都市型现代农业与耕地多功能利用路径研究——以北京市为例
王 状 陈曦曦 张 博
一、引言
耕地是保障国家粮食安全的根基，也是乡村发展和生态安全的重要载体。对于北京这样的超大城市而言，耕地资源尤为稀缺且功能特殊。在“四个中心”城市战略和京津冀协同发展的格局下，北京耕地早已超出传统粮食生产的范畴，承载着应急保供、生态屏障、景观文化、休闲体验等多重使命。这种从单一功能向生产、生活、生态、文化多功能协同的转变，正是都市型现代农业的突出特征——即服务于城市、依托于城市、与城市生态系统深度互融的农业形态。
近年来，学术界围绕耕地多功能展开了丰富研究。宏观层面，学者们揭示了耕地多功能时空演变规律、权衡协同关系及其驱动因素。案例层面，研究则聚焦于大都市圈、城乡融合区及乡村旅游地等典型区域，探讨了特定情境下耕地多功能转型的内在机制。综合来看，学界普遍认为耕地多功能利用是化解保护与发展矛盾、实现可持续利用的关键抓手。
在规划实践层面，北京已形成相对系统的探索。以《北京城市总体规划》为统领，《北京市耕地保护规划》《北京市国土空间生态修复规划》共同构成了耕地“五位一体”保护的“政策总纲”与“生态修复指南”。但规划落地、多元功能协同以及不同主体利益平衡等问题，仍有待深入破解。
本文整合北京市相关规划与学术成果，回应三个核心问题：在都市型现代农业发展导向下，北京耕地多功能利用的内涵与特征是什么？面临哪些突出矛盾？如何构建系统、可操作的实现路径？这些思考既是对北京实践的总结，也希望为其他超大城市的相关探索提供参考。
二、理论基础与分析框架：从单一保护到多功能协同
耕地多功能性源于农业多功能性概念，指耕地在提供农产品之外，还具有社会保障、生态维护、文化传承和景观美化等非商品性产出的能力。在城乡融合视域下，城市系统对城郊及周边耕地产生了多元化需求，包括安全的农产品、优美的田园风光、休闲体验空间以及生态调节服务等。同时，城市资本、技术、人才等要素向乡村流动，为耕地多功能开发提供了可能。
需要注意的是，多功能并非简单叠加，内部存在复杂的权衡与协同关系。一方面，高强度生产可能削弱生态功能；另一方面，景观休闲功能的过度开发，若缺乏有效管理，也可能冲击粮食生产。这种关系还呈现空间差异，如南京都市圈表现出“北高南低”的格局和“梯度扩散”特征。因此，耕地多功能利用的关键在于准确识别并妥善协调这些关系。
然而，多功能并非简单叠加，其内部存在复杂的权衡与协同关系。例如，高强度生产可能损害生态功能；而景观休闲功能的开发，若管理不当，也可能冲击粮食生产。这种关系在空间上表现出异质性，如南京都市圈呈现“北高南低”格局和“梯度扩散”特征。因此，耕地多功能利用的核心是识别与协调这些关系，实现系统效益最大化。
借鉴有关学者提出的“冲突－协调”理论，可以将耕地多功能转型理解为政府、企业（农企）、农户等多元主体围绕政治安全、经济效益、生计保障、生态价值等不同诉求进行博弈，最终在政策引导、市场调节和规划管控下逐步走向协同的过程。本文的分析框架（图1）即以此为基础，从“目标—格局—机制—路径”四个维度展开。
图1 分析框架图
三、北京市耕地多功能利用的规划蓝图与现实基础
（一）顶层设计：“五位一体”的保护利用新格局
北京市的规划体系为耕地多功能利用描绘了清晰的蓝图。
在战略定位方面，《北京市耕地保护规划》将耕地保护置于生态文明建设和首都安全的大局中，明确其服务“四个中心”的六大特殊职能：粮菜应急安全命脉、开敞美丽生态空间、农耕文明文化窗口、国际交往魅力舞台、农业科技创新发展载体以及乡村振兴资产。
在空间格局方面，规划构建了“一环、三廊、九田、多片”的市域耕地保护空间结构。“一环”为绿隔生态农业休闲环，侧重休闲体验功能；“三廊”是生物迁徙农田廊道，侧重生态功能；“九田”为永久基本农田集中分布区，是粮食蔬菜生产的主阵地；“多片”则指3729个百亩、千亩、万亩级“大田”，通过推动耕地集中连片，为多功能利用创造空间条件。
