分布在西部特别是西北地区。西藏、内蒙古、新疆、青海、甘肃、四川六大牧区牧草地面积占到全国草地总面积的94%。这与中国人口地理分界线“胡焕庸线”高度吻合，“胡焕庸线”以西以畜牧业为主，国土面积广袤但人口密度低，人均草地资源富集。
为了充分发挥比较优势，中国持续推进农牧优势集聚区和产业带、优势区域特色产业集群等建设，有效推动了草食畜牧业生产向优势区域集聚。例如，农业部研究制定了《全国肉牛优势区域布局规划（2008年—2015年）》《全国肉羊优势区域布局规划（2008年—2015年）》；农业农村部先后制定了《推进肉牛肉羊生产发展五年行动方案》《“十四五”奶业竞争力提升行动方案》等。经过系统规划和持续建设，中原、东北等肉牛优势产区，中原、内蒙古和西北等肉羊优势产区以及东北、内蒙古、华北和西北等奶牛优势产区均取得显著成效。
进入21世纪以来，牛肉、羊肉和牛奶产量均有显著增长，其中内蒙古、新疆和黑龙江等优势产区产量增长尤为明显。以内蒙古为例，2024年其牛肉、羊肉和牛奶产量均居全国首位，生产了全国11.4%的牛肉、20.5%的羊肉和19.0%的牛奶，并建立了以锡林郭勒草原肉羊、科尔沁牛和呼伦贝尔草原羊等为代表的中国特色农产品优势区。在此期间，全国牛羊肉的生产集中度总体呈下降态势，牛奶生产集中度虽比2000年有所提升，但较2012年仍有下滑。六大牧区的草食畜产品产量占全国的比重有一定程度提升，其中牛肉占比由2000年的17.0%提高到2024年的34.6%，羊肉由38.6%提高到49.2%，牛奶由27.9%提高到31.2%（见表1）。
（三）草食畜牧业生产方式加快转型，质量效益持续提升
第一，草食畜牧业经营主体快速成长，呈多元化、专业化和联合化发展态势。一方面，普通农牧民数量庞大，依旧是草食畜牧业发展的重要力量；另一方面，龙头企业、农牧民合作社、家庭农牧场和产业化联合体已成长为关键力量，且数量持续增加、规模不断扩大、质量效益稳步提升。不同主体之间的合作与联合也日益频繁，“龙头企业+养殖基地”“龙头企业+家庭农牧场”“龙头企业+农牧民合作社+家庭农牧场”等形式多样的产业化联合体不断涌现。以内蒙古为例，2020年末已有新型农牧民9.5万人、家庭农牧场2.2万个、农牧民合作社8.1万个；建成387家农牧业产业化联合体，带动农牧企业553个、农牧民合作社1780个、家庭农牧场820个和超过13万名农牧民共同发展，其中农（牧）企利益联结比例稳定在82%以上，紧密型利益联结比例达到54%。
第二，养殖技术和设施装备持续更新，草食畜牧业集约化、规模化水平快速提升。中国乳业的集约化、专业化、规模化发展趋势最为明显。伊利、蒙牛和光明等头部乳品企业通过控股、并购和新建奶牛牧场等方式布局产业链上游，2023年由其持股、控股的优然牧业、现代牧业、澳亚集团、中国圣牧、光明牧业等以及位居前30位的奶牛牧场产奶量达1549万吨，占全国商品奶产量的51%；存栏奶牛达292万头，占全国荷斯坦牛存栏量的45%。奶牛存栏100头以上规模化养殖的比例达到76%。肉牛、奶牛等规模牧场数字化、智慧化升级加快，产业数字化平台、智慧牧场管理系统和精准饲喂、视觉识别、环境监测、疫病防控等技术应用愈发广泛。但家庭散养占比仍然较大，其集约化、数字化和智慧化水平仍有较大提升空间。
第三，坚持生态优先、绿色发展，走环境友好的可持续发展之路。中国政府全面统筹草原生产和生态功能，严格执行基本草原保护、禁牧休牧轮牧和草畜平衡制度，实施草原生态补助奖励、建设人工饲草基地、调整畜群结构，走集约高效、少养精养道路，推进天然放牧向舍饲半舍饲养殖转变，实现草原生态保护和科学利用相统一。国家林业和草原局数据显示，截至2020年，国家累计安排草原生态保护补助奖励资金1702亿元，涉及38.2亿亩草原，其中12.1亿亩通过禁牧封育得以休养生息，26.1亿亩通过休牧轮牧和减畜初步实现草畜平衡，天然草原平均牲畜超载率持续下降，1200多万农牧户从中受益。2021年国家启动第三轮草原生态保护补助奖励政策，继续对禁牧和草畜平衡给予补助奖励。
