摘要: “十四五” 时期, 我国农业保险发展在提高保费收入、 保障粮食安全、 提升保障水平、 建立再保险体系等方面取得了显著成就。 “十五五” 时期, 农业保险面临的一些问题需要从加快立法进程、 稳定财政支持政策、 规范科技应用、 完善再保险机制等方面进一步发力解决, 从而推进农业保险向更高质量发展, 为加快农业农村现代化和全面推进乡村振兴提供坚实保障。
关键词: 农业保险 “十四五” 成就 “十五五” 展望
中图分类号: F842. 66 文献标识号: A 文章编号: 2096-9651 (2026) 02-0003-09
“十四五” 时期是我国农业保险推进高质量发展的重要时期。 2019 年, 中央全面深化改革委员会审议通过了 《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》 (以下简称 《意见》 ), 由财政部、 农业农村部等四部委联合发布。 在 《意见》 等文件指导下, 我国农业保险不断扩面、增品、 提标, 实现了跨越式发展, 在筑牢国家粮食安全屏障、 激活乡村产业动能、 阻断因灾返贫链条等方面发挥了不可替代的作用, 成为全球农业风险管理的典范。 然而, 我国农业保险发展仍然面临一些问题和挑战, 应在 “十五五” 时期着力解决。
一、 “十四五” 时期农业保险发展主要成就
(一) 农业保险保费再创新高
“十四五” 时期, 我国农业保险保费持续增长, 呈现出高位稳步攀升的良好态势。 2024年, 全国农业保险保费 1483. 73 亿元, 比 2020 年底增长 668. 83 亿元, 年均增速达 12. 73%。虽然该增速较 “十三五” 时期的 14. 3%有所回落, 但在保费基数持续扩大的背景下, 仍保持向上增长态势。 2019 年的 《意见》 明确提出到 2022 年底实现 “农业保险深度 1%、 保险密度500 元/ 人” 的发展目标, 实际上 2022 年的这两个指标分别是 1. 4%和 690 元/ 人, 已经超额完成。 2024 年我国农业保险深度达到 1. 6%, 农业保险密度为 910 元/ 人, 分别比 2020 年增加了52. 4%、 97. 8%, 保障效能显著增强。
(二) 保障粮食安全效果明显
“十四五” 时期, 农业保险赔付持续增长, 在保障国家粮食安全、 稳定农民收入、 维持农村安定方面发挥了重要作用。 为强化农业保险业务监管, 规范承保理赔行为, 切实保护当事人合法权益, 2022 年原中国银保监会制定了 《农业保险承保理赔管理办法》。 2024 年, 中国农业保险赔付达 1177. 49 亿元, 比 2020 年底增长 584. 97 亿元, 年均增速达 14. 72%。
(三) 农险保障水平不断提高
2020 年底财政部印发的 《中央财政农业保险保费补贴管理办法》 旨在提升财政资金使用绩效, 推动农业保险加快高质量发展。 农业保险作为完善农业支持保护制度、 助力乡村振兴、保障国家粮食安全的重要机制性工具, 其风险保障作用持续凸显。 在 “政府引导、 市场运作、自主自愿、 协同推进” 的原则指引下, 农业保险为农业发展提供风险保障, 从 2020 年的 4. 13万亿元增长到 2024 年的 5. 22 万亿元, 增长了 26. 4%; 农业保险的保障占农业总产值的比重从2020 年的 57. 60%增长到 2024 年的 58. 25%, 增加了 0. 65%。 三大主粮的完全成本保险和收入保险顺利推进, 保障金额从 2020 年的每亩 500 元左右上升到 2024 年的近千元水平。 农业保险理赔服务质效持续提升, 2024 年灾害理赔兑现速度较 2020 年明显加快, 为农户快速恢复生产提供了及时资金支撑。
