生产要素创新性配置如何驱动农业新质生产力发展?

2025年中央一号文件首次提出农业新质生产力，并强调“以科技创新引领先进生产要素集聚，因地制宜发展农业新质生产力”。从理论脉络看，新质生产力理论是马克思主义生产力理论的中国实践与再创新，强调技术进步、要素配置对全要素生产率的作用。纵观经济学理论谱系，要素配置始终被视为经济增长的关键因素。从古典经济学的物质偏好，到熊彼特创新理论、索洛模型和内生增长理论对要素重组和技术进步的强调，再到制度经济学研究的不断深化，要素配置理论研究范式已从“数量累积”向“质量结构”转变。然而，不可忽视的是，农业生产要素转型升级面临部分结构性矛盾，传统生产要素配置仍存在土地流转不畅、退出机制不健全等问题，新兴要素赋能农业生产则面临“数字鸿沟”、伦理失范、制度供给滞后等障碍，新旧农业生产要素在动能转换过程中存在要素制度统筹协调失衡、要素分配不均等堵点。针对这些现实困境，亟须从理论层面厘清生产要素创新性配置驱动农业新质生产力发展的作用机制，并从实践角度探寻生产要素创新性配置的结构性矛盾与纾解方案。

当前学者关于农业新质生产力的研究主要集中在理论内涵、测算方法、实现路径等维度对农业新质生产力的理论内涵和技术路径进行了深入探讨，但从生产要素创新性配置这一核心视角审视，仍有亟待完善的空间。对此，本文首先厘清生产要素创新性配置驱动生产力发展的理论演进脉络，明晰农业生产要素创新性配置的概念内涵，揭示“传统要素赋能升级、新兴要素嵌入渗透、新旧要素融合转换”驱动农业新质生产力实现能级跃迁的作用机制，构建生产要素创新性配置驱动农业新质生产力的理论框架，探明生产要素创新性配置驱动农业新质生产力的机制黑箱。然后，分别基于传统要素、新兴要素和新旧要素融合转换视角对农业生产要素创新性配置的核心堵点进行了系统性诊断。最后，从制度供给、科技驱动与数据治理三大战略思维出发，提出促进农业生产要素创新性配置的总体思路、实施路径和政策建议，为优化农业生产要素创新性配置、驱动农业新质生产力发展、推进农业强国建设提供学理依据与决策参考。

（二）生产要素创新性配置驱动农业新质生产力发展的理论机制

一是农业劳动力老龄化与结构性矛盾依然突出。据统计，2016年55岁及以上农业生产经营人员占比高达33.6%；与此同时，我国高水平农业科技人才较为匮乏，农业科研机构科技人员从2013年的7万人减少到2022年的67万人，2022年农学类毕业研究生数仅占各学科研究生总数的4.35%，难以支撑农业科技进步和产业升级需求。同时，高素质农业劳动力供给短缺与农业劳动力技能水平偏低的双重制约，导致农业劳动力要素与新兴技术之间的耦合不畅，存在“代际技术断层”现象。

二是土地要素配置面临流转机制不畅与细碎化的双重约束。从属性激活层面看，我国耕地“细碎化”问题严重，土地要素兼具的精细化管理与规模化经营双重属性激活进程迟滞。从制度调控层面看，全国层面尚未建立起统一、高效的土地流转交易平台和规范化流转市场服务体系的同时，土地质量评估、流转价格发现、合同签订及执行保障等服务供给不足，加之部分农村居民对土地流转政策和法律程序的认知水平较低，既制约了流转市场效率和安全性，亦阻碍了土地要素市场化、集约化配置。

三是资本要素投入亦呈弱化趋势。从属性激活层面看，农村金融产品相对单一，抵押功能和处置市场不完善等问题依旧突出，尚未衍生出适配数据资产等新业态资本的金融工具，难以满足农业农村多样化融资需求。从结构耦合层面看，农业生产尤其是农业科技创新的长周期与高风险属性，导致社会资本与金融资本的进驻动力不足，制约了资本要素与农业生产的耦合广度与深度。

