⚖️裁判文书⚖️
山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2024）鲁终94号
上诉人（原审原告）李某海，男，1968年1月23日出生，汉族，住威海市。
上诉人（原审原告）徐某，女，1966年3月12日出生，汉族，住威海市。
上诉人（原审原告）李某慧，女，2008年11月19日出生，汉族，住威海市。
三上诉人的共同委托代理人刘宁，山东众成清泰（威海）律师事务所律师。
上诉人（原审被告）威海市海洋发展局，住所地威海市。
法定代表人陈某松。
出庭负责人宋某明，该某。
委托代理人陈某凯。
委托代理人鲁嘉慧，山东时中律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）中华人民共和国威海海事局，住所地威海市环翠区。
法定代表人赵某。
出庭负责人岳某，中华人民共和国威海海事局副。
委托代理人张某生。
委托代理人顾晓波，山东威扬律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）威海海警局，住所地威海市环翠区。
法定代表人王某静。
出庭负责人刘某，威海海警局高新区工作站站长。
委托代理人孙娟，山东丰鑫律师事务所律师。
李某海、徐某、李某慧（以下简称李某海等三人）诉中华人民共和国威海海事局（以下简称威海海事局）、威海市海洋发展局（以下简称威海市海洋局）、威海海警局不履行出具海上交通事故调查报告和事故责任认定书法定职责一案，青岛海事法院于2024年1月11日作出（2023）鲁72行初12号行政判决。李某海等三人及威海市海洋局不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2024年4月17日公开开庭审理本案，上诉人李某海及李某海等三人的共同委托代理人刘宁，上诉人威海市海洋局出庭负责人宋某明及委托代理人陈某凯、鲁嘉慧，被上诉人威海海事局出庭负责人岳某及委托代理人张某生、顾晓波，被上诉人威海海警局出庭负责人刘某及委托代理人孙娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告李某海是李某福之父，徐某是李某福之母，李某慧是李某福之女，李某福于2011年登记离婚。
2021年7月10日晚，李某福在与张某强、张某久一起驾驶一艘玻璃钢快艇出海捕鱼时失踪并死亡。其驾驶的玻璃钢快艇未取得船舶证书，不具有船网工具指标。2021年7月22日，李某福的遗体在双岛湾北侧海域被发现，在威海海警局高新区工作站开具的死亡证明中，死亡原因记载为溺水。同日，就协助调查李某福落水一事，威海海警局高新区工作站向海事、海洋部门发出协办函。
8月13日，李某海就海事局或海洋局不予出具事故调查报告的问题进京上访，威海市信访局于8月16日向威海海事局、威海市海洋局分别发出威信访访交字［2021］106、107号《关于交办李某海进京上访事项的函》。
8月17日，威海海事局向威海市信访局出具《关于李某海进京上访事项办理情况的复函》，记载：7月10日晚23时许，市海上搜救中心办公室接报险情后，立即协调开展海上搜救，调度社会志愿救助船和渔业公务船开展事发海域搜寻救援。同时，市海上搜救中心办公室立即将险情向高区管委和市海洋发展局进行通报，高区政府承诺指定具体部门牵头协调处置搜救和善后处置。7月14日、16日，市信访局和高区管委分别组织相关单位会商解决李某福家人信访事宜，由海警高区工作站负责开展调查，其他单位配合。7月27日，刘公岛海事处根据调查结果，对海警高区工作站的协办函进行复函。后续，该单位将持续积极配合高区管委和海警相关工作。