在“保用融合”方面，规划摒弃了单纯被动保护的思路，强调“在保护中发展、在发展中保护”，推动数量、空间、质量、生态、利用“五位一体”协同保护。这就要求耕地利用与高标准农田建设、生态修复、乡村产业振兴、田园风貌塑造等方面紧密结合，而非彼此割裂。
（二）多功能利用的实践探索与时空特征
综合来看，北京耕地多功能利用呈现出功能结构演变、空间异质性显著、权衡与协同并存三大特征。
从功能结构演变来看，北京市耕地功能正从生产主导逐步转向多元复合。生产功能因技术进步和集约化发展而保持稳定甚至有所提升；生态功能日益受到重视，整体呈波动上升态势；社会保障功能随城镇化推进有所下降；而景观文化功能在都市需求带动下显著提升。这一趋势与部分已有研究相吻合——大南昌都市圈呈现生产升、生态波动升、社会保障降的特征，乡村旅游地的文化功能提升也较为明显。
从空间异质性来看，北京耕地多功能利用也表现出显著的空间分异。平原区“九田”以规模化生产和科技示范功能为主；山区及生态涵养区侧重生态友好和特色保护功能；城乡结合部的“一环”区域则突出都市创意和休闲体验功能。这种差异是自然本底、区位条件和政策引导综合作用的结果。
从权衡与协同来看，研究表明，北京耕地生产与生态功能之间存在一定的权衡关系，尤其在快速城镇化区域更为突出。但通过推广保护性耕作、有机肥替代等绿色技术，或发展“耕地+湿地”复合模式，可在二者之间找到平衡点。至于生产与社会保障功能的协同，则可能因耕地流转和规模化经营而有所减弱，需要通过利益联结机制加以弥补。
四、核心矛盾与转型困境：多主体博弈下的深层挑战
尽管规划蓝图清晰，但北京耕地多功能利用在实践中仍面临多重矛盾，根源在于多元主体之间的利益差异。
政治功能与经济功能的冲突是粮食生产耕地转型的核心困境。政府为保障粮食安全（政治功能），需要确保一定规模耕地用于种粮。但在城郊地区，经济作物的种植收益远高于粮食作物，收益差距会激发农企和农户自发“非粮化”的冲动。一旦政府补贴难以弥补收益差距，“委托—代理”链条就会出现松动，政策目标难以有效落实。
生态保护与短期经济效益之间同样存在矛盾。绿色生产、面源污染治理、休耕轮作等措施短期内可能增加成本或减少产出，与经营主体追求经济效益最大化的目标相悖。尽管生态补偿和补贴机制已经建立，但补偿力度和精准程度仍显不足。
城市扩张也在持续挤压耕地保护的空间底线，导致耕地碎片化加剧，连片性受损，进而影响规模化经营和生态功能的发挥。此外，同一块耕地难以同时高效承载高产粮食、优美景观、休闲体验、生物栖息等多种功能，功能过度复合可能导致“样样通、样样松”，丧失主导功能优势。
从演化博弈角度看，如果缺乏有效的外部干预——比如足够的激励或约束——农企和农户会倾向于选择经济效益最高的利用方式，最终可能导致粮食安全、生态保护等公共目标难以实现。
五、都市型现代农业导向下耕地多功能利用的系统路径构建
基于以上分析，本文提出一个包含四个层次的系统性路径框架（图2），以推动北京耕地多功能利用从规划走向实践。
图2 北京市耕地多功能利用系统路径框架图
（一）营造有利的转型环境
转型环境是整个路径体系的基础，直接决定了多功能利用的外部条件和初始动力，核心在于打破城乡壁垒，促进要素、需求与政策的良性互动。
第一，深化城乡要素市场化配置改革，激活内生动力。在人才方面，可实施“新农人”培育与引进计划，联合高校和科研院所开展职业农民培训，提升本土经营者的技术水平；同时制定专项政策，吸引城市规划、景观设计、文旅运营、电商营销等领域的人才“下乡入田”，为耕地多功能开发提供智力支持，并建立“产业导师”制度，促进专家与经营主体对接。在资本方面，建议设立“北京市耕地多功能利用发展基金”，由政府引导，吸引社会资本参与，以“股权投资+风险补偿+贷款贴息”组合方式，重点支持智慧农场、田园综合体、农业文化遗产活化等具有创新性和示范效应的融合项目；同时简化涉农信贷流程，推广耕地经营权抵押贷款。在技术方面，应搭建“农业科技成果转化服务平台”，整合“农业中关村”和在京科研院所的科技成果，建立供需对接机制，重点推广节水灌溉、立体种植、智能温室、生态防控、土壤快速修复等适用于都市农业的关键技术。
