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法院: 农业农村局有权依据《食品安全法》查处冷鲜肉吗?

2026-06-20 15:33:57

湖北省汉江中级人民法院

行政判决书

（2019）鄂96行终36号

上诉人（原审原告）聂伍，男，1968年12月20日出生，汉族，住湖北省仙桃市。

被上诉人（原审被告）仙桃市农业农村局，住所地：湖北省仙桃市黄金大道8号。

法定代表人戴先波，局长。

委托诉讼代理人陈启斌，男，该局法律顾问。

被上诉人（原审被告）仙桃市人民政府，住所地：湖北省仙桃市沔州大道特1号。

法定代表人余珂，市长。

上诉人聂伍因与被上诉人仙桃市农业农村局、仙桃市人民政府农业行政处罚、行政复议及行政赔偿一案，不服湖北省仙桃市人民法院（2019）鄂9004行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

聂伍向原审法院起诉请求：1.撤销原仙桃市农业局（以下简称仙桃农业局）作出的仙农（屠宰）罚〔2018〕1号《行政处罚决定书》；2.撤销仙桃市人民政府作出的仙复决字〔2018〕第17号《行政复议决定书》；3.仙桃市农业农村局赔偿聂伍停业期间的经济损失人民币10万元；4.本案诉讼费用由仙桃市农业农村局、仙桃市人民政府负担。

原审查明，聂伍于2016年3月14日办理工商登记，其经营范围为鲜猪肉的零售。2017年3月10日，聂伍租赁城乡渠商铺开展经营活动，2017年4月24日，聂伍取得散装食品销售（含冷藏冷冻食品；不含散装熟食）的食品经营许可证。2018年7月10日凌晨，聂伍的一车冷鲜肉在仙桃市××州××路马路边装卸和配送时被仙桃农业局查获，该车冷鲜猪肉在运输和装卸过程中存在下列问题：1.装卸猪肉落地和脚踏；2.运输过程中没有温度记录；3.转运猪肉的三轮车没有清洗、消毒；4.检疫合格证、检验合格证与实物不相符；5.不具备与经营规模相适应的设施、设备。2018年7月11日，仙桃农业局向聂伍下达《责令改正通知书》，要求聂伍按照要求改正违法行为。2018年7月12日凌晨，仙桃农业局再次在仙桃市××州××路马路边查获聂伍所有的生猪肉品，依然存在相同的违法行为。仙桃农业局于2018年7月12日对聂伍涉嫌未按要求进行食品运输和装卸案立案，2018年7月13日，向聂伍送达《行政处罚事先告知书》，2018年7月16日，向聂伍送达《案件听证告知书》。2018年7月20日，仙桃农业局向聂伍送达仙农（屠宰）罚〔2018〕1号行政处罚决定：1.责令立即停业；2.罚款45000元。聂伍不服，向仙桃市人民政府申请行政复议，仙桃市人民政府于2018年12月5日作出仙复决字〔2018〕第17号行政复议决定：维持仙桃农业局作出的仙农（屠宰）罚〔2018〕1号《行政处罚决定书》。