8月18日，威海市海洋局向威海市信访局出具《关于交办事项调查情况的复函》，记载：事发当晚20时，李某福、张某强、张某久三人驾车将涉事玻璃钢快艇运至高区某沙滩入海，由张某强驾驶快艇由南往北航行，准备采取灯光诱捕针良鱼，航行时未显示任何号灯、号型。20时25分，张某强驾驶快艇到达预定位置，刚把船挂空挡滑行，此时与一由北向南航行的快艇（张某强确认，船长约6米）发生碰撞，张某强等3人落水，对方快艇也未显示任何号灯、号型，且肇事后逃逸。当晚23时46分，该局应急指挥中心接到威海市海上搜救中心来电通报上述事故情况，因落水3人中仍有1人下落不明，要求协调参与救援，该局立即协调相关渔业救助力量参与救援。7月22日，李某福尸体被发现。调查处理：根据《中华人民共和国渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》第二条“在中华人民共和国渔港水域外从事渔业活动的渔业船舶以及渔业船舶之间发生的水上安全事故”的规定，本事故所涉及的两艘快艇均不属于渔业船舶，因此渔船事故调查机关无权开展事故调查，无法出具事故调查报告。
8月20日，威海刘公岛海事处向威海海警局高新区工作站出具威刘海事函［2021］6号《关于7·10高区海域捞鱼船舶人员落水有关调查情况报告的函》，记载，排查情况：根据报警人描述，事发海域在双岛渔港北侧距岸约2海里附近，该海域属于威海市海洋功能区划中双岛湾海洋开发有限公司养殖区域范围，周围筏架养殖密布，远离商船习惯航路。通过ＡＩＳ等信息化手段对事发时段进行回放，该水域无过往商船经过。经过对小石岛海域、双岛湾附近海域、初村北海海域在海事部门登记的34艘客船进行逐一走访排查，船舶所有人反映7月10日晚均未出海。通过船舶ＡＩＳ等信息化手段排查附近34艘客船，也没有发现船舶出海轨迹。因此，基本排除事发海域捞鱼船与过往商船和附近客船碰撞可能。相关建议：建议海警部门加大对除了过往商船及附近客船以外的其他船舶排查力度。附件：1.排查船舶明细表;2.事发海域ＶＴＳ系统排查记录。8月21日，威海海事局向李某海发出《不予受理告知书》，就李某海提出的涉案信访事项，告知其不属于该单位的职权范围。李某海于当日签收。
8月24日，威海海事局向威海市信访局出具《关于李某海信访事项办理情况的报告》，报告了有关调查情况及信访处理情况，认为本案属于在养殖区海域发生捕鱼船舶人员落水事件，建议转交相关职能部门或由属地政府成立联合调查组调查处理，该单位将积极配合。
9月6日，威海海警局高新区工作站作出《7·10李某福落水警情调查报告》，记载：7月14日，威海市信访局组织调度会，会上矛盾焦点在于由威海海事局还是威海市海洋局出具调查报告。在政府部门认定此事为刑事案件后，再移交海警机构进行处置。7月22日，向高新区海事、渔政部门发函，寻求协助调查李某福落水一事。渔政部门回函称，已尽到搜救义务，将在职责范围内协助调查，海事部门回函称，只负责搜救义务，不负责调查此事。下步调查方向：（一）通过尸检，摸清李某福落水一事是否与当晚同船出海人员有直接关系；（二）继续走访码头、停泊点，寻找、排查嫌疑船舶；（三）与相关部门沟通，排查李某福落水点周围海域的养殖户是否存在嫌疑船只，养殖户是否存在故意撞船嫌疑；（四）与牟平工作站保持沟通，摸排牟平方向嫌疑船只。警情调查报告附事发玻璃快艇的整体及局部照片10张，照片显示快艇船头偏右位置有大约20ｃｍ长的裂缝破损痕迹。
10月21日，山东海警局对李某海的信访事项作出信访事项处理意见书，答复根据《中华人民共和国刑法》第一百三十三条和《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》之规定，通过海上交通事故调查主管部门进行事故调查，认定李某福所涉船舶碰撞事故的责任人负有事故的全部或者主要责任，方能达到交通肇事罪的刑事立案标准，开展立案侦查。因刘公岛海事处与相关渔业部门关于该起海上交通事故调查职责分工存在分歧，威海市相关政府部门正在协调明确，待明确后的事故调查主管部门进行事故责任认定后，依规定处置或者移交威海海警局高新区工作站审查立案。