第四，坚持延伸产业链、提升价值链，草食畜牧业发展质量和效益稳步提升。近年来，通过优质品种引育、精准饲喂和高效育肥，中国牛羊等草食畜牧养殖效益持续提高。现阶段，草食畜牧业产业链已延伸至饲草种植、种畜繁育、饲养育肥、屠宰加工、精细分割、冷链物流和餐饮连锁，并进一步拓展到生物制品研发提取、毛皮革制造及其他副产品加工等领域。草食畜产品的加工转化率逐步提升，既促进了产业资源的循环利用，又大幅提升了产业附加值。部分省份依托草原文化和民族文化，推进草食畜牧业与农牧区第二、第三产业深度融合，大力发展农牧文旅新业态，新疆、内蒙古和青海等牧区成为休闲农牧业和乡村旅游的热点区域，成为助力农牧区振兴和农牧民富裕的重要载体。
三、中国草食畜牧业高质量发展的现实挑战
当前，国内外环境复杂多变，中国草食畜牧业的高质量发展正面临日趋严峻的风险挑战，主要包括：草原生态保护和资源环境约束、优质饲草料供给不足、关键技术装备受制于人、动物疫病冲击风险、体制机制障碍等，亟须精准识别和系统应对。
（一）草原生态脆弱且退化严重，资源环境与生态约束趋紧
中国六大牧区均地处西北，因处于干旱半干旱区，年降水量多在400毫米以下，水资源短缺问题突出，生态环境极其脆弱。长期以来，受自然、经济、社会、文化和历史等因素影响，牧区生态环境恶化，草原退化、沙化和盐碱化形势严峻。其中，内蒙古牧区是中国最大的牧区，内蒙古也是全国荒漠化和沙化最集中、危害最严重的省份之一。根据内蒙古第六次荒漠化和沙化土地监测结果，尽管其荒漠化、沙化面积持续减少、程度持续减轻，但其占土地面积的比例分别为50.1%和33.7%。新疆牧区是中国的第二大牧区，新疆也是全国荒漠化和沙化面积最大的省份，荒漠化面积近107万平方公里，占其土地面积的64.2%，占全国荒漠化面积的41.5%。
中国草原从20世纪80年代开始大面积退化，到20世纪末最为严重，退化的草地已占草原总面积的90%。此后，虽然我国大范围实施退牧还草、天然草原保护等重大生态工程，但对中度和重度退化草原而言，自然修复进程缓慢，2020年仍有70%的草原处于不同程度的退化状态。部分南方省份草山草坡生态脆弱，牲畜承载力弱，恢复起来同样缓慢。
（二）优质饲草料供给不足，集约化养殖面临瓶颈
长期以来，中国北方地区草食畜牧业多以天然放牧为主，对天然草原、草地的依赖性较强。夏秋饲草供应充足，冬春饲草供给不足，草食家畜随之陷入夏肥、秋壮、冬瘦、春亡的“怪圈”。东部和中部地区发展集约化养殖，饲草料以“秸秆+精料”为主，但会出现纤维素含量高的粗饲料（如秸秆）供给多而优质蛋白饲料匮乏的错位。随着养殖方式由天然放牧向舍饲半舍饲转型，优质饲草料的稳定供给成为亟须突破的关键瓶颈。
从饲草供需看，据《“十四五”全国饲草产业发展规划》估计，要确保牛羊肉、奶源自给率分别保持在85%左右和70%以上，优质饲草的需求总量将超过1.2亿吨，目前尚有近5000万吨缺口。一方面，中国各地在供给端和需求端共同发力，大力推进粮改饲、粮经饲、饲草料配方优化和生物发酵饲料资源化利用等工作。另一方面，中国也在持续进口优质饲草。中国海关数据显示，2016—2022年中国每年进口干草均在150万吨以上。近两年因养殖业低迷，进口有所放缓，但2024年仍进口干草123万吨，其中来自美国的干草占比达70%，主要是用于养殖奶牛的优质苜蓿草。
从草种看，全国审定通过636个优质草种，以抗逆不丰产品种为主，且扩繁滞后、草种供给不足，长期依赖进口。《“十四五”全国饲草产业发展规划》数据显示，2020—2022年中国分别进口草种6.9万吨、10万吨和6.8万吨，对外依存度分别达69.9%、74.1%和80.3%；中国海关数据表明，2023年和2024年中国进口草种仍有5.1万吨和6.6万吨，主要是黑麦草、羊茅草和紫花苜蓿等。