原审认为，本案的争议焦点是仙桃农业局对聂伍的处罚是否超越职权。当时有效的《中华人民共和国农产品质量安全法》第三条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作；县级以上人民政府有关部门按照职责分工，负责农产品质量安全的有关工作。”《中华人民共和国食品安全法实施条例》第四十八条第一款规定：“县级人民政府应当统一组织、协调本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门，依法对本行政区域内的食品生产经营者进行监督管理；对发生食品安全事故风险较高的食品生产经营者，应当重点加强监督管理。”根据上述规定，仙桃农业局对本行政区域内农产品质量安全具有监督管理职责。《农业部、食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发〔2014〕14号）、《省农业厅、省食品药品监督管理局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（鄂农发〔2015〕25号）均规定，农业部门履行食用农产品从种植养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前的监管职责，包括进入批发、零售市场或生产企业前的收购、贮藏、运输过程中的监管。当时有效的《中华人民共和国农产品质量安全法》第二条规定：“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二条规定：“食用农产品市场销售质量安全及其监督管理适用本办法。本办法所称食用农产品市场销售，是指通过集中交易市场、商场、超市、便利店等销售食用农产品的活动。本办法所称集中交易市场，是指销售食用农产品的批发市场和零售市场（含农贸市场）。”本案中，聂伍购进的冷鲜肉属于农产品，其在仙桃市××路复州花园东门马路上对冷鲜猪肉进行卸载，并未进入该办法所规定的市场范畴，系为进入批发、零售市场前，故仙桃农业局对聂伍的收购、贮藏、运输冷鲜猪肉过程中的行为具有监管职权。当时有效的《中华人民共和国食品安全法》（2015年4月24日修订）第二十五条规定：“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准。”《食品安全国家标准食品经营过程卫生规范》（GB31621-2014）第3条第2款规定：“根据食品安全相关要求，运输工具应具备相应的冷藏、冷冻设施或预防机械性操作的保护性设施等，并保持正常运行。”第3款规定：“运输工具和装卸食品的容器、工具和设备应保持清洁和定期消毒。”第5款规定：“运输过程操作应轻拿轻放，避免食品受到机械性损伤。”第8款规定：“同一运输工具运输不同食品时，应做好分装、分离或分隔，防止交叉污染。”第4条第3款规定：“应如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期、保质期、进货日期以及供货者的名称、地址及联系方式等信息。记录、票据等文件应真实，保存期限不得少于食品保质期满后6个月；没有明确保质期的，保存期限不得少于两年。”《食品安全国家标准肉和肉制品经营卫生规范》（GB20799-2016）第4条第3款规定：“冷却肉及冷藏肉食用副产品装运前应将产品中心温度降低至0℃-4℃，运输过程中箱体内温度应保持在0℃-4℃，并做好温度记录。”第13款规定：“装卸肉应严禁脚踏和产品落地。”第5条第2款规定：“验收鲜肉、冷却肉、冻肉、食用副产品时，应检查动物检疫合格证明、动物检疫标志等，应开展冷却肉、冻肉的中心温度检查。”第3款规定：“验收肉和肉制品时，应检查肉和肉制品运输工具的卫生条件和维护情况，有温度要求的肉和肉制品应检查运输工具的温度记录。”本案中，现场检验笔录、对聂伍、聂青询问笔录、现场照片、执法记录证明2018年7月10日凌晨，聂伍在卸载、配送冷鲜猪肉过程中存在违法事实，且在仙桃农业局下达《责令改正通知书》后，聂伍于2018年7月12日凌晨再次违反法律法规卸载、配送冷鲜猪肉。仙桃农业局认定聂伍违法违规行为的事实清楚，证据确实、充分。仙桃农业局依法进行了受案登记、调查取证、告知权利义务、听取当事人陈述和申辩、制作《行政处罚决定书》等程序。仙桃农业局作出仙农（屠宰）罚〔2018〕1号行政处罚决定的程序合法。当时有效的《中华人民共和国食品安全法》（2015年4月24日修订）第一百三十二条规定：“违反本法规定，未按要求进行食品贮存、运输和装卸的，由县级以上人民政府食品药品监督管理等部门按照各自职责分工责令改正，给予警告；拒不改正的，责令停产停业，并处一万元以上五万元以下罚款；情节严重的，吊销许可证。”聂伍在卸载、配送冷鲜猪肉过程中存在违法行为，在收到仙桃农业局《责令改正通知书》后，不予改正，再次违反法律法规卸载、配送冷鲜猪肉。仙桃农业局对聂伍处罚“1.责令立即停业；2.罚款45000元”，符合当时有效的《中华人民共和国食品安全法》（2015年4月24日修订）第一百三十二条规定的处罚幅度。仙桃市人民政府仙复决字〔2018〕第17号行政复议决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回聂伍的诉讼请求。案件受理费50元，由聂伍负担。

聂伍不服原审判决，向本院提起上诉称，仙桃农业局超越职权范围对聂伍作出行政处罚，程序和实体严重违法，仙桃市人民政府和原审法院认定事实错误，适用法律错误，请求：1.撤销原审判决，依法改判支持聂伍的起诉请求；2.本案一、二审诉讼费用由仙桃市农业农村局、仙桃市人民政府承担。