第二，培育与引导多元化、高品质的市场需求。首先，实施“北京优农”品牌提升战略，对符合绿色、有机标准的本地农产品进行统一认证和品牌包装，通过商超专柜、线上平台、社区直销等渠道推广，提升市民对本地农产品的价值认同和消费意愿。其次，与教育、文旅、康养等部门协作，将耕地景观资源纳入中小学生研学实践基地、市民休闲旅游线路和康养目的地规划，推出“四季农事体验”“稻田艺术节”“科普农场”等主题产品，将消费需求从单纯的农产品延伸到农业体验和生态服务。此外，鼓励“订单农业”与“社区支持农业（CSA）”模式，支持机关、学校、企业食堂与规模化生产主体建立直供关系，鼓励市民以会员制方式预付费用、认购特定地块的产出，建立稳定的产销关系和情感联结。
第三，强化国土空间规划的刚性约束与弹性引导。刚性约束层面，应依托“三区三线”和“耕地保护一张图”，严格执行耕地用途管制，利用卫星遥感、无人机巡查和“田长制”APP，实现违法违规行为“早发现、早制止、严查处”，并将耕地保护目标纳入各区领导干部年度考核和自然资源资产离任审计。弹性引导层面，在严守底线的前提下，可在规划中预留“功能兼容弹性空间”：在“都市创意型”主导区内，允许在满足粮食种植要求的基础上，兼容景观营造和休闲设施（如观景平台、步道）用地；在“生态友好型”主导区内，允许种植兼具水土保持和经济效益的特色作物。通过“正面清单+负面清单”的管理模式，明确鼓励、允许和禁止的行为边界。
（二）夯实规模化的转型前提
推动耕地有序向家庭农场、合作社、农业企业等新型经营主体流转，形成适度规模经营，是应用现代农业技术、实施生态化管理、开展多功能融合经营的基础，同时也有助于降低政府监管和服务成本。
在健全流转市场方面，以乡镇或片区为单位，建立实体或数字化的“农村产权交易中心”，提供信息发布、价格评估、合同签订、法律咨询、纠纷调解等一站式服务，并推广使用政府制定的标准化流转合同范本，明确各方权利义务。流转模式上，鼓励“土地入股”“土地托管”“反租倒包”等多种形式并行，其中“土地入股”能让农户长期分享产业增值收益，是协调社会—经济功能冲突、建立紧密利益联结机制的有效途径。同时，应建立健全流转价格动态调整机制，确保租金与物价水平和土地产出效益挂钩，并为流转出土地的农户提供职业技能培训和非农就业信息，帮助其解决后顾之忧。
在培育经营主体方面，应对不同类型主体实施差异化支持：对家庭农场，重点改善生产设施、提升机械化水平；对农民合作社，重点支持统一服务、品牌建设和初加工环节；对农业企业，重点支持科技创新、产业链延伸和市场开拓。同时，建立经营主体名录库和信用评价体系，鼓励组建“家庭农场联盟”“合作社联合社”，或形成“龙头企业+合作社+家庭农场”的产业化联合体，实现优势互补、风险共担。
（三）实施分区分类的转型目标引导
鉴于空间异质性的客观存在，应采取差异化、针对性的功能引导策略，避免“一刀切”，追求整体功能最优化。
“九田”及规模化大田属生产功能主导区，核心目标是“稳面积、提单产、增效益、保安全”，主导功能是粮食与蔬菜的规模化、机械化、智能化生产，承载着首都“菜篮子”“米袋子”的保供任务。可在田埂、沟渠种植蜜源植物，营造生态节点；在适宜区域开展农业科技观光。但要严格限制非农设施建设，禁止发展对土壤结构造成永久性破坏的休闲项目。
“一环”及六环周边属都市创意与休闲功能主导区，核心目标是“融城市、显文化、优体验、提价值”，主导功能是市民农园、共享农场、农业公园、教育农园、景观农业，为都市居民提供接触自然、体验农耕、舒缓压力的空间。可保留一定比例的“景观化粮食生产”（如彩色水稻、麦田画），兼具生产与观赏价值，但须防止过度商业化，确保农业用地本质不变。
