学术交流 | 大食物观背景下海洋渔业资源相关法律问题研究

一、引言

我国的海岸线长约1.8万千米，海洋蓝色国土面积约为300多万平方千米，拥有丰富的海洋渔业资源；同时大陆架面积大，沿海暖、寒气流交汇，沿岸岛屿星罗棋布，港湾众多，滩涂广阔，可开发的海洋渔业资源空间巨大，海产品已成为我国重要的食物来源。据《中国渔业年鉴》统计，2022年中国渔业产值为15,267.49亿元，占渔业经济总产值49.5%，其中海洋捕捞产值2488.91亿元，海水养殖产值4638.84亿元，合计占渔业产值的46.7%。主要养殖种类包括各种鱼、虾、蟹、贝、藻类等海水动植物，这些海产品能够提供的种类丰富，品质优良，富含大量的优质蛋白，满足人民群众对膳食营养健康的需要。但由于各种原因，目前我国海洋渔业的发展空间还未充分挖掘。因此，充分利用得天独厚的海洋渔业资源，生产更多的优质海产品，进一步拓宽食物来源渠道，促进市场良性发展，保障国家食品安全，成为践行“大食物观”的重要一步。

二、大食物观背景下我国海洋渔业资源相关法律制度现状

（一）阶段发展历程

1. 初创阶段

1986年之前为初创阶段。为发展我国水产事业，促进水产资源的繁殖和保护，以适应社会主义现代化建设的需要，1979年国务院颁布了《水产资源繁殖保护条例》，规定了保护对象、采捕原则，对禁渔期、禁渔区、渔具、渔法等做出限制，并对水域环境维护等提出要求。除此之外，国务院环保领导小组、 国家建委、国家经委、国家水产总局联合颁布的《渔业水质标准》、国家水产总局颁发的《渔业许可证若干问题的暂行规定》《渔政管理工作暂行条例》以及各省、市、区颁发的一系列地方渔业法规。这些条例、规定等初步满足了我国海洋渔业发展的法律需求。

2. 发展阶段

1986—1999年为发展阶段。1986年颁布的《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）是我国海洋渔业资源法律法规体系的核心。《渔业法》出台后，加强了海洋渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，促进了人工养殖，保障了生产者的合法权益，促进了海洋渔业生产的发展，适应和满足了人民生活的需要。但1986年前后，我国尚处社会主义市场经济起步阶段，因此《渔业法》受当时历史的局限，仍带有较强的计划经济色彩。在这个阶段，我国海洋渔业资源法律制度得到进一步发展。

3. 逐步完善阶段

2000年至今为逐步完善阶段。以2000年《渔业法》进行第一次修订，我国海洋渔业法律制度进入逐步完善时期。国家先后于2000年、2004年、2009年和2013年四次修订《渔业法》，各地也根据权限和当地实际情况，陆续出台了许多地方性渔业法规。以辽宁省为例，省人大常委会通过了《辽宁省海洋渔业安全管理条例》《辽宁省渔业管理条例》等地方性法规；省政府颁布或批准了《辽宁省渔业船舶监督检验条例》《辽宁省渔港管理条例》等地方政府规章或规范性文件。在此阶段，我国海洋渔业法律制度和海洋法律体系不断完善健全。

（二）实践层面的现状分析

20世纪80年代至今，我国海洋渔业发展迅速，具体生产实践中出现了许多当时无法预见的新情况新问题。截至目前，为适应新形势下的海洋渔业发展需要，规范海洋渔业生产活动，我国中央和地方各级人大、政府共出台渔业相关法律、行政法规、规范性文件共计2000余件，其中部分涉及海洋渔业资源的规范和管理，为海洋渔业的长足发展提供了法律保障。但距2013年最后一次修订《渔业法》已经过了10年，部分现行法律法规已不能完全适应“大食物观”下海洋渔业资源管理和生产需要。各地渔业地方性法律、规章存在统筹考虑不周，管辖范围交叉、数量庞杂、各自为政、责任划分不明确等诸多问题，急需进一步规范。同时，现有的海洋渔业资源法律制度欠缺独立性地位，不能有效规范海洋渔业资源保护利用，不能适应快速发展的海洋渔业生产，距离实现海洋强国和更好地践行“大食物观”还有一定差距。