事实和理由：一、被诉行政行为程序和实体违法。

（一）仙桃农业局现场检查（勘验）、取证程序违法。仙桃农业局第一次对聂伍的现场检查（勘验），时间是在2018年7月10日2时28分至3时15分，检查（勘验）机关为仙桃农业局综合执行局三分局，检查（勘验）人员为王坤、彭连堂，见证人为袁斌全、杨某、江某；仙桃农业局第一次对聂伍的询问笔录，时间是在2018年7月10日3时20分至3时40分，询问（调查）人为王坤、彭连堂，在场人为袁斌全、陈常杰，单位及职务记录为“仙桃市屠管办工作人员”；仙桃农业局第二次对聂伍的现场检查（勘验），时间是在2018年7月12日2时28分至3时32分，检查（勘验）机关为仙桃农业局综合执行局三分局，检查（勘验）人员为王坤、彭连堂，见证人为袁斌全、杨某、江某；仙桃农业局第二次对聂伍的询问笔录，时间是在2018年7月12日2时41分至3时20分，询问（调查）人为王坤、彭连堂，在场人袁斌全、杨某，单位及职务记录为“市执法局三分局工作人员”。在此之前，即在2018年7月12日2时18分至2时38分，仙桃农业局对聂青的询问笔录，询问（调查）人为王坤、彭连堂，在场人为袁斌全、杨某，单位及职务记录为“市执法局三分局工作人员”。上述现场检查（勘验）笔录和询问笔录的时间显示，现场检查（勘验）和询问二者交叉重叠，由相同的王坤、彭连堂两人同时穿插进行，同时完成，不仅违反法律规定，而且属于不可能实现的行政行为：在场执法人员6人，王坤、彭连堂、袁斌全、杨某、陈常杰、江某，各人所在单位前后填写不一致，并且违反《农业行政处罚程序规定》第十九条，执法现场没有出示执法证或者工作证，涉嫌暴力恫吓执法和非法雇请黑恶势力执法，且上述6人现已全部因涉嫌垄断屠宰和肉制品市场黑恶势力犯罪被逮捕和提起公诉，仙桃农业局当时通过上述6人对聂伍实施的执法行为为非法行为。

（二）被诉行政处罚未经集体讨论违反法定程序。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《农业行政处罚程序规定》第四十二条规定，被诉行政处罚对聂伍处以责令立即停业和罚款45000元，属于较重的行政处罚，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八第二款和《农业行政处罚程序规定》第三十七第二款规定，对聂伍给予较重的行政处罚，仙桃农业局应当集体讨论决定。应经集体讨论而未经集体讨论，被诉行政处罚违反法定程序。

（三）送达方式违法。仙桃农业局对聂伍作出行政处罚，向聂伍送达了4份法律文书，即《责令改正通知书》《行政处罚告知书》《案件听证告知书》《行政处罚决定书》，4份法律文书送达方式全部为“直送”，收件人签名栏全部为“拒签”，违反《中华人民共和国行政处罚法》《农业行政处罚程序规定》关于直接、留置送达方式的规定。不依法送达的法律文书，不发生法律效力。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条，行政处罚告知不依法送达，行政处罚决定不能成立。

（四）被诉行政处罚适用法律错误。仙桃农业局对聂伍作出行政处罚，责令立即停业和罚款45000元，依据的是《中华人民共和国食品安全法》第一百三十二条“违反本法规定，未按要求进行食品贮存、运输和装卸的，由县级以上人民政府食品安全监督管理等部门按照各自职责分工责令改正，给予警告；拒不改正的，责令停产停业，并处一万元以上五万元以下罚款；情节严重的，吊销许可证。”由此可见，“责令停产停业和处以罚款”的前提是责令改正和给予警告，在法律条文中是并列关系而不是选择项，仙桃农业局仅仅是对聂伍责令改正，没有给予警告，不能适用“拒不改正的，责令停产停业，并处一万元以上五万元以下罚款”，仙桃农业局对聂伍作出的行政处罚适用法律错误。

二、原审判决认定事实错误。仙桃农业局认为聂伍装卸和配送猪肉时存在下列问题：1.装卸猪肉落地和脚踏；2.运输过程中没有温度记录；3.转运猪肉的三轮车没有清洗、消毒；4.检疫合格证、检验合格证与实物不相符；5.不具备与经营规模相适应的设施、设备。原审判决对此予以认定错误：

（一）根据GB20799-2016第2.1规定，聂伍购进的猪肉经过自然冷却，属于鲜肉，而不是冷却肉（冷鲜肉），鲜肉没有温度要求，运输工具不需要温度记录。

（二）聂伍卸载猪肉时不是直接落地，地上铺有一层油布，不存在用脚踏在猪肉上，在询问笔录中有明确记载，“肉品在油布上操作”“脚在油布上踩，肉在油布上销售”，清楚明白地表明聂伍所谓“装卸猪肉”时不存在猪肉落在地面上和用脚踏在猪肉上面，而且在询问笔录中仙桃农业局的问话是“你经营的生猪产品是落地经营吗”“落地销售吗”，落地经营、销售有约定俗成的意义，和落在地面上经营、销售的意义有明显区别，仙桃农业局涉嫌使用有歧义的词语误导聂伍回答问题。