(四) 农业再保险体系得以健全
2020 年底, 我国成立了中国农业再保险股份有限公司 (以下简称 “中国农再” ), 专门从事农业保险再保险业务。 “十四五” 期间, 中国农再得到快速发展。 30 多家经营农险业务的保险公司与中国农再签订再保险协议, 形成了覆盖全国的农业保险风险分担网络。 同时,中国财产再保险公司、 瑞士再保险公司、 慕尼黑再保险公司等仍然经营商业性农业再保险业务, 与中国农再形成互补的市场格局。 农业再保险通过专业的风险转移与分担机制, 有效降低了直保公司的经营波动风险, 增强了其承保能力与抗风险韧性, 为农业保险市场的持续健康发展、 国家农业生产稳定和农民权益保障提供了坚实支撑。
(五) 特色农业保险探索出新路径
根据 “中央保大宗, 地方保特色” 的要求, 各地积极推进特色农产品保险发展。 2022 年中央农村工作会议上, 习近平总书记强调, 做好 “土特产” 文章。 各地特色农产品保险发展迅速, 采取 “以奖代补” 的方式, 支持特色农产品保险, 推动特色农业产业发展。 例如, 陕西省延安市洛川县叠加中央、 省、 市、 县四级财政 “以奖代补” 政策, 推进苹果种植保险,创新花期冻害指数定损模式, 农户自缴比例低至 12%, 已为超 1333 公顷果园提供风险保障,稳固了当地苹果产业发展的根基。
(六) 渔业保险发展有了新起色
农业保险已基本覆盖种植业、 养殖业、 林业、 地方特色农业等主要品种, 2025 年承保农产品超过 500 种。 2023 年中央一号文件立足大食物观、 保障国家粮食安全与推进乡村振兴战略导向, 明确提出鼓励渔业保险发展。 同年, 中国成立了第一家专业经营渔业保险业务的机构———中国渔业保险互助社, 这是由中国渔业互保协会联合多地渔业服务组织、 企业及从业者发起设立的专业机构。 作为互助保险组织, 承接原有渔业互助保险业务, 聚焦渔船财产、渔民人身安全及水产养殖等面临的风险, 以较低的保费, 通过互助模式, 为广大渔民提供保险服务。 同时, 依托专业优势, 创新气象指数、 海洋环境指数等特色险种, 为海洋牧场、 深远海养殖等新兴业态提供精准风险保障。
(七) 农险科技应用越来越普及
科技为投保定损等提供科学依据。 数字技术正持续重塑农业保险的服务模式, 让精准投保、 精准理赔从政策要求切实落地为惠及农户的实际成效。 2024 年, 《金融监管总局、 财政部、 农业农村部、 国家林草局关于推进农业保险精准投保理赔等有关事项的通知》 (以下简称《通知》 ), 将 “鼓励科技赋能” 列为重要要求, 鼓励保险公司加大科技创新投入, 明确提出推进无人机、 遥感、 物联网等科技手段应用, 持续推进农业保险业务线上化、 数字化和智能化。 人工智能运用计算机视觉、 机器学习等手段, 可实现标的识别、 风险评估、 定损核算的全流程自动化, 助力提高农业保险精准程度。 据不完全统计, 2024 年, 中国农业保险业务中利用大数据技术分析处理占比超 35%, 比 “十三五” 时期增长了近 20%。 2023 年, 农业保险应用无人机遥感监测服务覆盖农田面积超过 1. 2 亿亩次, 理赔环节的应用占比达 60%以上。
(八) 农业风险减量服务广泛应用
各地积极探索出多元风险减量模式。 在陕西省延安市, 针对苹果产业频发的低温冻害、雹灾, 中华财险构建 “气象+保险+科技” 模式, 依托卫星监测与精准预报技术提前发布灾害预警, 投入 750 余万元研发部署 “防雹增雨空气炮” “智能防霜烟炉” 等设备, 将风险防控贯穿苹果全生育期, 试点县区灾害风险同比下降 70%, 2024 年为果农降低损失超 1000 万元。 农业风险减量服务推动农业保险保障效能持续升级, 为乡村振兴筑牢安全屏障。
