《美国农业焚烧政策探析》及感触

美国农业焚烧政策探析

王艳分

（南开大学 法学院，天津 300071）

      摘 要：农作物秸秆焚烧是一个世界性的问题，在当代农业科技相对不是特别发达的情况下，如何处理好农业发展与环境保护的关系具有研究价值。 针对农作物秸秆焚烧带来的环境污染现象，美国联邦政府以及各州政府出台了一系列举措。 其中最为重要的农业焚烧政策是“烟雾管理计划”，该计划在环境保护严重影响了美国农业生产的情况下制定的，它的内容虽然是在保护大气环境，但实质上仍然是为了促进农业的发展。 美国的农业焚烧政策为促进环境保护与经济发展的平衡而作出的努力值得我国借鉴。

        关键词：美国；农业焚烧；环境政策；农业利益；公众健康

      美国是世界上的农业大国，其农作物秸秆保有量十分丰富。 在美国295亿公倾的耕地中，每年有8.9亿公倾是在田间露天焚烧；600亿公倾的牧地每年要焚烧18亿公倾。 [1]焚烧农作物秸秆过程中伴随着大量浓烟的产生，农场周围的居民每年都要遭受严重的烟雾污染， 因此感染了严重的呼吸道疾病。农作物秸秆焚烧对居民健康带来的副面影响以及其与农业发展之间的矛盾， 使美国政府当局开始关注农业焚烧问题。 对待秸秆焚烧这一问题，农业种植者和环保组织各持己见。种植者（growers）认为政府应该在农业焚烧问题中保持消极的态度，允许他们露天焚烧，理由是焚烧秸秆产生的高温能够杀死田地里的害虫，而且也可以防止杂草再生，有利于下一季农作物产量的提高。 而周围的居民（residents）认为州政府应该积极着手制定相关法律法规解决农作物焚烧带来的环境污染问题，理由是农户的焚烧行为不仅污染了周围空气，而且严重地威胁到了人民群众的生命健康。 在美国北部的爱达荷州因焚烧农作物还引发了一场 “安全空气诉讼”（Safe Air for Everyone v. Meyer）[2]， 该案件由安全空气组织（非营利性的环保组织） 代表周围的居民起诉焚烧农作物秸秆的农户，诉由是农民的秸秆焚烧给他们带来了严重的呼吸道疾病和眼部疾病， 并从法理上分析了被告的行为违反了《资 源 保 护 和 恢 复 法 案 》 （“The Resource Conservation and Recovery Act ”or “RCRA”），他们认为农民的这一行为属于在露天场合中焚烧固体废物，不符合《资源保护和恢复法案》中规定的对固体废物循环利用的要求。 而被告则认为，自己焚烧农作物秸秆就是将这种农业固体废物转化为无机肥料，提高农作物产量，所以，被告认为这种行为方式本来就是固体废物的循环利用，完全符合《资源保护和恢复法案》的循环利用之要求。 经过第九巡回法庭的最终审理，否认了原告的诉由，支持被告的主张。 该巡回法庭认为农作物焚烧实质上是有益于农业生产的一种循环利用农业废物的行为， 就是RCRA中所规定的将固体废物废物循环使用的行为。 [3]因此，爱达荷州的农民在自家耕地焚烧农作物秸秆并不违反“资源保护和恢复法案”。虽然法庭判决原告败诉，但是居民的健康权与农民的种地权之间的矛盾并没有解决。[4]同时，从上述案例也可以看出，在美国这样一个工业发达的国家，也特别注重对农业生产的保护。 尽管秸秆焚烧能够消除害虫和杂草，并有助于提高农作物产量，但是美国环境保护局EPA同时也提醒各州政府应更多地看到为这一行为付出的健康代价。

     为了更好地执行 《清洁空气法案》（“Clean Air Act” or“CAA”）相关条款，同时也为了保持焚烧作为促进农业生产这一方式的有效实施，农业空气质量任务执行局向美国农业部推荐了农业焚烧政策（Agricultural Burning policy）。该农业焚烧政策力求于解决两个公共政策目标，一是允许焚烧农作物秸秆作为一种良性的管理手段，目的就是为了维持农业土地的农业生产量，二是通过减少污染物排放来提升空气质量来保护公众健康和公共福利。