（三）仙桃农业局当时实施检查时，聂伍正在配送销售猪肉，而不是处于运输过程中，不存在转运行为，聂伍将购进的猪肉直接配送到客户，属于销售行为，正如询问笔录上明确记载的是“肉品在油布上操作、销售”，三轮车不是聂伍转运猪肉的运输工具或者装卸猪肉的容器、工具和设备，而且不是聂伍的，是向聂伍购买猪肉的顾客的非机动车，是否保持清洁和消毒与聂伍无关。

（四）2份现场检查（勘验）笔录都记载“检疫合格证、合格肉品品质检验证明与实际运送的生猪数量不相符”，明显与客观事实不相符，聂伍经营的是猪肉，实际运送的也是猪肉，而不是生猪，猪肉不需要与生猪数量相符。

（五）聂伍从事猪肉经营具备经营场所，以及相应的设施、设备，办理有营业执照和经营许可证，属于依法经营，聂伍配送销售猪肉，只是聂伍的一种经营方式，仙桃农业局不能从聂伍的经营方式上认定聂伍“不具备与经营规模相适应的设施、设备”，而且是否具备与经营规模相适应的设施设备不属于仙桃农业局监管职权范围。

三、原审判决适用法律错误。仙桃农业局和原审法院都认定聂伍违反《食品安全国家标准食品经营过程卫生规范》（GB31621-2014）、《食品安全国家标准肉和肉制品经营卫生规范》（GB20799-2016），“在卸载、配送冷鲜猪肉过程中存在违法行为”，然而GB31621-2014第一章“范围”明确“本标准规定了食品采购、运输、验收、贮存、分装与包装、销售等经营过程中的食品安全要求。本标准适用于各种类型的食品经营活动。”GB20799-2016第一章“范围”明确“本标准规定了肉和肉制品采购、运输、验收、贮存、销售等经营过程中的食品安全要求。本标准适用于肉和肉制品经营活动。本标准的肉包括鲜肉、冷却肉、冻肉和食用副产品。”也就是说，上述两个国标都没有对“卸载、配送冷鲜肉”作出规定，仙桃农业局和原审法院认定聂伍“在卸载、配送冷鲜猪肉过程中存在违法行为”，没有法律依据。原审判决进而认定“聂伍购进的冷鲜肉属于农产品，其在仙桃市××路复州花园东门马路上对冷鲜猪肉进行卸载，并未进入该办法所规定的市场范畴，系为进入批发、零售市场前，故仙桃农业局对聂伍的收购、贮藏、运输冷鲜猪肉过程中的行为具有监管职权”，没有事实和法律依据，存在以下问题：（一）原审判决认定“市场范畴”“批发零售市场”指有形的市场，没有法律依据，市场一直就有有形市场和无形市场之分，批发零售的所有经营环节不可能在一个固定的有限的范围内全部完成，不能简单地以是否有形来界定“市场范畴”“批发零售市场”的内涵和外延。（二）除了有形的“批发零售市场”外，原审判决排斥了通过“商场、超市、便利店”等销售农产品的活动，没有法律依据。（三）聂伍当时正在配送销售猪肉，而不是处于“收购、贮藏、运输冷鲜猪肉的过程”，仙桃农业局和原审法院认定聂伍在“卸载、配送冷鲜猪肉过程中存在违法行为”，说明聂伍“收购、贮藏、运输冷鲜猪肉的过程”已经结束，正处于经营活动的销售过程之中，仙桃农业局对此“收购、贮藏、运输冷鲜猪肉的过程”外的行为没有监管职权。（四）“卸载、配送”属于销售行为的环节，而销售行为应符合GB31621-2014第六章、GB20799-2016第七章规定，对于聂伍的销售行为仙桃农业局没有监管职权。

仙桃市农业农村局辩称，聂伍违法装运冷鲜肉的事实清楚，证据确凿，仙桃农业局对聂伍实施行政处罚程序合法，适用法律正确，处罚适当。原审判决事实清楚，程序合法，判决正确，请求驳回上诉，维持原判。