(九) 精准承保理赔不断推进
2024 年中央一号文件提出, 推进农业保险精准承保理赔, 做到应赔尽赔。 同年 11 月,《通知》, 对农业保险承保理赔作出了更细致的要求。 各地以科技赋能为核心, 推动农险服务提质增效。 例如, 内蒙古自治区依托动态风险地图、 GIS 高清底图构建地块 “数字身份”, 完成 100%地块精准标绘; 在理赔端通过 “天空地一体化”, 以卫星遥感、 无人机航拍结合 AI 算法快速锁定作物受灾范围, 累计支付赔款 2. 6 亿元。 既为农户兜牢了生产经营的风险底线,也为农业现代化发展与乡村全面振兴构建了坚实的风险防护体系。
(十) 多层次农业保险体系初步构建
《意见》 提出, 到 2022 年, 基本建成功能完善、 运行规范、 基础完备, 与农业农村现代化发展阶段相适应、 与农户风险保障需求相契合、 中央与地方分工负责的多层次农业保险体系。 2024 年, 中国农业保险经营机构数量增长到近 40 家, 市场竞争格局更趋合理, 服务供给能力持续提升。 农业保险已基本覆盖种植业、 养殖业、 畜牧业、 林业、 地方特色农业等产业,保险产品类型不断丰富, 从成本保险、 收入保险到价格保险, 从气象指数保险、 价格指数保险到生长指数保险, 从一般保险到 “保险+期货” 综合方案, 产品创新紧跟农业生产风险特征与农户需求变化, 保障程度不断加深。
二、 农业保险发展面临的问题和挑战
(一) 财政支持力度有限
中央财政对中西部地区种植业保费补贴比例为 45%, 但产粮大县 (多为财政弱县) 仍需承担 20% ~30%的配套资金, 基层财政承压明显, 直接限制了农业保险扩面、 提标、 增品的推进空间, 而未来面临的财政约束可能进一步增强。 加上财政补贴拨付流程繁琐, 部分地区甚至存在截留挪用现象。 财政部数据显示, 2024 年中央财政保费补贴拨付周期平均超过 3 个月,且部分市县还存在延迟拨付的现象, 影响保险机构承保进度。 此外, 补贴政策未与风险等级挂钩, 高风险区域 (如西南的山区) 与低风险区域 (如东北的平原地区) 执行相同补贴标准,导致资源配置不合理。
(二) 科技应用的规范性不强
卫星遥感、 无人机等数字化技术虽已逐步渗透至农业保险承保、 定损、 理赔全流程, 但无人机航测的飞行参数、 影像采集标准以及定损环节的算法模型等, 尚未形成统一的行业技术标准与操作规范。 尽管 《农业保险遥感技术应用规范》 已正式发布, 但从标准落地实施到全行业规模化普及, 仍需较长过渡期。 不同保险机构、 技术服务商执行尺度不一, 数据校验、结果认定等环节缺乏统一依据, 凸显出农业保险科技应用的规范性短板。
(三) 承保理赔合规问题突出
部分机构存在虚假投保、 协议赔付等违法违规行为, 扰乱了保险市场秩序, 突破合规经营底线。 部分市县通过虚构保险标的的方式套取财政资金, 理赔环节存在 “平均赔付” 现象,背离农业保险定损理赔的公正性与精准性原则, 既损害部分投保农户的合法权益, 又弱化了保险的补偿效能, 形成 “劣币驱逐良币” 的不良市场效应。 此外, 部分农户存在 “病死牲畜未无害化处理即索赔” 的行为, 不仅违反保险合同和畜禽防疫相关规定, 可能引发公共卫生安全风险, 也加剧了经营风险。
(四) 数据共享机制尚未建立