      一、美国农业焚烧政策的内容

      美国的农业焚烧政策（“Agricultural Burning Policy”）对“农业焚烧”（Agricultural Burning）， 作出了这样的界定：“为了生活便利或为了市场利益，农作物所有者（landowner）在农作物收获后对农作物材料在田间直接进行焚烧的行为。对余留的农作物秸秆进行焚烧是为了减少农作物残渣、提升作物产量、控制农作物疾病和驱除其他杂草，或者是为了维护农业产量。 ”[5]从该定义可以得知，该政策更倾向于强调秸秆焚烧行为对农业造成的影响，把农作物秸秆焚烧作为一种能增加农业产量的有利于农业生产的行为方式，没有反应出对空气质量带来的不利影响。这一方面反映了美国对农业生产的重视，另一方面，也奠定了美国对待农业焚烧的态度即在保护农业生产的条件下提升空气质量。

      农业焚烧政策的出台并没有如环保组织期盼中的对秸秆焚烧行为进行很大程度地扼制，相反，它只是采用了一种较为和缓的方式处理农作物秸秆焚烧过程中带来的空气污染问题。 在该建议中，执行局提出农业焚烧政策的制定需要两个基本政策依据，第一个是为了促进农业生产，允许农民焚烧农作物秸秆，但要和良性科学相一致，第二个是通过减少排放的大气污染物对空气质量的影响来保护公共健康和福利。 该农业焚烧政策建议各州或各部落采用“烟雾管理计划”（Smoke Management Program or SMP）[6]来削减农业秸杆焚烧以支持农业生产、保障公共健康和社会福利。 同时建议农业焚烧管理者（ABM）如大气质量局或特定当局负责在国家、地方或部落层面实施“烟雾管理计划”。农业焚烧政策建议SMP计划分为两个等级区域来实行计划，第一个等级是针对农业焚烧量较小的地区或者焚烧对空气质量造成的影响较小的地区，实行自愿计划。 对于这些地区，SMP设立了一些诸如，时间或气候条件，安全参数、焚烧类型和最大焚烧面积的划定等适用条件，这实质上是行政法上的有条件的许可制度。第二个等级是专门为了违反颗粒物国家环境空气质量标准的地区或为能见度减值的I级联邦区而设定的， 这些地区的空气质量是清洁空气法案下的将会受到最严格的保护。这种分级分区域的治理计划，一方面既不会削弱农户进行农业生产的积极性，另一方面，又缓和了焚烧秸秆带来的空气污染问题。

      SMP为农业焚烧创立了一个授权或许可程序，并且设立了决定焚烧或不焚烧的准则。 政府当局决定是否允许焚烧，则要审视决策时的实时气象情况、空气质量，并且在决策后要作出公示，以及对执法条件作出规定，以上的这些条件将会被包含在第2级SMP中。相比第一个等级而言，第二个等级更具有框架性。 它要求建立一整套既灵活又全面的参数体系，这些参数旨在减少空气污染物对周围群众的影响。 第二级SMP的参数包括：⑴焚烧农作物的授权。 为了促进农业收益，它要求农业焚烧管理者应就这一授权的实施负责，也要对其制定的标准负责，同时还要对其做出的焚烧或不焚烧的决定负责。 ⑵减少大气污染物的排放。 SMP要求种植者或生产者和管理者一起致力于寻找农作物焚烧的替代性方案以期减少污染物。 ⑶在第二级SMP条件下具体的参数包括：①确定敏感区域与焚烧地点的距离。②确定采取什么样的行动通知敏感区域或潜在地会受到焚烧影响的公众。③确认焚烧地点的所有关系、具体位置等详细的描述。 ④对焚烧的植物种类和焚烧的原因作详尽的描述。 ⑤确定焚烧量。 ⑥确定预期的焚烧日期和安全性以及持续的计划。⑷农业管理者应该执行一个教育计划，提醒人们意识到“火”对农业的重要性。⑸监管和执行程序，SMP还包括鼓励农业生产者遵循SMP计划，强调对违反该计划应负的法律责任。 ⑹加强对SMP的评估，由利益相关者阶段性地对计划的功效进行审查。 [7]

      另外， 农业焚烧政策也建议在下列领域做另外的研究：利用各种“分散建模”（Dispersion Modeling）技术预测顺风颗粒物的含量；研究用以减少排放量的技术；分析微小颗粒物对人类健康的影响；研究替代农业焚烧的方法。实质上，这两级SMP 计划就是一个分区域的空气管理计划， 在这个分区域的管理计划中包含着一系列的参数，要求各州根据自身条件制定。

