专家解读 | 中国农业绿色转型:政策演进、实践探索与优化路径

随着“双碳”目标、乡村振兴与生态文明建设的深度融合，农村绿色转型已上升为国家战略层面的重要议题。2026年中央一号文件更将“发展生态低碳农业”作为“十五五”开局的核心部署。农业作为连接自然生态与经济社会的关键领域，既是温室气体重要排放源，也具备巨大的碳汇固存与生态修复潜力。

我国已构建起全链条农业绿色发展政策体系，但在落地过程中仍面临碳汇价值转化不畅等深层制约，需通过完善碳汇交易体系、强化多部门治理合力与科技支撑，推动转型走深走实。“十五五”时期既是我国如期实现碳达峰目标的关键攻坚期，更是推动农业绿色转型、培育农业新质生产力的核心窗口期。本文立足我国农业绿色发展的政策导向与实践探索，以农业碳汇交易为突破口，提出了我国农村绿色转型的优化路径。

我国农业绿色发展政策体系历经三个核心阶段，逐步实现了“三农”发展与“双碳”目标的深度融合。

（一）第一阶段：以粮食安全带动绿化（改革开放前至20世纪80年代末）

这一阶段国内政策聚焦粮食安全，生态保护以保障农业供给为核心目标。新中国成立时，全国森林覆盖率为12.5%，在此基础上，国家逐步建立山林权属界定、护林奖惩机制。在周恩来总理号召下，中国代表团1972年赴斯德哥尔摩参加联合国首届人类环境会议，加入联合国环境规划署。

1973年，国务院首次召开全国环境保护会议，通过了第一部环保法规文件《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，1978年启动“三北”防护林工程，推动农村沼气建设试点，探索秸秆、粪污等农业废弃物资源化利用，禁止盲目围湖造田、毁林开荒。“六五”计划（1981—1985年）期间，植树造林成为全民义务，“退耕还林还草”思路初步提出，是农业绿色发展“生态优先”理念的早期雏形。

1982年起，中央一号文件持续明确农业生态发展导向；1983年环境保护被列为基本国策；1985年，中央明确山区25度以上的坡耕地要有计划有步骤地退耕还林还牧。1989年《中华人民共和国环境保护法》正式将农业环境保护纳入法律框架，我国农业生态保护完成初步探索。

（二）第二阶段：以绿色生态引领全局（20世纪90年代至2020年）

这一阶段我国深度融入全球气候治理体系，绿色生态成为农业发展的重中之重。1992年我国加入《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》，2001年签署《京都议定书》，同步启动森林生态效益补偿试点。2005年是大多数发展中国家的气候减缓基准年，“绿水青山就是金山银山”理念带动了农业绿色实践大发展。2009年，中国在哥本哈根气候大会上首次承诺：到2020年，单位GDP碳排放较2005年下降40%～45%，非化石能源占比达15%。

2015年，中国向UNFCCC秘书处提交国家自主贡献承诺（NDC）：到2030年碳强度较2005年下降60%～65%；2030年实现碳达峰；非化石能源占比达20%；森林蓄积量较2005年增加约45亿立方米，批准加入《巴黎协定》，将绿色发展纳入新发展理念。2017 年中办、国办印发我国首个农业绿色发展纲领性文件《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》。2018年，我国森林蓄积量提前12年超额完成国家自主贡献目标；2019年，我国碳强度较2005年降幅超48.1%，非化石能源占比达15.3%，提前兑现哥本哈根承诺。2020年，习近平主席在第75届联合国大会上正式提出我国碳排放力争于2030年前达峰、2060年前实现碳中和的“双碳”目标。

（三）第三阶段：全链条政策体系形成（2021年至今）

伴随全国强制碳市场（中国碳排放配额，以下简称CEA）和自愿碳市场（国家核证自愿减排量，以下简称CCER）先后启动，我国农业绿色发展全链条政策体系全面成形。

2021年，农业农村部印发《农业生产“三品一标”提升行动实施方案》1，中央发布我国首部《“十四五”全国农业绿色发展规划》，制定了全国耕地质量等级、农田灌溉水有效利用系数等11项核心指标。

2022年，《绿色农业发展十项行动》2、《国家适应气候变化战略 2035》3、“百县千乡万村”乡村振兴示范点等政策相继出台，形成了涵盖农业资源保护、产地环境治理、生态修复、温室气体减排的全链条政策体系，推动农业绿色转型从顶层设计全面落地实践。

通过充分采用秸秆炭化、生物质炭肥、测土配方等土壤管理和低碳技术，农业碳排放已于2016年达峰，预计在2060年之前，气候智慧型技术应用可减排全部农业碳排放6.65亿吨CO2e，若能实现最优减排目标，可为其他行业抵消3亿吨CO2e。整体而言，我国农业绿色转型已取得阶段性成果，实现了从“高投入、高排放”向“高效益、低排放”的转变。