农业保险数据涵盖气象监测、 土地确权、 灾害勘定、 农业生产经营等多维度信息, 分属气象、 自然资源、 农业农村、 保险机构等多部门, 跨部门数据治理的协同性不足、 壁垒长期存在。 保险公司难以获取实时气象数据, 尤其是高分辨率的区域气象监测数据, 导致气象指数保险产品设计精度不足, 难以精准匹配农业生产的实际风险特征。 部分地区农户基本信息采集仍依赖线下人工填报, 标准化采集规范与动态更新机制尚未形成, 农户生产规模、 种植结构、 风险暴露水平等核心信息的维度覆盖不全, 数据准确性和时效性不够, 影响风险定价科学性和理赔效率。 财政部门负责保费补贴拨付, 农业农村部门负责技术指导与灾害定损,金融监管部门负责市场准入与行业规范, 但缺乏统一的数据共享平台和风险监测体系, 风险识别、 预警与处置的协同效率偏低, 难以形成监管合力。
(五) 高保障险种覆盖有限
尽管 2024 年三大主粮完全成本保险和种植收入保险在全国范围内推开, 但推广过程中存在区域不均衡问题, 主产区覆盖率相对较高, 部分非主产区推进较慢, 整体覆盖率仍不足50%, 且保障水平与农户实际种植成本存在差距。 例如, 山东省德州市的小麦、 玉米完全成本保险保额为 950 元/ 亩, 而农户实际种植成本 (含土地租金) 达 1250 元/ 亩, 保障缺口率达24%, 难以完全弥补农户受灾后的生产损失。 此外, 特色农产品保险高度依赖中央财政奖补政策, 2024 年中央财政拨付 68 亿元支持 500 余种特色险种, 但这些险种多集中于果蔬、 畜禽等传统品类, 设施农业、 渔业等契合 “大食物观” 的关键领域补贴不足。 东部沿海地区因地方财政配套能力强, 保险产品供给丰富, 农业保险覆盖率较高, 而中西部地区财政支撑不足、产品适配性弱, 覆盖率不高。 西藏、 新疆等地区特色农产品保险覆盖率更低, 险种供给单一且多聚焦传统粮油作物。 这种差异与地方财政实力、 农业产业基础密切相关, 进一步加剧了区域农业现代化的不平衡。
(六) 产品设计与农业产业链适配性不足
现有保险产品多聚焦田间生产环节的自然风险保障, 对加工、 仓储、 流通、 销售等下游环节覆盖不足。 例如, 2024 年 “保险+期货” 模式虽在部分主产区试点, 覆盖了大豆、 玉米等大宗农产品价格风险, 但该模式保费规模占全国农业保险规模的比例非常低, 且期货市场参与门槛高, 小农户因经营规模小、 信息获取能力弱、 专业知识匮乏等, 难以有效参与并从中受益。 此外, 针对智慧农机、 数字农业设施等农业科技应用的保险产品创新滞后, 缺乏专属保障条款, 无法满足现代农业风险管理需求。
(七) 再保险与大灾基金作用有限
中国农再虽已成立并开展业务, 但再保险覆盖率与产业发展需求差距大, 且主要承担赔付率 150%以内的风险, 对超阈值巨灾风险的分散能力较弱。 现有再保险分保机制和地方大灾准备金存在规模偏小问题, 再保险和大灾准备金难以覆盖缺口。 同时, 全国性农业大灾风险基金尚未建立, 省级层面的大灾风险分散机制也存在覆盖范围有限、 资金规模不足等问题,再保险工具的应用深度和广度仍有欠缺, 多层次风险分散机制尚未形成闭环。 例如, 2024 年浙江省水稻因区域性病虫害暴发, 保险赔付率达 141%, 部分承保机构因赔付压力过大出现经营承压情况, 暴露出应对极端灾害的资金缺口问题。
三、 “十五五” 时期农业保险发展展望
(一) 规模增速逐步放缓
农业保险将从 “规模扩张” 转向 “质效优先”, 增速逐步放缓, 核心目标是优化保障结构而非单纯扩大保费规模。 一方面, 将聚焦主粮作物、 特色农产品及设施农业、 渔业等 “大食物观” 关键领域, 提升高保障险种覆盖率与保障精准度, 弥补完全成本保险、 收入保险覆盖不足及区域差异显著的短板, 不再追求 “广撒网” 式扩面。 另一方面, 将重点解决小农户参保率低、 获得感弱的问题, 通过简化流程、 降低投保成本等方式, 让农业保险精准触达基层经营主体, 实现扩面、 增品、 提标与可持续发展, 避免规模增长与保障效能脱节。
(二) 法律法规持续完善