      二、美国农业焚烧政策的意义

      从以上的内容分析可以看出，美国农业焚烧政策当中的SMP 非常之详细，几乎考虑到了所有的相关因素。 在治理农作物秸秆焚烧方面，美国并没有采取行政处罚等强硬的打压政策，而是由政府因势利导，分区域分层级地来逐步治理农作物秸秆焚烧问题，引导农户作出理性的判断与选择。同时，在对策执行方面也细致入微，对焚烧的监管、执行和评估都作了详细规定。 在美国人口素质普遍较高的情况下，适用这一政策既不会消弱农民的生产积极性，又合理地引导他们减少秸秆焚烧量，同时，改善了空气质量，也缓解了周围居民与农民之间的矛盾。 一方面，引导农民在政府调控下结合本地气候条件进行限量焚烧。 另一方面， 积极寻找农业焚烧替代方法，试图用科学技术来减轻排放物对周围群众健康的损害。

      但是从美国农业焚烧政策的基本目标可以看出，它的首要目的是为了促进农业生产而允许农民在政府的管制下焚烧农作物秸秆，其次目的才是为了减少大气污染，维护公共健康和人民福利。从这方面来看，该政策并不属于环境政策。它更关注的是对农业生产的保护，在促进农业经济发展的前提下有步骤地减少农业秸秆焚烧，不可否认的是它的确是处理环境与农业发展的最佳选择。这对我国制定农业焚烧政策具有很大的借鉴意义。

      我国是一个农业大国，农作物秸秆焚烧在我国农业生产中也占有重要比重， 由此带来的环境污染问题也不容小觑。纵观我国调控农作物秸秆焚烧的各项法律政策，并没有一个详细的计划来实施这些政策，更不毋庸说改进措施。 和美国的农作物焚烧政策相比， 我国的相关政策只有原则性的规定，并没有详细的具体的行动方案，一些框架性的建议也只是纸上谈兵，不能解决实际问题。受我国现阶段技术条件的限制，完全照搬美国的做法并不可取，我们应该对农作物秸秆焚烧有计划有目的地进行控制， 而不是一味地完全取缔。对秸秆焚烧现象应该认识到它是伴随着我国经济发展而产生的，对其治理是基于长期有目的的计划引导来实现的。 此外，我国禁烧的区域仅限于交通沿线附近，由于空气具有流动性，再加上我国农作物焚烧区域大部分都不在交通沿线附近，所以，对于交通沿线的限制焚烧只是治标不治本，达不到理想的效果。 对于农作物焚烧平时无人问津，到了秋收季节才苍促地出台一些政策法规，没有一个长远的可协调、可执行性的规划，无异于缘木求鱼，根本削减不了大气污染物浓度，反而会使局面越来越僵，最后引起人们的逆反心理———越禁越烧。一项法律或政策的出台不能太过于严苛，因此，针对我国目前情况，制定稍微宽松的限量焚烧制度，有计划、分步骤地合理引导农民合理利用秸秆资源，促进农业生产方式的转变，是解决农村空气污染的有效方式。

参考文献：

［1］the Agricultural Air Quality Task Force ,Agricultural Burning Policy [M]. U.S. Department of Agriculture ,1999：1-12.

［2］Rachel Zellner , Recovering RCRA: how the Ninth Circuit mischaracterized burning agricultural byproducts as reusein Safe Air for Everyone v. Meyer [J].Environs Environmental Law and Policy Journal ,2006：252-280.

［3］David I. Stanish ,will the takings clause eclipse IDAHO's Right-to-Burn Act [J].Idaho Law Review ,2004：1-12.

［4］Christina L. Ditty ,the frustration of the Resource Conservation and Recovery Act :Safe Air for Everyone v. Meyer[J]. Journal of Natural Resources & Environmental Law ,2006：1-5.

［5］the Agricultural Air Quality Task Force ,Agricultural Burning Policy [M]. U.S. Department of Agriculture ,1999 ：2-3.

［6］Katherine Saral,open field burning of grass residue :aninjury without a remedy [J].Ecology Law Quarterly ,2005：604-644.

［7］California Environmental Protection agency. Air districtrams [EB/OL]. (2010-06-12)[2013-12-04].http://www.arb.ca.gov/smp/district/district.htm.