从种草看，一方面，面积偏少，草产品品质较低，对人工种草及草产品商品化重视不够。中国天然草地的饲草生产能力仅为世界平均水平的27%，是世界草地面积前20位国家平均水平的10%，生产效率远低于人工种草。人工种植的苜蓿草年产量可达22.5吨/公顷，是天然草地的11倍；青贮玉米的干物质年产量可达45吨/公顷，是天然草地的23倍。另一方面，政策在保障国家粮食安全与推进粮改饲、粮经饲之间反复。大量种植青贮玉米、青贮小麦等可能引发人畜争粮矛盾，如2022年割青麦作饲料事件。
从制草看，对饲草加工贮存中微生物发酵、干物质流失、毒素产生累积、养分转化等相关理论的研究尚不充分，加工工艺、设备和技术等仍存在诸多瓶颈。因此，要打通草产业上下游链条，构建起能保障草食畜牧业高质量发展的饲草产业体系，仍是一个亟待破解的系统性难题。
（三）关键技术和装备依靠进口，容易遭遇“卡脖子”
通过持续支持畜禽遗传改良等关键技术研发和集成攻关，中国的草食畜禽良种繁育改良工作取得了长足进步，但种畜性能与世界先进水平相比仍有差距，核心种源群规模和质量、遗传改良技术、良种快速扩繁能力与中国草食畜牧业高质量发展的现实需求之间仍存在较大差距。
特别是奶牛和肉牛，因核心种源自主培育能力不足、快速扩繁技术短板明显，容易受制于人。就奶牛而言，荷斯坦牛是全球公认的影响力大、产奶性能高、适应性强的品种。中国将引进的荷斯坦牛和地方黄牛杂交，培育出了“中国荷斯坦牛”，目前在国内奶牛饲养中占比达85%以上。2020年中国荷斯坦牛年均单产达8.3吨，2024年已提高至9.9吨，但与美国荷斯坦牛年均单产12.7吨相比还有差距。而且，国内奶牛存栏种公牛约80%为进口胚胎种源，进口冻精的市场占有率超过70%，育种芯片等关键技术和产品对外依存度高，自主创新能力弱。中国肉牛育肥以西门塔尔牛、安格斯牛等品种为主。在国外西门塔尔牛基础上培育出的“中国西门塔尔牛”是国内优势养殖区的主导品种和农牧民的主要选择。目前，中国拥有自主知识产权的乳肉兼用品种三河牛在产肉、产乳性能方面与进口品种还存在明显差距。
随着中国草食畜牧业的快速发展，进口活牛已经成为部分规模化养殖企业育种扩繁和饲养育肥的重要补充。中国海关数据显示，中国活牛进口由2008年的1.5万头、2017年的11.5万头快速增长到2022年的64.8万头。2020—2022年已累计进口种牛35.5万头，主要来自澳大利亚、新西兰和智利。活牛进口已由以奶牛为主转变为奶牛、肉牛并重。2023年中国进口牛冻精1323万剂，进口量是2017年的3.8倍，进口地主要是美国、欧盟和澳大利亚，其中美国进口占比达78%。
部分智慧牧场管理系统、智能环境控制、疫病监测防控和农牧产品精深加工等养殖设施装备也依靠进口，如牧场全混合日粮饲喂设备进口占比35%，挤奶设备进口占比达到85%。这对草食畜牧业高质量发展构成了较大挑战。
（四）动物疫病防控形势严峻，疫病传播和扩散风险加剧
随着牛羊养殖向优势产区集中、养殖方式从天然放牧向舍饲和半舍饲转变，养殖规模不断扩大，养殖密度持续提高，这导致动物疫病及人畜共患病的流行范围扩大、发生率上升、危害性加剧。当前，各地区在种畜繁育、养殖育肥和屠宰加工等环节发展不均衡，加上牛羊价格存在显著的地域差异，导致活畜禽跨区域调运较为频繁，这在客观上增加了疫病跨区域传播的风险，给动物疫病防控带来挑战。牛的布鲁氏菌病、结核病、口蹄疫、支原体肺炎等传染病仍经常在局部地区流行或散点暴发，严重时会造成较高的病死率，影响牛奶、牛肉的产量和品质，并带来食品安全隐患。牛运输应激综合征、呼吸疾病综合征和犊牛腹泻等疾病由多种病原体引起，且混合感染情况较为普遍，这极大地增加了诊断和治疗的难度。感染小反刍兽疫的羊群死亡率极高；羊群感染羊痘、传染性胸膜肺炎等，也会导致养殖户亏损。