农业保险法律法规体系将实现系统性完善, 主要在于推进 《农业保险条例》 修订与 《农业保险法》 立法进程, 凸显政策性农业保险在保障国家粮食安全、 稳定农户收入中的基础性作用, 细化中央与地方政府在财政补贴、 风险兜底、 再保险支持等方面的权责划分。 规范市场准入与退出机制, 确立经办机构 “保本微利” 的经营准则, 建立健全违规惩戒体系, 为农业保险经营、 补贴拨付、 理赔服务等全流程提供明确的法律依据与制度约束。 进一步规范各参与主体的行为, 包括地方政府、 保险公司、 再保险公司、 科技公司等。
(三) 科技应用更加普及
数字技术将深度融入农业保险全链条, 推动服务模式从传统经验向数智化转型, 逐步缩小区域间、 机构间的服务能力差距。 技术应用层面, 卫星遥感、 无人机勘查、 人工智能定损、大数据分析等前沿技术将实现规模化普及, 构建 “天-空-地” 三位一体的风险监测网络。 全国农业保险信息管理平台将整合气象、 农业生产、 保险经营等多源数据资源, 打破部门间数据壁垒, 为保险费率精算、 风险等级区划、 补贴精准投放等提供数据支撑。 保险机构将借助智能化工具降低展业、 定损等环节的运营成本, 使小农户能够便捷获取线上投保、 理赔等服务, 提升技术赋能的普惠性。
(四) 多层次农险体系稳定
农业保险将形成多方协同、 风险共担的可持续经营模式。 其一, 健全多元化协同经营机制, 推广 “保险+期货+银行” 融合模式, 扩大农产品价格险、 收入险的覆盖范围, 通过期货市场对冲价格波动风险, 依托银保联动强化经营主体的抗风险能力。 其二, 完善风险分散体系, 加快推进全国性农业大灾风险基金的组建进程, 优化再保险分保与风险分担机制, 提升对区域性巨灾风险的应对能力, 弥补再保险覆盖率不足、 大灾准备金规模有限的缺口。 其三,强化基层服务体系建设, 依托乡镇协保网络与数字化服务平台, 构建 “防灾减损-承保签单-定损理赔-后续服务” 的全链条服务闭环, 降低小农户分散投保带来的服务成本, 增强经营稳定性与抗风险能力。
四、 “十五五” 时期推进农业保险发展的建议
“十五五” 期间需以高质量发展为核心, 健全多层次农业保险体系, 为农业强国建设和乡村全面振兴提供更坚实的保障。 为此, 本文提出以下建议。
(一) 稳定农业保险保费支持
立足各地农业生产基础条件、 产业布局及财政承载力, 精准优化补贴资金投向, 细化区域分类施策规则。 同时, 顺应农业生产规模化、 数字化发展趋势, 探索市场化补贴工具, 建立基于历史产量数据的补贴测算机制, 对实际产量低于预测值一定比例的农户给予精准补贴,减少普惠式补贴冗余, 推动农业保险从 “广覆盖” 向 “精准化、 高效化” 转型, 更好地服务于国家粮食安全战略。 降低县级财政压力, 对产粮大县三大主粮县级保费补贴比例从 20%降至 10%以下, 由中央和省级财政按 7 ∶ 3 比例分担。 未来可在优化主粮保费补贴基础上, 扩大奖补范围至设施农业、 智慧农业等新兴领域。
(二) 加快农业保险立法进程
修订 《农业保险条例》, 通过细化条款、 补齐短板, 进一步完善农业保险的法律制度框架, 为农业保险各项工作开展提供基础遵循。 推动农业保险立法进程, 以 《农业保险条例》修订为基础, 明确政策性农业保险的战略定位, 将保障国家粮食安全、 促进乡村全面振兴写入立法目标。
(三) 规范农业保险科技应用
推进科技应用标准化, 统一行业技术规范。 全面落实 2025 年 《农业保险遥感技术应用规范》, 明确卫星影像分辨率 (如不低于 0. 5 米)、 无人机查勘精度 (如面积误差率≤5%) 等技术指标, 统一解译算法、 数据处理体系, 解决不同机构数据差异问题; 制定无人机航测飞行参数、 影像采集标准以及定损环节算法模型的全国统一规范, 建立技术应用审核认证机制,确保定损结果的客观性与公信力。 鼓励保险机构加大科技投入, 借助智能化工具降低展业、定损等环节的运营成本, 开发适合小农户的线上投保、 简化理赔小程序, 实现 “手机投保、线上报案、 快速定损、 即时到账”。