2022年10月10日，就李某海等三人起诉张某强、张某久、苗某江、毕某君海上人身损害责任纠纷一案，青岛海事法院作出（2022）鲁72民初544号判决，认定事发时李某福与张某强、张某久、苗某江存在合伙关系，李某福系在与张某强、张某久乘坐合伙船舶从事出海捕鱼这一惯常合伙事务的过程中失踪并死亡，判令张某强、张某久、苗某江分别向三原告支付死亡赔偿金132240.2元、丧葬费4904.7元，驳回李某海等三人的其他诉讼请求。
为证明威海海事局、威海市海洋局各自的职责分工，威海海事局提交连云港市农业农村局公开的涉渔“三无”船舶人员失踪事故调查报告、涉渔“三无”船舶侧翻事故调查报告，茂名市电白区人民政府公开的失联涉渔“三无”船舶生产安全事件调查报告，盘锦市农业农村局公开的涉渔“三无”船舶倾覆事故调查报告。威海市海洋局提交中华人民共和国海事局官方网站公开的“粤东莞货****”船附属艇与不明船艇碰撞事故调查报告、“辽葫渔25290”轮与不明船舶碰撞事故调查情况报告、“Ｚ”轮触损养殖物事故调查报告、“三无船舶”自沉事故调查报告、“无名渔船”与“三无”船舶碰撞事故调查报告、“天Ｘ****”船与涉渔“三无”船碰撞事故调查报告。
原审法院认为：
（一）关于三被告主体是否适格
根据《中华人民共和国海上交通安全法》(以下简称《海上交通安全法》)第八十条、第八十二条及第一百一十八条的规定，船舶发生海上交通事故，除特别重大的以外，由海事管理机构组织事故调查组进行调查，涉及渔业船舶的，渔业渔政主管部门、海警机构应当参与调查。渔业船舶之间交通事故的调查处理，由县级以上人民政府渔业渔政主管部门负责。法律、行政法规或者国务院对渔业船舶之间交通事故的调查处理另有规定的，从其规定。《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》第二条规定，下列水上安全事故的报告和调查处理，适用本规定：（一）船舶、设施在中华人民共和国渔港水域内发生的水上安全事故；（二）在中华人民共和国渔港水域外从事渔业活动的渔业船舶以及渔业船舶之间发生的水上安全事故。渔业船舶与非渔业船舶之间在渔港水域外发生的水上安全事故，按照有关规定调查处理。据此，能够划分水上事故调查主管机构的职权界限进而认定本案事故有权调查机关的因素包括：1.涉案水域是否属于渔港水域；2.涉案船舶是否属于渔业船舶；3.涉案事故是否属于单船事故。
关于涉案水域是否属于渔港水域，《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》第四条第一、二款规定，渔港水域是指主要为渔业生产服务和供渔业船舶停泊、避风、装卸渔获物和补充渔需物资的人工港口或者自然港湾的港池、锚地、避风港和航道。根据查明的事实及威海海事局、威海市海洋局的确认，涉案水域位于渔港水域外，不属于渔港水域。
关于涉案船舶是否属于渔业船舶，《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》第四条第三款规定，渔业船舶是指从事渔业生产的船舶，以及属于水产系统为渔业生产服务的船舶，包括捕捞船、养殖船、水产运销船、冷藏加工船、油船、供应船、渔业指导船、科研调查船、教学实习船、渔港工程船、拖轮、交通船、驳船以及渔业公务船舶。根据已查明的事实，涉案船舶虽未取得船舶证书、不具有船网工具指标，威海海事局、威海市海洋局均认为系“三无”船舶，但事发当时涉案船舶系从事渔业捕捞活动，而捕捞活动属于渔业生产活动，因此涉案船舶应当属于前述规定中所称的渔业船舶，其是否属于“三无”船舶的事实不影响其事实上属于渔业船舶的性质。同时，从前述各方为证明法定职责提交的执法案例来看，涉渔“三无”船舶单方水上事故的调查处理，由渔业行政主管部门负责或者牵头成立事故调查组，也说明涉渔“三无”船舶属于渔业船舶的范围。威海市海洋局主张渔业船舶系法律概念，仅包括经有权机关登记的渔业船舶，不具有事实和法律依据，不予支持。