当前，中国关于动物疫病传染致病、阻断防控机理等方面的研究明显不足，且大量研究成果转化难。受新兽药临床试验资质等因素制约，防治传染病的新疫苗、新药物研发及产业化进展缓慢，使得动物传染病防控面临“缺医少药”局面。此外，种畜不免疫、奶畜原则上不免疫，限制或禁止使用抗生素饲料添加剂，养殖户对传染病认知不足以及兽医社会化服务体系不健全等，进一步加剧了动物疫病的传播和扩散风险。
（五）事关草食畜牧业的体制机制亟待创新
一是资金约束亟待破除。与传统种植业相比，草食畜牧业“重资产”特征明显，对资金的需求量大，这点在规模化养殖中表现得尤为突出。以牛的养殖为例，对普通农牧民而言，购置一头架子牛或犊牛成本近万元，由于受资金限制，他们难以扩大养殖规模；对养殖企业来说，批量购买犊牛、奶牛需要占用大量资金，会导致财务成本高企；对屠宰加工企业而言，需要购买养殖户的育肥牛，对于日屠宰量为20头左右的企业而言，日现金需求达到百万元级。可见，多数肉牛和奶牛产业链主体有大额资金需求，迫切需要信贷支持，但目前农村金融供给渠道少，贷款额度低，有时无法满足产业链各主体的资金需求。
二是利益共享机制有待创新。目前，工商资本已大量进入草食畜牧业，推动畜牧业向集约化、专业化、规模化、企业化方向发展。在发展过程中，不能忽视其对普通农牧民的辐射和带动作用，否则会出现替代农牧民、挤出农牧民的现象。而且草食畜牧业产业链越是向上下游延伸，与新产业新业态融合发展的机会就越多，价值增值空间也越大。当前农区和大部分牧区仍主要通过市场购销、“订单式”养殖等方式进行利益联结，未建立起共建、共营、共享利益联结机制，难以让全产业链条的价值增值真正惠及各环节、各主体，尤其是处于弱势地位的农牧民。而合作不稳定，利益联结机制不健全，容易引发食品安全等一系列问题，2008年中国奶制品污染事件带给我们惨痛的教训，其警示和启示意义重大。
三是管理体制机制亟须改革与创新。大部制改革使畜牧业管理体制进一步优化，但部分深层次体制机制障碍仍未破除，诸多问题悬而未决。例如，草原、草地和耕地在管理上存在显著的制度差异；草原生态保护、修复与科学利用的边界尚未明晰；山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的跨部门统筹协调机制仍不健全；农牧文旅融合项目面临用地审批标准不统一等问题。部门分割、权责不统一，容易导致政出多门、协调不力、执行效率低下和政策效果不佳等问题。
四、推动中国草食畜牧业高质量发展的关键问题
新发展阶段，推动草食畜牧业高质量发展既是满足14亿多中国人膳食消费升级的必然要求，也是深入践行大食物观和大资源观的有效举措，更是推动农牧区振兴和农牧民富裕的重要抓手。要以满足人民美好生活需要、推动农牧区振兴和农牧民共富为根本目标，以绿色低碳发展为基本导向，坚持宜粮则粮、宜牧则牧、宜草则草，守牢发展底线、安全底线和生态底线，持续推动草食畜牧业要素质量提升和创新性配置，并着力壮主体、强饲草、繁良种、补防疫，加快构建现代草食畜牧业生产体系、经营体系和产业体系，助力中国草食畜牧业提质增效和高质量发展。
（一）需要厘清的重要关系
目前，社会各界对于发展粮食抑或畜牧业、种植口粮抑或饲用粮、牧草尚有不同认识，首先需辨明其中的关系及利害，进而坚定高质量发展的方向及重点。
第一，粮与畜的关系，即保障粮食安全与增加畜产品有效供给的关系。现实逻辑是，其一，随着收入增长和生活品质的提升，居民口粮消费逐年下降，动物产品消费持续增加，发展草食畜牧业符合居民膳食消费升级的现实需要。其二，通过开发草地资源、推动秸秆等资源化利用发展草食畜牧业，是践行大农业观、大食物观，多途径开发食物来源的应有之义。其三，当前中国粮食安全问题的本质主要体现为三大矛盾：粮食生产与农业资源环境承载力的矛盾、口粮过剩与饲料粮短缺并存的矛盾、国产粮与进口粮的竞争力矛盾。而统筹利用国内国际两种资源和两个市场发展草食畜牧业，将在一定程度上缓解粮食供需矛盾、人畜争粮争地矛盾，进而减轻农业资源和生态环境等压力。本质上，发展草食畜牧业与保障粮食安全并行不悖。发展草食畜牧业可以拓展利用林地、草地等资源，增加的是健康、营养、多元的食物供给，践行的是大农业观、大食物观、大安全观，其发展有利于高质量保障国家粮食安全。因此，有必要从整个食物系统重新定位保障粮食安全供给与保障畜产品有效供给，把粮和畜发展置于同等高度和优先顺序。