（二）新兴要素创新性配置的现实挑战

一方面，数据要素存在“数字失能”与制度供给滞后双重约束。数字乡村技术人员数量少、农村老年群体对手机等智能设备使用不足、村干部数字素养不足等制约了数字技术的功能发挥；数据质量良莠不齐，准确性、完整性和时效性不足，降低了数据利用效率。从制度调控层面看，制度供给滞后严重制约了新兴要素发展。数据要素的交易规则、技术标准与监管机制尚未成熟，存在数据泄露、篡改及隐私边界模糊等风险，影响数据整合与共享效率。

另一方面，生物技术等新兴技术应用存在伦理与安全风险。基因编辑技术在动植物育种方面的应用引发伦理争议，新兴生物技术的发展与社会公众接受度之间的认知鸿沟与不对称，制约了生物技术的嵌入性与渗透度。

（三）“新旧”要素转换的系统性矛盾

一是农业科技投入不足从源头上制约了要素属性激活。经费投入方面，2022年我国农业科技投入强度仅为0.95%，显著低于典型世界农业强国。人才供给方面，“新农科”以及数字农业、生物育种等关键核心领域的高端复合型人才严重缺乏。农业科技投入的严重不足，不仅减缓了“新旧”要素的转换速度，更制约了农业科技人才创新能力的发挥。

二是“条块分割”与“平台缺失”制约了结构耦合程度。尽管国家和地方均积极推动大数据平台和新型算力网络体系建设，但区域间缺乏统一规划与协调机制，致使数据交易市场分割、“信息孤岛”现象显现。此外，部门或系统间有效数据共享机制的缺失、创新要素向涉农领域渗透的功能性平台供给不足，以及行业技术标准兼容性不足等问题，阻碍了要素资源的自由流动与合理配置，削弱了高端要素向农业农村领域协同下沉与集聚的效能。

三是要素属性差异与体系适配问题加剧制度调控难度。新旧农业生产要素在发展趋势、功能诉求等方面存在显著差异，智能农机、基因编辑等新兴要素技术与传统农业生产体系的适配性较差，呈现明显的技术壁垒与市场需求匹配问题。

（一）生产要素创新性配置驱动农业新质生产力发展的总体思路

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持“守正创新”“以人为本”。“守”住根本性要素功能和制度根基，“创”出配置方式与要素结构跃升路径，坚守土地、劳动力等传统要素的基础地位，加快推动数据、技术、知识等新兴要素的质态变革与组合跃升，破除要素流动壁垒；在政策设计中突出农业生产者的主体地位与能力提升，保障其参与权与收益权。

（二）生产要素创新性配置驱动农业新质生产力发展的实施路径

首先，短期内（1-2年）要破除关键堵点，激活要素属性。由农业农村部联合教育部等部门，试点推进科技小院提档升级工程，以线上培训与线下实践为依托，对农业从业者开展数字技术、生物技术等技能培训，实现高素质农民技能突破；联合自然资源部等部门，开发农村土地流转app，依托驻村干部、科技特派员等主体力量，实现农村土地的数字化录入与数字化备案。在浙江等数字基础较好省份，先试先行“农村数字产权中心”，对农业作业相关数据进行登记，为数据要素市场化探索可推广、可借鉴的模式。

其次，中期内（3-5年）要推动结构耦合，实现规模经济。推动构建不同创新主体与不同创新环节高效流动、结构耦合的一体化农业创新生态系统，由农业农村部联合国家数据局等部门制定农业数据接口标准和规范，耦合各层级农业政务数据流，降低系统性协同成本，进而打造集成数据共享、模型服务、技术供求对接等服务的“农业大脑”，实现知识与数据的规模共享；联合科技部、国家卫生健康委等部门成立农业生物技术伦理专家委员会，出台技术指南、监管要求等统一监管框架，建立国家农业生物技术追溯平台，实现监管信息高效互认共享；联合财政部等部门，成立农业新质生产力创投基金，引导社会资本针对智慧农业、生物技术等新兴前沿“投早投小投长期”，耦合金融资本与技术孵化，形成资本在农业重点领域的规模投入效应。