关于涉案事故是否属于单船事故。根据前述查明的事实，与死者李某福同船的张某强称有一艘碰撞船舶，但没有船只相关信息。威海海警局经搜索未发现相关的船舶航行轨迹，事后经调查、摸排也未发现是否存在嫌疑船只，船损位置未进行痕迹检验，无法确定是否为碰撞破损导致。根据现有证据及事实，无法判断李某福落水事故系由单船事故亦或碰撞事故导致，而查清这一事实有赖于相关有权主管部门依据技术手段、专业判断等作出进一步调查继而得出结论。在涉案事故为单船事故或为碰撞事故且对方船只为渔业船舶的情况下，负有相应调查职责的主管机关为威海市海洋局；在涉案事故为碰撞事故且对方船只非渔业船舶的情况下，负有相应调查职责的主管机关为威海海事局，威海市海洋局、威海海事局可以作为本案的适格被告。
原告主张依据《海上交通安全法》第八十二条第三款的规定，海警机构应当参与调查。法院认为，该条款所规定的海警机构参与调查系指海警机构依照《中华人民共和国海警法》第十二条第一款第七项的规定对机动渔船底拖网禁渔区线外侧海域的渔业生产作业履行法定职责的情形，而本案所涉事故并非在上述规定的特定海域范围内发生，威海海警局也非基于履行上述法定职责而进行的前期调查，亦不具有出具事故调查报告及责任认定书的法定职责。因此，威海海警局不能成为本案的适格被告。
（二）关于原告的诉讼请求能否支持
在本案是否为单船事故尚未查清的基础上，无从判断相应的有权主管机关，但威海海事局已经进行了初步调查，调查手段相对客观、详细，其依据调查事实作出涉案事故为单方事故的结论，认为不属于其受理范围，具有一定的事实依据。威海市海洋局仅依据涉事人员的个人陈述作为其认定不属于职责范围的依据，理由不能成立。威海市海洋局未尽到其调查义务，应进一步就涉案事故开展调查，查明事故事实和原因。如经过调查发现确实存在另一艘碰撞船舶且非渔业船舶，则其可以将相关线索移交威海海事局，由威海海事局作出海上交通事故调查报告、责任认定书；如经过调查无法发现存在碰撞事实或虽存在碰撞事故但另一艘船舶同为渔业船舶，则其应依法作出水上安全事故调查报告。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条之规定，判决：一、责令威海市海洋局针对原告出具事故调查报告和责任认定书的申请依法作出处理。二、驳回原告李某海等三人对威海海事局的诉讼请求。三、驳回原告李某海等三人对威海海警局的诉讼请求。
上诉人李某海等三人不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，在对涉案事故发生原因进行充分调查后，依法作出判决。事实和理由：1.认定涉案事故系单船事故证据不充分，涉案事故是碰撞事故还是单船事故，要以涉案船舶事故成因的司法鉴定结果为准。2.威海海事局、威海市海洋局、威海海警局作为涉案事故的调查部门，在前期调查中遗漏对本案重要物证即涉案船舶上的相关痕迹进行技术鉴定，导致原审法院对涉案事故原因不能客观认定。