第二，畜与草的关系，即草食畜牧业发展与饲草产业发展的关系。没有高效的现代饲草产业体系和稳定的饲草料供应，就难以实现由低效率的天然放牧向集约高效的舍饲半舍饲养殖模式转型，也难以打破草原资源承载力不足等关键约束。当前，社会各界普遍关注饲料粮供给问题，但仅有饲料粮精料不足以支撑草食畜牧业的高质量发展，还需大力发展优质饲草和青贮饲料。
现阶段，饲草料生产主要存在两个矛盾：一是草原生态保护、修复与人工种草的矛盾，二是青贮饲料供给与保障粮食安全的矛盾。人工种草的生产效率远高于天然草场，大力发展人工饲草种植既是拓展利用草原、草地和缓解人畜争粮、争地的有效举措，也是“释放”天然草场、恢复草原生态、突破草畜失衡瓶颈的重要举措。为此，要毫不动摇地坚持宜草则草原则，将部分水土条件好的草原和草地用于种植优质饲草，如紫花苜蓿、黑麦草。要用少量草原、草场高效产草，让更多的草原、草场得以休养和恢复。根据2020年第31版《中国饲料成分及营养价值表》估算，生产全株小麦青贮所提供的增重净能是生产小麦籽实转饲用的1.4倍；生产全株玉米青贮提供的增重净能是生产玉米籽实转饲用的3.6倍、生产全株小麦青贮的2.8倍，更是生产小麦籽实转饲用的4倍，这些为发展“籽实饲用”“青贮饲用”提供了重要依据。为此，要统筹推进粮改饲、“粮经饲草”四元种植结构战略性调整，适度发展高效全株青贮饲料，如全株青贮玉米，提高社会各界对发展全株青贮饲料的认知水平和容忍度。
（二）需要谋划的关键问题
推进草食畜牧业高质量发展，既要解决“依靠谁”“为了谁”问题，也要解决“如何发展”这一方向及路径问题；既要确保有高质量的要素支撑，也要推动高质量要素的创新性配置。
一是“依靠谁”和“为了谁”问题。近年来，龙头企业（尤其是大型农业企业集团）、农牧民合作社和家庭农牧场等新型经营主体蓬勃发展，已成为现代畜牧产业体系、畜产品生产与供给的关键力量。与此同时，数量庞大、分布广泛的普通农牧民依旧从事中小规模养殖，家庭养殖仍是其增收致富的主要途径。立足中国国情农情，发展草食畜牧业不仅旨在满足全体居民的膳食消费需要，更肩负着广大农牧区振兴和农牧民增收致富的历史重任。因此，需要高度重视普通农牧民的生计与发展问题，切实发挥新型经营主体的辐射带动作用，支持农牧民融入现代化产业体系，分享产业发展红利。
二是饲草产业发展和畜禽核心种源选育问题。二者相当于粮食生产中的耕地和种子这两个“要害”。饲草产业对草食畜牧业高质量发展的基础性支撑作用不再赘述。就畜禽核心种源而言，没有自主可控、性能先进的核心种源，就没有草食畜产品的供给安全，更无法掌握产业发展的核心竞争力。要破解草食畜牧业核心种源受制于人这一困境，核心任务是以奶牛、肉牛和肉羊等大规模养殖的草食动物为重点，在良种繁育过程中，加强生物技术、信息技术及人工智能等革命性技术的研究与融合，以提升其自主创新能力和产业化水平，进而推动核心种源由自主可控向国际先进跃升。
三是重大动物疫病问题。重大动物疫病是经营主体面临的最大风险，事关产业兴衰与经营成败。面对多元主体经营、农牧民分化等现实，应分类施策、精准施策。对于规模化养殖企业而言，应强化科技与装备支撑，主动防控动物疫病风险。例如，加强智慧农牧场管理系统、智能环境控制系统、动物疫病监测预警系统、重大动物疫病检测与应急处置能力等建设投入，推进养殖场重大疫病净化工作等。对于农牧民合作社、家庭农牧场、普通农牧民等经营主体而言，既需要加大政府主导的重大动物疫病防控体系延伸覆盖的力度，又要引入市场竞争机制和借助社会力量，为其提供社会化的动物疫病防控服务，将防控服务延伸至“最后一公里”。