三、海洋渔业资源法律制度存在的问题

（一）我国海洋渔业相关法律制度的独立性不足

1. 海洋渔业相关法律制度独立性不足

将海洋渔业立法和制度建设独立出来是必要的，是符合“大食物观”向江河湖海要食物的基本内涵的。不同水域渔业资源都与渔业整体发展息息相关，海洋渔业从属于整个渔业大类，但海洋渔业和其他水域渔业比较，两者在资源养护、打击非法捕捞、产业发展定位、渔业资源管理措施等方面都有很大不同。海洋渔业生产作业范围更广，工作难度更大，突发事件更多，牵扯利益更多，规范监管更难。《渔业法》在第7条中将海洋渔业和江河、湖泊渔业加以区分，在监督管理方面分别规定，说明国家已经从法律层面进一步重视海洋渔业资源的监管，非常值得肯定和借鉴。但是仅有这些还与我们海洋渔业大国的地位还不相称，也不能满足海洋渔业资源的科学开发、有效监管需要，急需在其他方面继续区分完善，突出海洋渔业的独立性、针对性和可操作性，才能更好地规范指导海洋渔业资源监管和海洋渔业生产，助推海洋渔业资源供给侧改革，加快海洋渔业强国战略。

2. 上位法与下位法相冲突

由于海洋渔业执法的复杂性、特殊性，以及现实因素的复杂性，目前仍存在部分下位法与上位法相冲突的现象，造成执法依据尴尬的困境。例如，《渔业法》第6条中明确规定“国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。县级以上人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业水域、渔港设渔政监督管理机构。”根据该条规定，我国渔业工作主管部门的最低行政级别为县级以上人民政府渔业行政主管部门。但《云南省渔业管理条例》第3条第2款却规定“乡级人民政府应当做好渔业法律、法规的宣传、水生生物资源保护、渔业生产安全监管等有关渔业管理工作。”增设行政主体，与上位法相冲突，一定程度上影响了法规的权威、严肃和公正，也使一线执法人员在监管执法过程中无所适从。

（二）海洋渔业资源监督管理机制相对单一

《渔业法》规定，我国海洋渔业的监督管理，除国务院划定由国务院渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理的海域和特定渔业资源渔场外，由毗邻海域的省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门监督管理。这种自上而下的管理机制，方便职能部门对海洋渔业工作的集中统一监管，可以达到较好的宏观调控效果，但有其自身的弊端。主要表现是：这种单一管理机制没有把具体直接从事海洋渔业生产的主体考虑进来。这些生产主体在长期海洋渔业生产中，形成了渔业协会、渔业生产合作社、渔业社区等一些与渔业相关的组织，其传统产业主要是海洋捕捞和海水养殖，经年累月与海洋渔业生产打交道，生活工作在生产一线，拥有丰富的海洋捕捞和海水养殖经验，对如何管护海洋渔业资源很有发言权，海洋渔业相关法律制度的大部分条款就是具体规范他们生产生活行为的，但目前他们却没有取得与之相应的法律地位。他们在接受监管服务中处于被动地位，害怕损害其利益，思想上有包袱，行动上有抵触，积极性不高，主动性不强，配合不到位，监管的微观效果与现实需要存在差距。

相对单一的监管机制面对海洋渔业资源的多元监管对象，应对日益复杂的相关事务，明显力不从心，致使规避行为层出不穷，海洋渔业生产违规现象时有发生，各地滥捕现象屡禁不止，海洋渔业资源案件逐年攀升，法律制度没有完全有效发挥作用。以福建省为例，根据福建省海洋与渔业局官方网站信息公开显示，2022年福建省渔业行政处罚案件比2021年增长约17%。

（三）“一刀切”休渔期管理模式缺乏科学性

渔业资源的可持续利用是习近平总书记“生态文明”观点的题中应有之义。我国东临渤海、黄海、东海和南海，海岸线狭长，北起辽宁丹东鸭绿江口，向南延申至广西防城港的北仑河口，途径14个省级行政区，区域跨度巨大。基于上述实际情况，我国自1995年实施伏季休渔制度，结合不同海域的实际情况因地制宜差别化对待，所处海域不同实施的时间也不同。