上诉人威海市海洋局不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决第一项，改判责令威海海事局出具事故调查报告和责任认定书。事实和理由：1.原审法院认定事实错误。涉案船舶并非渔业船舶。船舶属性应以相关主管部门的核定和登记状态为准，而不应以相对人对船舶的实际使用用途为转移，案涉船舶不属于法律意义上的船舶。案涉事故应先以船舶间碰撞事故交由威海海事局调查，如果调查中发现查明的案件事实与报案人不一致，根据调查结果不属于接案行政机关的法定职责，可以将案件移交有管辖权的机关。威海海事局从未启动立案调查程序，原审法院认定尽到调查义务与事实相悖。威海海事局仅排查了其机关登记的船舶，就认为完全排除船舶碰撞的可能性，明显不当。2.原审法院适用法律错误。依照《海上交通安全法》第八十二条、第一百一十八条的规定，渔港水域外船舶间海上碰撞事故，由海事管理机构调查为原则，渔业渔政主管机构调查为例外。目前证据无法证实碰撞船舶均为渔业船舶这一例外情形，理应由海事管理机构负责调查。3.原审法院判决结果不利于查明案件事实。在报案人与死者同船当事人都明确主张为船舶间碰撞事故，而嫌疑船舶属性尚未查明的情况下，显然交由威海海事局更有利于查明事实。
威海海事局答辩称：1.原审法院认定涉案船舶属于渔业船舶证据充分，事实清楚。涉案船舶系李某福等人从事渔业生产活动的工具，原审法院根据涉案船舶从事渔业生产活动的属性，将其认定为渔业船舶，与执法实践做法一致。2.原审法院责令威海市海洋局针对李某海等三人的申请依法作出处理，判决结果正确。威海海事局履行了调查义务，调查结果排除了商渔船碰撞的可能性，事故不属于威海海事局管辖范围。本案不论是单船事故还是渔船之间的碰撞事故均应由威海市海洋局负责调查处理，其未尽到法定调查义务应自行承担不利后果。3.原审法院判决结果切实可行，有利于查明案件事实。威海市海洋局并未开展任何调查，既未明确事故属性，也未排除肇事船舶为渔业船舶的可能性，理应继续调查。原审法院根据各机关管理职能及调查能力，结合现有情况作出判决，有利于查明案件事实及督促行政机关积极履责。4.原审法院适用法律正确。根据《海上交通安全法》第一百一十八条规定、《全国人大常委会法制工作委员会办公室关于渔业船舶单方海上交通事故调查处理适用问题的意见》《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》第二条规定，本案已排除商渔船碰撞，无论本案为单船事故还是渔船之间的碰撞事故，主管机关均为渔业主管部门。原审法院据此责令威海市海洋局进行事故调查适用法律正确。
威海海警局答辩称：威海海警局对李某福落水事件已履行职责，不存在不作为。虽然威海海警局对涉案渔船疑似碰撞部位进行了刮片取证，但自身并无出具海上事故调查报告和海上交通事故责任认定书的法定职责，进一步的鉴定工作应由具有相应资质的部门进行。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院，上述证据已经原审法院庭审质证。本院同意原审法院查明的基本案情事实。二审中，威海市海洋局提供了三组证据，分别为关于对事发水域的勘察、捕捞船排查工作、养殖船排查工作相关资料，拟证明涉案事故不属于渔业船舶间的碰撞。
本院认为：本案起源于2021年7月10日晚李某福与合伙人张某强、张某久驾船出海捕鱼时溺水身亡，因对事发船舶的定性存在争议、涉案事故系单方事故还是碰撞所致事实不清，威海市海洋局、威海海事局、威海海警局均未对涉案事故作出事故调查报告或事故责任认定书，上诉人李某海等三人提起本案履行法定职责之诉。威海市海洋局、威海海事局均主张无权开展事故调查，威海海警局亦主张不具有事故调查职责，待明确事故调查主管部门进行事故责任认定后，依规定处置或者移交海警部门立案侦查。根据各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点可归纳为威海市海洋局、威海海事局、威海海警局对涉案事故是否负有调查处理职责及如何履行调查处理职责。结合当事人的诉辩理由及原审判决内容，本院将该争议焦点涉及的问题分述如下：