事实和理由：一、聂伍违法事实清楚。2018年7月10日，仙桃农业局在仙桃市××州××路马路边，查获从外地运回的冷鲜肉一车，货主为聂伍。经现场取证，证明聂伍违法的事实明显：1.装卸猪肉直接落地并有脚踏现象；2.运输过程中无温度监控记录；3.转运车辆未经清洗消毒且无冷藏设备；4.检疫、检验合格证与实物严重不符；5.不具备与经营规模相适应的设施、设备等。严重违反GB20799-2016食品安全标准。上述违法事实，有聂伍、聂青等人的询问笔录及现场勘查笔录、视频、图片等资料为证。

二、仙桃农业局调查及处罚程序合法。

（一）2018年7月10日、12日对聂伍违法行为现场勘查及询问，均是在当天在同一时间同步进行，只是记录完成的时间存在先后，无可非议。

（二）仙编法〔2018〕15号批复中，明确设置“仙桃市农业局综合执法局”，对外挂“市农机管理局、市畜禽定点屠宰管理办公室”牌子。该批复明确综合执法局1-4分局，第六项明确三分局“负责生猪屠宰监督管理”职责。因此，工作人员无论是以“综合执法局三分局”名义，还是“仙桃市屠管办”名义执法，都是正确的。

（三）查明聂伍违法事实后，仙桃农业局于2018年7月11日依法向聂伍下达《责令改正通知书》，责令其改正违法行为。

（四）聂伍拒不改正，竟于次日再犯。仙桃农业局于2018年7月12日依法立案调查。此后，仙桃农业局先后向聂伍送达《行政处罚事先告知书》《案件听证告知书》《行政处罚决定书》。全部执法行为有文书及送达回证、视频及图片为证。

三、行政处罚程序适用法律正确。

（一）根据《农业行政处罚程序规定》第二十六条、第二十七条规定，仙桃农业局于2018年7月12日制作、会签《行政处罚立案审批表》批准立案，决定对聂伍行政违法行为进行立案调查处理。仙桃农业局根据该规定第二十八条、第二十九条规定，收集了聂伍行政违法的有关票货不符的书证及物证；取得了相关证人证言；取得了聂伍“随几时都是这样经营”的现场笔录；同时，摄录了视听资料、拍摄了现场照片等。

（二）调查结束后，仙桃农业局根据《农业行政处罚程序规定》第三十七规定，依法制作《案件处理意见书》，并报负责人审批同意。2018年7月13日，仙桃农业局根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、《农业行政处罚程序规定》第三十八条规定，制作《行政处罚事先告知书》，向聂伍送达。告知聂伍拟给予的行政处罚内容及其事实、理由和法律依据，并告知其在收到告知书之日起三日内，进行陈述、申辩，同时告知聂伍依法申请听证及不主张申辩、不申请听证的后果。2018年7月16日，仙桃农业局再次专门给聂伍送达《案件听证告知书》，告知其关于拟行政处罚的内容、适用法律，告知申请听证的期限等。因聂伍未以任何形式作出陈述或申辩，也未申请听证，根据《农业行政处罚程序规定》第三十八条规定，依法应视为聂伍放弃上述权利。

（三）2018年7月20日，仙桃农业局根据《中华人民共和国行政处罚法》及《农业行政处罚程序规定》第三十九条、第四十一条、第五十二条规定，及时向聂伍送达了《行政处罚决定书》。

（四）所有法律文书均依法送达。仙桃农业局执法人员采取直接上门送达的方式，送达了《责令改正通知书》《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》《行政处罚催告书》。虽然聂伍不予配合，仅收取文书而拒绝在回执上签字确认，但有送达时的视频及图片为证。仙桃农业局上述系列行政执法行为，符合现行行政法律、法规及规范性文件规定。

四、仙桃农业局的行政执法及行政处罚权不容置疑。

（一）关于农业行政部门行政执法权的法律规定。

1.《中华人民共和国食品安全法》第一百零九条第二款规定，县级以上地方人民政府组织本级食品药品监督管理、质量监督、农业行政等部门制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划，向社会公布并组织实施。

2.《中华人民共和国食品安全法实施条例》第四十八条规定，县级人民政府应当统一组织、协调本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门，依法对本行政区域内的食品生产经营者进行监督管理；对发生食品安全事故风险较高的食品生产经营者，应当重点加强监督管理。该条例明确授权农业行政部门依法对本行政区域内的食品生产经营者进行监督管理；对发生食品安全事故风险较高的食品生产经营者，应当重点加强监督管理。