实施休渔期制度的主要目的是使捕捞避开鱼类幼苗生长时间，避免因过度捕捞幼小鱼类而使种群数量下降甚至灭绝，从而保护海洋渔业资源，维护海洋生态多样，维持海洋生态平衡。但自2015年起，海洋捕捞产量呈连年下滑趋势，到2020年，跌破1000万吨，占全国水产捕捞总产量的71.5%。虽然我国从1999年开始实施的海洋捕捞产量“零增长”目标是主要原因之一，但这种缺乏灵活性的“一刀切”休渔管理模式也已偏离“大食物观”的要求。

我国海洋资源丰富，仅海洋鱼类就有近2000种，其中重要经济鱼类300多种，主要包括带鱼、大黄鱼、小黄鱼、马面鲀等。同鱼类的生长周期、生理周期、产卵时间各不相同，如东海的大黄鱼产卵时间在每年的4—6月份，小黄鱼在3—4月份，而带鱼则在5—7月份。在同一片海域对所有物种实行“一刀切”休渔期管理模式显然不切实际且没有科学依据。因此，在同一片海域从物种层面进一步细化休渔期相关规定是很有必要的，这种做法虽然会增加现有的法律监管成本，但这种成本是可控且值得的。

四、我国海洋渔业资源法律制度的完善路径

（一）加快构建具有独立性地位的海洋渔业法律体系

首先，针对近年来海洋渔业监管过程中出现的新情况、新问题，组织人员深入海洋渔业生产一线，实地查看生产现场，认真倾听渔民呼声，掌握大量真实可靠一手资料，分类归纳整理形成初步成果。召集海洋渔业资源专家就相关成果进行论证，听取社会各界有关人员意见，使最终决策兼顾公众和渔业生产者，既符合社会整体利益，也能保护渔民切身利益。

其次，以“大食物观”为指引，着眼科学性，注重实践性，完善现有海洋渔业法律制度体系。弥补法律漏洞，填补法律空白，彻底杜绝个别不法分子巧钻法律漏洞进行非法捕捞等行为，以完备的法制保障海洋渔业资源可持续利用，落实好“大食物观”保障国家粮食安全的重要任务，在实践层面构建与大食物观相适应的政策体系和技术支撑体系。

再次，系统梳理现有的国家及各级地方制定的海洋渔业法律、法规、规章和规范性文件，及时清除或废止与国家立法相冲突的下位法，改善海洋渔业立法冗余现象。严格遵循上位法优先原则，维护法律权威，保障法律公信力，破解一线执法人员法律适用困境，构建起一个内容丰富、体系完备、权责明确、科学可行的海洋渔业法律体系。

（二）适时适事适当承认海洋渔业多元治理主体法律地位

1. 搭建平台。可以借鉴基层群众自治组织的相关制度，建立基层海洋渔民自治组织，规范现有的海洋渔业社区，完善社区基础设施，健全相关自治制度，普及社区环保教育，引导他们自我约束、自我监督和自我管理。

2. 赋予职能。调整我国海洋渔业的单一管理模式，适当打破现有框架，整合各方力量，赋予基层海洋渔业自治组织合法地位，有效利用社区资源，形成“交互性”守法制度环境，形成以政府为主导，渔民、社区等多方积极参与的治理模式，减轻政府监管压力，促进海洋渔业资源管护利用朝正确方向有序发展，提高渔业生产者的积极性。

3. 加强管理。提高广大海洋渔业生产者的主人翁意识，充分发挥基层渔业社区的自治功能，维护渔民切身利益，引导其主动参与社区事务管理，真正融入到基层自治中来。在政府的宏观统筹下，各基层社区组织根据自身不同情况，在自治权限内有序开展工作，保障海洋渔业资源有效管护和利用。

（三）借鉴国外先进经验完善休渔期制度

借鉴国外先进成熟经验，结合我国海洋渔业生产实际，改革完善我国海洋渔业“一刀切”休渔期制度。在海洋捕捞作业中实施观察员制度，选派职能部门专业技术人员随船监管，了解实情，记录数据，以这些监测得来的准确统计数据为依据，制定更加细化灵活的海洋渔业管理模式，改良伏季休渔期制度，使其不仅因时因地制宜，还能做到“因物种制宜”，不断提升海洋渔业资源的监管水平。