（一）三类“生态—经济”效益转化路径

在这一过程中，各地基于本土特色地情，因地制宜探索出以生态修复、循环利用和碳汇交易为主的三类“生态—经济”效益转化路径。

1.生态修复型：生态治理带动产业发展

“三北”工程是生态修复与产业融合的典型代表。工程启动40多年来，森林覆盖率从5.05%升至13.84%，造林保存面积4.8亿亩，同步发展沙生经济作物、特色农产品种植，实现生态修复与农民增收双赢。贺兰山东麓依托生态治理成果发展红酒产业，产品碳足迹远低于欧美同类产品，验证了生态与产业融合的可行性。

2.循环利用型：绿色能源惠及百姓利益

北京大兴安定垃圾循环利用园区是这一类的典型样本。作为北京首个宅基地改革试点，原垃圾填埋场周边7村村民以自家宅院置换统一建设的别墅。在农业户口不变的前提下，比原建设用地节约45.92公顷，配套日处理5100吨生活垃圾的焚烧发电项目，年上网绿电6.59亿度，实现了环保项目从“邻避”到“邻利”的转型。

3.碳汇交易型：金融平台筹备标准方法

农业绿色发展项目属于CCER调控范畴。2024年CCER在位于通州的北京绿色交易所重新开市后，国家已审批18项CCER方法学。其中，9项属于农业绿色发展范畴，涵盖林业碳汇、畜牧业减排、农业废弃物资源化、滨海生态修复、光伏+等领域（见表1）。“纯农林生物质并网发电、热电联产”方法学仍处于征求意见稿阶段。

（二）推动农业碳汇交易面临的现实挑战

截至目前，由于下列三方面原因，农业碳汇交易仍处于“有资格、无交易”的状态，尚无农业CCER项目完成签发并进入二级市场交易，亟待进一步完善制度和政策，在实践中为相关主体赋能。

1.项目开发与认证周期较长

目前已有41个造林碳汇项目、3个红树林营造项目处于开发备案阶段，预计3—5年内才能进入二级市场。据预测，2029—2030年农业CCER签发量在总项目数中的占比有望升至30%～40%，与海上风电形成自愿碳市场“双引擎”。

2.适配方法学供给严重不足

《绿色农业发展十项行动》中的多数低碳实践，尚无对应CCER方法学支撑。

▶ 农田土壤有机碳（SOC）固碳领域：仅2018年发布的团体标准《农田土壤固碳核算技术规范》（T/ZGCERIS 00011—2018）可提供技术参考，但未纳入国家方法学体系。

▶ 稻田甲烷减排领域：全球仅2项CDM专项方法学，分别为2011年德国拜耳公司研发的常规水稻水分管理减排方法学（AMS-III.AU）和2025年6月上海农科院获批的节水抗旱稻旱管种植减排方法学（AMS-III.BS，我国首个自主研发）。目前，后者已启动CCER转化工作，预计2026年上半年申请备案，将填补国内该领域方法学空白。

▶其余领域：化肥农药减量增效、非猪畜禽粪污处理、农膜回收、（非水稻）旱作/设施农业节水等场景，因减排量化难、监测体系缺失、额外性论证复杂等问题，尚无对应方法学与审批计划，预计2026—2028年才有望启动标准方法体系建设。

“十五五”时期是我国“双碳”目标实现的关键阶段，也是农业碳汇从试点探索转向规模化发展的攻坚时期，2026年中央一号文件部署发展生态低碳农业，更为这一进程提供了顶层政策指引。以完善CCER市场机制为核心抓手，从六大维度系统发力，有助于推动农业绿色转型提质增效、激发农业新质生产力。

（1）市场维度：加快更全面方法学的研发与审批。重点推进农田土壤碳汇、稻田甲烷减排、化肥农药减量等方法学编制，扩大农业碳汇项目覆盖范围；鼓励农业合作社、家庭农场等主体参与碳交易，通过规模化开发提升市场流动性与活跃度。

（2）工具维度：丰富农业碳金融产品体系。推动碳源企业与乡村碳汇项目的资源优化配置，引入金融机构、碳资产管理公司等第三方主体，开发碳债券、碳基金、碳保险、碳期货等多元化产品，加大农业绿色技术研发投入，推动产学研用深度融合。

（3）主体维度：强化多部门协同治理合力。我国农田土壤年固碳潜力为1.5亿～2.5亿吨CO2e，稻田甲烷年减排潜力超5000万吨CO2e，需推动农业、环境、发改、金融等部门协同联动，在碳汇监测、核证体系、数据质量管控等方面形成工作合力。

（4）机制维度：完善政策与市场的联动机制。将农业绿色发展补贴、生态补偿机制与碳交易市场挂钩，面向村集体、小农户等主体开展农业绿色发展能力培训，创新农业绿色技术转化推广模式，夯实农业绿色转型的基层基础。

（5）监管维度：构建全流程数字化监测体系。依托大数据、物联网、卫星遥感等技术，建立农业碳源碳汇实时监测与数据追溯体系，统一农业减排核算标准，细化奖惩机制，保障碳汇数据的真实性与合规性。

（6）定价维度：释放农业碳汇溢价潜力。2024年CCER重启后开盘价为63.5元/吨，2025年一度冲高至107.4元/吨，目前约77.8元/吨。通过标准化体系建设与高质量项目开发，可进一步挖掘农业碳汇项目具备交易规模大、国际认可度高的优势。