一、关于威海市海洋局、威海海事局、威海海警局对涉案事故是否负有调查处理职责的问题
（一）涉案事故的定性处理。对涉案事故进行正确定性，判断事故究竟是何种原因引发，是对涉案事故进一步作出处理的前提。目前有关职能部门对李某福溺水身亡原因未作出调查认定，人民法院无权代替职权部门直接作出判断。根据《海上交通安全法》第一百一十七条规定，海上交通事故，是指船舶、海上设施在航行、停泊、作业过程中发生的，由于碰撞、搁浅、触礁、触碰、火灾、风灾、浪损、沉没等原因造成人员伤亡或者财产损失的事故。本案中，事发当时张某强、张某久报案及后续调查中均称涉案事故系涉案船舶与不明船舶碰撞导致。威海海警局出具的警情调查报告所附事发玻璃钢快艇的整体及局部照片，显示快艇船头偏右位置有裂缝破损痕迹。依据现有调查证据海警部门未启动刑事立案。上诉人李某海等三人亦主张涉案事故属于海上交通事故，并要求威海市海洋局、威海海事局、威海海警局履行海上交通事故调查处理的职责。结合上诉人的诉讼请求和现有证据，当前线索指向涉案事故为海上交通事故导致李某福落水溺亡，有关职能部门应当依照《海上交通安全法》的规定履行调查程序，对是否系海上交通事故及相关事实作出进一步调查、认定和处理。
（二）涉案船舶的定性处理。涉案事发船舶虽未取得船舶证书、不具有船网工具指标，但事发当时涉案船舶系从事渔业捕捞活动，青岛海事法院作出的（2022）鲁72民初544号民事判决，亦认定李某福系在与张某强、张某久乘坐合伙船舶从事出海捕鱼这一惯常合伙事务的过程中失踪并死亡，故从用途及性质上应认定为涉渔“三无”船舶，具有渔业船舶的属性。从威海市海洋局、海事局提供的执法案例来看，上述船舶发生海上交通事故，应当按照渔业船舶对待，这既不违反法律规定，同时也符合执法实践中的通行做法。威海市海洋局依据《渔港水域交通安全管理条例》对渔业船舶概念的规定，认为涉案船舶不属于渔业船舶，进而排除自身的调查职责，理据不足，本院不予支持。
（三）法定职责的归属认定。根据《海上交通安全法》第四条规定，“国家海事管理机构统一负责海上交通安全监督管理工作，其他各级海事管理机构按照职责具体负责辖区内的海上交通安全监督管理工作。”第八十二条的规定，“特别重大海上交通事故由国务院或者国务院授权的部门组织事故调查组进行调查，海事管理机构应当参与或者配合开展调查工作。其他海上交通事故由海事管理机构组织事故调查组进行调查，有关部门予以配合。……海事管理机构进行事故调查，事故涉及渔业船舶的，渔业渔政主管部门、海警机构应当参与调查。”据此，对于涉及渔业船舶的海上交通事故，应当由海事管理机构组织事故调查组进行调查，渔业渔政主管部门、海警机构应当参与调查。也就是说，海事管理机构、渔业渔政主管部门、海警机构针对涉及渔业船舶的海上交通事故均负有调查处理职责。本案中，涉案船舶在海上发生事故，该事故是单方事故还是双方事故，如果是其他船舶碰撞所致，对方船舶为何种船舶，这些基础事实均未查清。在本案李某福因何种原因溺水身亡事实不清的情况下，威海市海洋局、威海海事局、威海海警局依据上述规定对涉案事故均负有调查处理职责。
二、关于威海市海洋局、威海海事局、威海海警局不履行调查处理职责的理由能否成立的问题