四是草食畜牧业发展模式问题。草食畜牧业是温室气体排放的重要来源，主要来自反刍动物肠道发酵、养殖废弃物处理和饲料生产加工。基于“双碳”目标和养殖规模快速扩张的现状，草食畜牧业应坚定不移走低碳发展、绿色发展和集约高效、少养精养之路，推进减排降碳和固碳增汇协同。一方面，从源头精准管控，推广精准饲喂技术，通过日粮营养调控策略等降低反刍动物肠道甲烷排放量，加强养殖废弃物收集与资源化循环利用。另一方面，既要加强草原生态保护修复，提升草原植被覆盖率和生产力，又要提升草原、草地固碳能力，推动种养循环、农牧结合等低碳模式，促进养殖、种植耦合共生，增强生态系统韧性。
五是草食畜牧业产业链、价值链、供应链、创新链“四链协同”问题。推动草食畜牧业高质量发展要深度拓展产业链价值链，范围应从上游的饲草料种植、良种繁育，延伸至中游的育肥养殖、食品加工等，再到下游的餐饮连锁、生物制品研发和毛皮革制造等，以此促进发展模式由规模扩张向价值驱动升级。同时，要增强养殖投入品和草食畜产品供应链的稳定性、高效性和韧性，提升其应对市场波动、突发事件等风险的能力。此外，应强化创新链对产业生态系统的支撑力，从而全面增强草食畜牧业的竞争力、抗风险能力和可持续发展能力。
五、推动中国草食畜牧业高质量发展的主要策略
为实现草食畜牧业高质量发展目标，并直面现实挑战，应按照因地制宜、统筹协同、重点突破、科学精准施策等原则，系统推进草食畜牧业生产体系、经营体系和产业体系等建设，助力中国草食畜牧业科学发展、低碳发展和高质量发展。
（一）统筹草原保护修复与科学利用
草原是优质饲草的重要源头，是草食畜牧业的重要载体，具有较大的开发潜力。应围绕科学利用和保护草原目标，完善草原调查、监测评价、生态修复和林草生态治理等制度，统筹推进草原的保护修复与科学利用。
第一，定期开展草原专项调查，摸清全国草原资源分布、利用及生态承载力等情况。应加强动态监测和评价，为科学实施基本草原保护、禁牧休牧轮牧、草原生态修复与高效利用等提供决策依据。
第二，科学统筹草原生产、生活、生态功能分区和空间布局。草原既是重要的自然资源和生态系统，也是农牧民的生产生活空间。因此，在落实草畜平衡、禁牧休牧等制度时，应充分尊重农牧民意愿，考虑农牧民利益和生计，要配套实施可持续型生态保护补偿机制和生计帮扶措施，保障农牧民生计和发展权益。
第三，因地制宜推进草原生态修复治理工作。综合采用禁牧封育、飞播种草、气象干预和鼠虫害防治等措施，加快草原修复与植被恢复进程。在水土条件适宜区，支持将退牧还草与人工草地建植有机结合，恢复并提升草原生产能力。
第四，科学高效地利用草原资源。通过科学核定载畜量、优化畜群结构和建设人工饲草基地等组合型策略，走集约高效、少养精养道路；积极推行牧区繁育、农区育肥等饲养模式，提高资源配置和利用效率。
（二）全链条推动现代饲草产业体系建设
饲草料是草食畜牧业的“食粮”，需要从“草种—种草—贮草—制草—售草—用草”全产业链视域，系统推进现代饲草产业体系建设。
一是草种方面。应切实发挥国家牧草产业技术体系的作用，推进草种关键核心技术攻关和示范推广，重点加强丰产高蛋白、抗逆耐盐碱耐干旱饲草品种的选育扩繁和适应性测试，逐步提高苜蓿等优质饲草种源自给率。
二是种草方面。应统筹发展天然牧草、人工种草、退耕还草和青贮饲料。对于天然草原，重点是提升草原的鲜草产量和利用效率。对于退化草原，重点在于生态修复和牧草生产能力恢复。在有条件的草原、草地，可有序开展优质草种扩繁生产和饲草人工规模种植，建设规模化、数智化饲草基地。要积极开发盐碱地、丘陵山地、撂荒地、农闲田和边际土地，拓展人工饲草或青贮饲料的种植空间，加大高效种植栽培、田间管理等技术的推广应用。因地制宜发展优质苜蓿草规模化种植、全株青贮玉米种植轮作、豆科禾本科饲草混种、“粮经饲草”四元种植结构。应充分发挥现代科技、数字信息和设施装备对经营主体种草、收草的支撑作用。