“三廊”及生态涵养区属生态友好与特色保护功能主导区，核心目标是“强生态、保水源、显特色、促和谐”，主导功能是水源涵养、水土保持、生物栖息地保护以及农业文化遗产传承（如京西稻、旱作梯田），辅助功能是发展低干扰的生态旅游、自然教育和特色农产品（如小杂粮、中药材）生产。应严禁使用高毒高残留农药，限制大规模连片单一种植，控制游客承载量。
“多点”新城及副中心周边属均衡融合发展区，核心目标是“补功能、促协同、显特色”，功能定位依据其服务的城市组团需求灵活配置，可以是城市组团间的生态隔离带、近郊应急保供补充区，或特色小镇的田园背景区。
（四）创新“保用融合”的转型模式与支撑体系
在价值提升模式上，可采取“一产多出”的思路。一方面，通过育种创新、绿色生产、智慧农业等手段，提升农产品本身的品质和附加值；另一方面，将生态、景观、文化功能有机嵌入生产过程——绿色生产本身可构成生态景观，稻田艺术和农耕节庆可融合文化与生产，农田生境营造则可同时服务于生物保护和休闲观光。
在激励约束机制方面，对守信履约、绿色生产的农企，应在品牌宣传、项目审批、政策试点等方面给予优先支持，提升其社会认可度和长期发展预期。同时，应建立严格的耕地用途变更审查和惩罚制度，提高“非粮化”的违约成本，形成有效威慑，并将履约情况与农业补贴、信贷保险等挂钩。补贴方式也应逐步从单纯补面积，转向补绿色技术应用、补地力提升、补多功能融合效果，使政策支持更加精准有效。
在科技支撑方面，应构建覆盖全市的耕地质量与生态环境动态监测平台，综合运用遥感、物联网等技术实现精准监管和预警，并建设全市耕地保护“一张图”实施监督信息系统，整合规划、审批、监测、执法全流程信息，提升智慧化管理水平。
在多元共治保障方面，组织层面应深化“田长制”，压实党政同责，建立跨部门协同机制；资金层面应建立以财政投入为主导，整合土地出让收益、专项债券，积极引导金融资本和社会资本参与的多元化投入机制；法治层面应严格执行相关法律法规，加强执法监督和公益诉讼，形成有效的法治震慑。
六、结论与展望
本文围绕都市型现代农业背景下北京市耕地从单一生产功能向多元复合功能利用转型的理论逻辑、规划基础、现实矛盾和实现路径进行了系统探讨。主要结论包括：
第一，北京市通过“五位一体”的规划体系，已构建起国内领先的耕地多功能保护利用战略框架，其核心在于将耕地保护深度融入首都发展战略和城乡融合进程。
第二，北京耕地多功能利用呈现出功能多元化、空间异质化和权衡协同关系复杂化的显著特征。转型成功的关键在于有效协调政府（政治安全）、市场（经济效益）、农户（生计保障）和社会（生态文化）等多方利益诉求。
第三，当前转型的深层困境集中于粮食生产区政治功能与经济功能的冲突。破解之道在于综合施策：通过分区分类明确主导功能，通过“一产多出”提升综合价值，并通过“无形收益+违约惩戒”的机制设计，精准引导和约束经营主体行为。
第四，耕地多功能利用是一项系统工程，需要转型环境营造、规模化前提、分类目标引导、融合模式创新四层路径协同发力，并辅以科技、资金、组织、法治等多重保障。
展望未来，相关研究与实践可在以下方面继续深化：一是更精细地量化不同区域、不同模式下耕地多功能之间的权衡协同强度与阈值；二是探索更有效的生态产品价值实现机制，让耕地的生态文化功能“有利可图”；三是关注气候变化等长期因素对耕地多功能稳定性的潜在影响。最终目标是走出一条具有首都特色、体现超大城市担当的耕地高质量保护与都市农业可持续发展之路，为全国同类地区提供可借鉴的“北京方案”。
作者单位：北京华源厚土科技有限公司
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