（一）关于威海市海洋局的主张辨析。威海市海洋局主张，根据《海上交通安全法》第八十二条规定，涉案事故由海事管理机构进行调查。威海海事局则根据《海上交通安全法》第一百一十八条第三款、《渔港水域交通安全管理条例》、《全国人大常委会法制工作委员会办公室关于渔业船舶单方海上交通事故调查处理适用问题的意见》规定，主张无论是渔船单方事故还是渔业船舶之间交通事故的处理，均由渔业渔政主管部门负责。对此本院认为，《海上交通安全法》第八十二条与第一百一十八条第三款划分了海事部门和渔业渔政部门的主管责任，两个条款系针对海上交通事故调查处理事项的一般规定和特殊规定。《海上交通安全法》（2016年修正）第四十八条规定了国家渔政渔港监督管理机构，在以渔业为主的渔港水域内，行使本法规定的主管机关的职权，负责交通安全的监督管理，并负责沿海水域渔业船舶之间的交通事故的调查处理职责。上述规定是“特殊规定”一章中的专门条款。《渔港水域交通安全管理条例》系根据上述法律第四十八条制定，属于特别法。《海上交通安全法》（2021年修订）第一百一十八条第三款关于渔业渔政部门的对海上交通事故管辖的规定就是由原《海上交通安全法》第四十八条沿革而来，其作为海上交通事故调查处理的特殊规定，明确了渔业渔政部门负责渔港水域内的海上交通安全管理、渔业船舶（含外国籍渔业船舶）之间交通事故的调查处理。根据《全国人大常委会法制工作委员会办公室关于渔业船舶单方海上交通事故调查处理适用问题的意见》精神，渔业船舶单方海上交通事故的调查处理职责也属于渔业渔政部门。但具体到本案，李某福落水事故是单方事故还是其他船舶碰撞所致，如存在碰撞船舶，对方船舶系何种性质的船舶尚不明确。在此情形下，不具备适用特殊规定的前提条件，理应适用一般规定，即按照《中华人民共和国海上交通安全法》第八十二条规定办理。威海市海洋局的对法律适用的主张成立，本院予以支持。但《海上交通安全法》第八十二条第三款同时规定，海事管理机构进行事故调查，涉及渔业船舶的，渔业渔政主管部门、海警机构应当参与调查。据此，不能排除威海市海洋局及威海海警局的调查职责。
（二）关于威海海事局的主张辨析。威海海事局主张，通过自身调查排除商渔船碰撞的可能性，进而主张涉案事故为渔船单方事故抑或即使存在碰撞船舶也是渔船相互碰撞。对此本院认为，威海海事局虽然在前期配合调查过程中，通过雷达、AIS等信息化手段对事发海域商船运行轨迹进行回放，并对登记的34艘客船走访排查，认为基本排除事发海域捞鱼船与过往商船和附近客船碰撞可能。但是排除商渔船碰撞的可能性，并不能必然得出涉案事故就是单方事故或者渔船相互碰撞的结论。因为海上交通除了已排查的客船外，还存在来自本地或异地的其他各类登记船舶乃至“三无”船舶的可能。且威海刘公岛海事处在2021年8月20日抄送威海海警局高新区工作站《关于7.10高区海域捞鱼船舶人员落水有关调查情况报告的函》中建议海警部门加大对除了过往商船及附近客船以外的其他船舶排查力度，也印证了威海海事部门自身也认为不能排除其他船舶碰撞的可能，故威海海事局的主张依据不足，不予支持。
（三）关于威海海警局的主张辨析。威海海警局主张其不具有出具海上交通事故报告和事故责任认定书的行政职责，不存在不履职行为。对此本院认为，《中华人民共和国海警法》第十二条第一款第十一项关于“法律、法规规定的其他职责”，对海警机构的法定职责作出了兜底性的规定，涉案事故涉及的相关基础事实并未查清，威海市海警局有义务依据《海上交通安全法》第八十二条的规定对涉案事故履行调查处理义务，故威海市海警局主张免除其调查职责的理由不能成立，本院不予支持。原审法院认为威海海警局依据《海上交通安全法》第八十二条参与调查系指海警机构依照《中华人民共和国海警法》第十二条第一款第七项的规定对机动渔船底拖网禁渔区线外侧海域的渔业生产作业履行法定职责的情形，限缩了威海海警局对案件事实的调查义务，理据不足，本院不予支持。
三、关于威海市海洋局、威海海事局、威海海警局如何履行海上交通事故调查处理职责的问题