三是贮草、制草方面。应大力支持饲草贮存、加工过程中微生物发酵调控、干物质损失机制、真菌毒素控制与快速检验、高效生物制剂等关键技术的研究与应用，确保草产品质量安全。应结合饲草资源和养殖业需求等，积极开发干草、成型草和青贮饲料，以及优质人工草产品、天然草产品、混合发酵草产品、全价草产品，以促进贮草与制草减损、提质、增效、安全。
四是售草、用草方面。探索建立智能化草产品储备库及物流体系，搭建线上交易平台，通过集成信息化、智能化等技术，使草产品与草产业相关信息能实时传递与充分共享，实现全国范围“草畜联通”。
（三）加快自主可控、国际先进的核心种源繁育体系建设
种畜禽是草食畜牧业的“生命线”，核心种源则是草食畜牧业高质量发展的“芯片”。把畜禽种业摆在突出位置，推动人才、技术和政策等要素创新性配置，加快构建自主可控、国际先进的草食畜禽遗传资源保护利用和良种繁育体系。
第一，坚持商业化育种导向，支持育种企业、高等学校和科研机构等联合组建新型产业技术创新联盟，开展奶牛、肉牛、肉羊和绒毛羊等育种关键性技术联合攻关，加快育种扩繁的产业化进程。加强国家畜牧良种繁育中心、核心育种场、种畜场、种公牛站、生产性能测定中心等建设，并加快向重点农牧区和优势养殖区布局，以更好地服务草食畜牧业发展。
第二，深入实施重点种群遗传改良计划。建立国家遗传资源保种场、保护区和基因库，积极开展地方畜禽品种的种质特性分析、生产性能测定和遗传评估，深入挖掘其优良特性和优异基因。奶牛以荷斯坦牛为主，肉牛以西门塔尔牛、安格斯牛等为主，肉羊以小尾寒羊、湖羊等为主，以增强生产性能和种群供种能力为重点，持续开展良种选育和基因改良。
第三，加快育种技术迭代升级。扶持种业企业发展壮大，支持种业国际交流与合作，推进全基因组选择、基因编辑、合成生物和人工智能等技术在新品种选育与扩繁中的应用。
（四）强化动物疫病防控体系建设
动物疫病特别是重大动物疫病，是草食畜牧业经营面临的最大风险。应以重大疫病预警监测和防治为核心任务，加强动物疫病防控体系建设，做到及时、有效应对重大疫病、突发疫病，为推动草食畜牧业高质量发展提供保障。
一是结合畜群结构、养殖方式、流通模式和动物疫病流行特点，对核心农牧区、重要养殖区长期实施病原监测，建立病原数据库，积累疫病流行数据，分析疫病流行特征、病原演化规律及病原谱系，为科学制定重大动物疫病防控策略提供依据。
二是统筹实施分类精准防控、区域化整体防控和跨区域联合防控。对不同养殖区、动物畜群，须分类监测和快速检验多发性重大动物疫病。应及时开展动物流行病学调查，必要时可采取区域化整体防控或跨区域联合防控策略。针对动物疫病而采取的强制免疫、强制扑杀等措施，需要有配套的财政补贴予以支持。
三是加强“政产学研”联合，加大对动物疫病传染、阻断等机理研究的攻关力度。着力破除兽药研发临床试验等梗阻，系统支持动物传染病防治新疫苗、新药物的自主研发及产业化推广。
四是持续实施标准化规模养殖场改造升级工程，重点抓好牛羊种畜场、奶畜场和规模养殖场的重大疫病净化工作。同时，要加快完善重大动物疫病防控体系和兽医社会化服务体系，将重大动物疫病防控服务、日常动物疫病治疗服务向普通农牧民和养殖户延伸覆盖。
（五）提升草食畜牧业经营体系质量与韧性
一是推动多元经营主体协同发展。基于多元经营主体发展不均衡、可持续经营能力亟待提升等现状，仍需系统实施龙头企业引领、合作社质效提升、家庭农牧场健康经营、新型农牧民能力提升、社会化组织服务支撑等项目，不断壮大多元经营主体。加快引导多元经营主体通过分工与协作、合作与联合、服务与托管等方式实现共同发展，应突出龙头企业的引领和带动作用。以订单带动、市场对接、技术服务、社会化服务延伸等方式，引导和支持新型经营主体带动普通农牧民发展，帮助普通农牧民融入现代生产体系、经营体系和产业体系，形成规模化经营与小农户经营互为补充、协同发展的格局。