最后，长期内（5年以上）要完成制度重构，塑造新型生产关系。在短中期试点工作基础上，由全国人大牵头推动《农业数据产权法》立法工作，重构生产要素产权制度，明确农业数据要素的归属、权能、安全边界及责任体系，从顶层设计上奠定农业数据要素参与价值创造与分配的法律基础，实质性地将数据要素深度“嵌入”农业生产全过程并成为产业增值的重要力量。同时，构建农业教育科技人才一体化发展机制，加强顶层设计与宏观统筹，重塑农业高等教育与职业教育体系，精准对接生物育种、智能装备、大数据分析等科技前沿和产业变革需求，打破知识生产、技术创造与价值实现之间的制度壁垒，形成以科技创新为核心驱动力、以高素质专业化人才为承载主体、以持续教育为迭代源泉的新型创新协作网络，加快推动“教育出人才、人才促科技、科技赋教育”的良性循环。

（三）生产要素创新性配置驱动农业新质生产力发展的政策建议

1.传统要素创新性配置的提升方案

一是创新农业人才培养体系，实现农业人才质量结构双提升。依托“科技小院”“乡村振兴学院”等模式，深化高校、科研院所与基层组织开展合作，创新“课堂＋田间”人才培养路径。实施高素质农民培育工程，加强对村干部、合作社带头人的针对性培训，提升其治理与服务能力。二是深化农村土地流转制度改革，推进土地细碎化治理。建立健全农村土地流转信息服务平台和土地用途监管机制，遏制耕地“非农化”“非粮化”。构建多元主体协同的治理体系，降低土地细碎化治理成本。三是降低资本进入壁垒，创新金融工具。创新金融工具与服务，调整政策性金融向生物农业、数字农业企业提供贴息贷款与税收减免。设立国家级农业科技创投母基金，采用“政府注资+社会募资”模式，激发社会资本投资活力。

2.新兴要素创新性配置的优化路径

一是完善数据要素赋能农业与规范体系，强化数据治理。由国家牵头，联合科研院所、行业组织制定农业及乡村数据标准规范，加强数据交易、共享与治理平台的建设。实施“数字基建补强”工程，加速推进农村地区千兆光网、5G网络覆盖和物联网建设。明确数据要素的产权与交易规则，细化数据分类保护标准，设立农业数据知识产权登记中心，探索数据资产质押融资模式。二是构建生物资源保护利用规范体系，完善生物安全全链条监管。构建农业项目伦理审查与公众参与机制，建立生物技术应用追溯平台，完善覆盖研发、试验、生产、加工、流通全环节的全链条监管体系。试点生物技术“专利共享池”机制，合理设定成果保护与授权规则。

3.“新旧”要素结构性转换的推进策略

一是加大农业科技投入力度，强化农业科技人才队伍建设。通过设立农业科技财政专项基金、引导社会资本参与、强化金融机构支持等方式，多措并举提升农业科技投入强度。加快打造农业战略科学家、农业科技领军人才、农业青年人才为三纵，农业高校、农业科研机构、涉农企业为三横的农业科技人才矩阵。二是强化跨部门协同与动态评估，构建统一要素大市场。统筹规划培育全国一体化要素市场，制定全国统一数据交易流通、开放共享等基础性制度。成立国家级农业要素配置协调办公室，整合农业、气象、国土、金融、市场等多部门涉农数据资源，打造国家级涉农数据要素集成与赋能平台。强化城乡和区域要素市场建设，探索“数据飞地”“算力结对”等模式，畅通要素向农业农村下沉渠道。三是推进要素融合试点，畅通数字资产化融资。制定农业要素一体化转换融合政策，由农业农村部、科技部等部门联合实施农业要素一体化转型试点。推进数字资产化评估工作，创新数据质押贷款等政策工具，拓宽新兴要素资产化与产业化融资渠道。