对于涉及渔业船舶的海上交通事故，依据《海上交通安全法》第八十二条的规定，应当由海事管理机构组织事故调查组进行调查，渔业渔政主管部门、海警机构应当参与调查。同时，《海上交通安全法》第八十三条规定，调查海上交通事故，应当全面、客观、公正、及时，依法查明事故事实和原因，认定事故责任。本案中，因威海市海洋局、威海海事局、威海海警局对相互之间的调查职责认识存在分歧，导致涉案事故基本事实没有查清，案件久拖不决，不利于保护当事人的合法权益。从切实保护群众生命财产安全、实质性解决行政争议的角度出发，在涉案落水事故成因基础事实不清的情况下，应依法由威海海事局牵头成立事故调查组进行调查，威海海洋局、威海海警局参与调查，查明李某福的溺亡原因、是否存在船舶碰撞、肇事船舶为何船舶等基本事实，在查清案件事实的基础上，对涉案事故作出相应认定和处理。如果能查明涉案事故系单方交通事故，或为碰撞事故且对方船舶为渔业船舶，则应该在形成调查结论后，将案件移交威海市海洋局，由威海市海洋局作出事故调查报告和责任认定。如果经调查查明，涉案事故系碰撞所致，对方船舶为非渔业船舶或者不明船艇，则应当由威海海事局作出事故调查报告和责任认定书。上述调查均属于行政调查范畴，如果在上述行政调查程序中证实存在犯罪行为，达到刑事立案追诉标准的，应该移交海警部门依法处理。
上诉人李某海等三人请求法院对涉案事故发生原因进行调查，主张在诉讼中进行技术鉴定，以确定作出事故调查报告和事故责任认定书的主体。对此本院认为，对事发船舶刮片进行技术鉴定是行政机关为查明案件事实开展调查采取的手段措施，对船舶刮片是否需要鉴定、是否启动鉴定程序以及鉴定意见能否作为认定案件事实的根据，均属于行政调查机关的职责范畴，由调查机关根据对案件相关事实的认定、办案需要进行综合判断。上诉人的诉请主张实质系要求法院代替行政机关对落水事故成因进行调查，有违司法权不能代替行政权的原则要求，本院不予支持。
本院需要指出的是，权责统一是依法行政的基本要求，法律赋予行政机关职权的同时，也赋予了行政机关责任和义务，行政机关应当积极作为依法履职，不得推诿和懈怠。《海上交通安全法》赋予海事管理机构对渔船海上交通安全管理的职责，旨在让海事管理机构统筹管理海上交通安全，维护海上交通秩序，这既是对海事管理机构海上交通安全治理能力的信任，也是对海事管理机构执法能力及水平的考验。当前法律法规致力于形成海事、渔业、海警部门分工合理、边界清晰的制度体系，以维护海上交通安全管理体制的完整统一，但海上交通事故具有自身的特殊性和复杂性，在处理海上交通安全事故时，除强调各部门的职责分工，更不能忽视执法部门的协作配合。特别是在类似本案基础事实尚未查清，直接影响各部门具体分工的情况下，更应该加强联合执法、协作执法的统筹协调和配合衔接，防止行政机关仅凭一己之力难以查明事实，同时也避免部门推诿责任造成监管空白，这才更符合海上交通安全法的立法原意，保障相对人权利的无漏洞救济。
综上，上诉人李某海等三人请求威海市海洋局、威海海事局、威海海警局履行法定职责，应当由三部门进一步调查后作出相应认定处理。威海市海洋局的部分主张成立，予以支持。原审法院在本案基础事实尚未查清的情况下排除海事和海警部门调查职责，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销青岛海事法院（2023）鲁72行初12号行政判决；
二、责令中华人民共和国威海海事局牵头成立事故调查组进行调查，威海市海洋发展局、威海海警局参与调查，于本判决生效之日起九十日内对李某福溺水身亡事故履行调查职责，作出调查处理意见。
一、二审案件受理费各50元，由中华人民共和国威海海事局、威海市海洋发展局、威海海警局共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 姚美科
审判员 曹林灿
审判员 陈 晖
二〇二四年九月二十日
书记员 王超群
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