二是提升全链条数字化、智能化生产水平。大力支持数字化、智能化设施设备的研发制造，包括饲草收获加工、畜禽精准饲喂、智能环境控制、疫病监测防控、产品智能化采集加工、粪污高效资源化利用、病死畜禽无害化处理、种畜禽生产性能测定等设施，使其逐步替代进口设施设备。引导有能力、有意愿的大型农业企业率先使用体系化的智能设施设备，推动实现标准化、规模化养殖与机械化、智能化生产协调并进，智能设施装备与智慧农牧业协同发展。针对农牧民合作社、家庭农牧场和普通农牧民，要加快国产低成本、实用型智能装备的研发与应用，有针对性地推广数字化解决方案，实现技术普惠；立足现实条件，探索通过智能设备共享、社会化服务等方式，推动智能设备在中小规模经营主体中的应用。另外，搭建区域性数字化公共服务平台，为经营主体提供市场信息、疫病监测预警等服务，降低其数智化门槛。
（六）积极推动与高质量发展相匹配的制度改革与机制创新
制度创新是推动草食畜牧业高质量发展的重要动力。针对现行体制机制的痛点堵点，应以改革创新为突破口，努力破除高质量发展的体制机制障碍，激发创新活力、主体活力和市场活力。
第一，创新科技资源配置和科技人员评价机制。这是有效激发技术创新活力、引导科学研究服务产业实践、破解部分产业发展技术难题的重要举措。一方面，国家及地方政府、科研机构、高等学校、行业企业等需要明确权责、分工协作，在重大共性技术集中攻关、地方特色产业关键技术研究推广等领域各司其职，使各方研究与产业需求、未来发展等有机衔接，避免重复研究、低水平研究及科技资源浪费。针对良种选育扩繁、饲草种植加工、安全高效养殖等核心技术攻关，应组建产业核心技术创新联盟，构建以市场为导向、企业为主体、产学研协同、技术集成应用的现代产业科技创新体系。另一方面，要切实改革科技人员评价机制，破除当前“短平快”、以论文和专利数量为导向的考核评价机制，突出对科技成果转化应用与推广实效的评价，尤其注重研究成果对产业发展的实际支撑作用。在畜禽种源和草种选育扩繁、动物疫病防控新疫苗和新药物研发等领域，要尊重科学研究的规律，改革支持方式和成果评价方式，要突出重点、持续支持，鼓励联合攻关；要加强知识产权保护，赋予科研人员更大的成果转化收益分配自主权。
第二，创新农村金融制度供给。这是有效缓解草食畜牧业经营主体资金约束的重要举措。应创新对规模种养主体的支持方式，将部分现金补贴转变为金融支持手段，如提供增信、担保支持，实施利息费用减免，提高保险费用补贴标准等。通过财政奖补、风险再保险等方式，引导金融机构拓宽抵质押物范围、扩大授信规模、延长贷款期限、创新信贷产品。系统推进饲草、种畜禽和养殖畜禽等保险扩面、增品、提质、增效；引导保险机构开发适用于规模化养殖的商业保险产品；通过科技赋能推进保险精准承保、定损和理赔，有效发挥其对规模种养主体的风险保障作用。
第三，推广紧密型联农惠农机制。这是有效发挥草食畜牧业惠农富农效应的重要举措。一方面，应加强草食畜牧业产业链各主体在资源要素、产品购销和综合服务等领域的联合与合作，因地制宜推广订单生产、托管托养和股份合作等模式，切实保障产业链各主体利益，有效带动农牧民共同发展。应推广利益共享、风险共担的产业化联合体模式，通过共建、共营、共享的方式，实现全产业链利润在各主体间合理分配。另一方面，应健全联农带农惠农激励机制。在项目扶持、龙头企业评定、其他优惠政策等方面，优先支持联结农牧民紧密、带动实效显著的农牧企业。对享受财政资金支持的联农惠农项目，应加强履约监督和效果考评，切实维护农牧民的利益，发挥好财政资金的支持与引导作用。
第四，深化管理体制机制改革。进一步优化自然资源管理体制和活动物及畜产品“产加销贸”全链条管理体制。及时妥善处置牧区三产融合项目违规占用草原等遗留问题，强化以案促改、以案促治。同时，要加强法律制度宣传，引导产业经营主体遵规守法和学以致用。
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