3.原农业部、食品药品监管总局在《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》“严格落实食用农产品监管职责”中明确食用农产品是指来源于农业活动的初级产品，即在农业活动中获得的、供人食用的植物、动物、微生物及其产品……同时强调：农业部门根据监管工作需要，可进入批发、零售市场开展食用农产品质量安全风险评估和风险监测工作。该意见还特别规定，农业部门要切实履行好食用农产品从种植养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前的监管职责。

4.原农业部、食品药品监管总局《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》还界定，“农业部门负责食用农产品进入批发零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，包括进入批发、零售市场或生产加工企业前的收购、贮藏、运输过程的监管”。无论是国家，还是地方，对于食用农产品进入市场前的安全监管职责，均依法授权由农业行政部门实施。因此，对聂伍发生在本区域范围内的违法行为，仙桃农业局具有法定的管辖权。由此，聂伍装卸、运输冷鲜肉的行为，系进入批发零售销售市场前的环节行为，依法属仙桃农业局监督管理的范围。

仙桃市人民政府在法定期限内未提交答辩状。

当事人原审提交的证据均随案移送。经审查，原审法院认证意见并无不当，本院予以确认。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”故本院依法对本案进行全面审查。

关于被诉行政行为合法性问题。根据当时有效的《中华人民共和国食品安全法》（2015年4月24日修订）第一百五十条规定，食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。根据当时有效的《中华人民共和国农产品质量安全法》第二条规定，本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。农产品的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。原食品药品监管总局办公厅在《关于冷冻速冻畜禽肉生产许可问题的复函》（食药监办食监一函〔2014〕309号）中明确，按照《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定，食品和农产品概念不同，牛、羊、猪等畜禽肉经过分割、冷冻（速冻）、包装等简单加工，该类产品仍为农产品，不属于食品范围。由上述规定可以得知，农产品与食品的概念虽不相同，但具有一定的交叉性。当时有效的《中华人民共和国食品安全法》（2015年4月24日修订）第二条第一款规定，供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。可见，未进入市场销售的食用农产品的质量安全管理应遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定，而非《中华人民共和国食品安全法》的规定。本案中，聂伍购进的冷鲜肉属于食用农产品，其在市场之外即仙桃市××路复州花园东门马路上对冷鲜猪肉进行卸载，系为进入批发、零售市场前，故仙桃农业局对聂伍收购、贮藏、运输冷鲜猪肉过程中的行为具有监管职权。聂伍违反法律法规卸载、配送冷鲜猪肉，仙桃农业局对聂伍的行为依法进行受案登记、调查取证、告知权利义务、听取当事人陈述和申辩等程序并无不妥，如仙桃农业局认为应当处罚，可以适用《中华人民共和国农产品质量安全法》等相关规定，而仙桃农业局依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十二条规定对聂伍作出仙农（屠宰）罚〔2018〕1号行政处罚决定，属于适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误”之规定，仙桃市农村农业局应当对聂伍的违法行为重新作出行政行为。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一款规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。本案中，仙桃市人民政府作出仙复决字〔2018〕第17号行政复议决定，维持适用法律错误的仙农（屠宰）罚〔2018〕1号行政处罚决定，亦应予以撤销。

关于聂伍应否获得赔偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。本案中，聂伍应当对仙桃农业局的处罚行为对其合法财产造成损害的事实提供证据。聂伍提供的营业执照、食品经营许可证、商铺租赁合同，系其合法经营的凭据，不能证明仙桃农业局的处罚行为给其造成了直接经济损失。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”之规定，对于聂伍的赔偿请求本院予以驳回。原审法院未对聂伍的赔偿请求作出判决，属遗漏诉讼请求，本院予以纠正。

综上，虽然原审判决查明的案件事实清楚，但适用法律错误，且遗漏行政赔偿请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第四款、第一百三十六条第一款、第三款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：

一、撤销湖北省仙桃市人民法院（2019）鄂9004行初7号行政判决；

二、撤销仙桃市人民政府2018年12月5日作出的仙复决字〔2018〕第17号《行政复议决定书》；

三、撤销仙桃市农村农业局2018年7月20日作出的仙农（屠宰）罚〔2018〕1号《行政处罚决定书》；

四、责令仙桃市农村农业局重新作出行政行为；

五、驳回聂伍其他诉讼请求。

一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人仙桃市农村农业局、仙桃市人民政府共同负担。

本判决为终审判决。

审判长　　肖淑云

审判员　　魏天红

审判员　　张志杰

二〇一九年九月二十三日

书记员　　程思琴