(四) 充分发挥农业再保险作用
优化农业再保险风险分层机制, 扩大再保险保障覆盖范围。 根据农业巨灾风险的区域性集聚特征, 调整中国农再的风险承担结构, 提高其对区域性农业巨灾超赔风险层 (赔付率150% ~200%区间) 的风险承担份额。 充分发挥市场的资源配置作用, 运用税收优惠、 财政补贴、 风险补偿等工具, 鼓励商业再保险机构参与农业再保险市场, 依托商业再保险机构的精算技术、 产品创新能力与资金实力, 丰富农业再保险市场主体类型, 形成 “政策性再保险机构为主导、 商业再保险机构为补充” 的多层次再保险供给格局。 扩大中国农再的承保能力,要求直保公司将不低于 30%的风险向中国农再分保, 并允许其依托国际再保险市场的成熟经验与全球风险分散网络, 将风险进一步向国际市场转移, 借助国际再保险机构的全球风险池,降低单一区域、 单一灾种的风险集中度。
(五) 建立跨部门协调机制
整合气象、 自然资源、 农业农村、 保险机构等多部门数据资源, 建立全国农业保险大数据平台, 向保险公司开放实时气象预警、 土壤墒情、 土地确权、 农户生产经营等数据, 助力保险机构精准定价、 高效定损理赔。 建立数据安全与隐私保护机制, 规范数据使用权限与流程, 确保数据安全可控; 依托全国农业保险数据平台实现信息共享, 加强对保费补贴资金使用、 承保理赔合规性的全流程监管, 推动财政、 保险、 再保险机构及地方政府形成跨部门风险分担机制, 完善农业风险事前预警、 事中防控、 事后理赔的闭环管理。
(六) 建立国家农业巨灾风险基金
借鉴美国国家洪水保险计划、 英国洪水保险模式等国际成熟巨灾风险管理经验, 通过财政拨款、 社会资本参与等方式设立国家级巨灾风险基金, 明确中央财政兜底责任。 中央财政每年按农业保险保费收入的 3% ~ 5%注入基金, 地方财政按 1% ~ 2%配套, 并允许保险公司通过发行巨灾债券、 农业保险期货等资本市场工具吸纳社会资本, 拓宽基金市场化融资渠道,提升基金的风险承载能力与长期可持续性。
(七) 提升基层服务效能
优化服务网络, 夯实基层服务阵地。 保险公司与村集体合作建立协保员队伍, 通过 “线上+线下” 结合方式, 线上提供便捷投保、 政策咨询、 进度查询等服务, 线下开展上门查勘、现场定损、 防灾减灾指导等实操服务, 全方位满足农户保险服务需求。 采用短视频、 农村广播、 田间宣传栏等群众易接触的形式, 全方位普及农业保险政策、 投保理赔流程等知识, 大力推广 “保险明白人” 培育制度, 在每个行政村培养 1 ~ 2 名熟悉保险条款、 掌握实操方法的农户代表, 充分发挥其基层宣传、 现场答疑的纽带作用, 切实提升农户知保、 用保、 参保的意识和能力。
(八) 推进农业保险模式国际化
深度参与全球农业保险治理, 在 “一带一路” 倡议下, 聚焦沿线国家农业生产的保障需求, 与沿线国家开展农业保险技术合作, 输出卫星遥感定损、 “保险+期货” “天空地” 一体化风险监测等经过本土实践验证的中国方案和技术标准。 主动对接联合国粮农组织、 世界银行、 国际农业发展基金等多边治理平台, 参与全球农业保险标准制定, 持续提升我国在农业保险领域的国际话语权。
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(作者单位: 龙文军、李冠佑，农业农村部农村经济研究中心)
