观点 | 注重土壤农业利用适宜性在优化耕地布局中的作用

2024年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》（以下简称《意见》），明确提出要“持续优化耕地布局”，要求“各地要结合第三次全国土壤普查，开展土壤农业利用适宜性评价，通过实施全域土地综合整治、高标准农田建设、优质耕地恢复补充等措施，统筹耕地和林地、草地等其他农用地保护”。这一文件将土壤农业利用适宜性评价提升到国家耕地保护顶层设计的战略高度。2025年8月，自然资源部、农业农村部联合发布《永久基本农田保护红线管理办法》，明确要建立永久基本农田“优进劣出”管理机制，要求逐步提高永久基本农田中优质耕地的比例。2026年，农业农村部《关于落实〈中共中央 国务院关于锚定农业农村现代化 扎实推进乡村全面振兴的意见〉的实施意见》再次强调，要“加快形成和用好第三次全国土壤普查成果”“分区分类高质量推进高标准农田建设”。这一系列政策文件的密集出台，标志着我国耕地保护工作已进入以科学评价为基础、以布局优化为路径、以效能提升为目标的新阶段。如何将土壤农业利用适宜性评价成果转化为耕地布局优化的现实生产力，成为当前亟待破解的核心命题。

科学内涵。根据《第三次全国土壤普查土壤农业利用适宜性评价技术规范》，土壤农业利用适宜性评价是评定土壤对耕地、园地、林地、草地等主要农业利用类型适宜性及程度的专项技术工作。其核心是立足土壤资源本底，结合区域气候、地形、水资源等自然要素的土地类型，明确土壤与农业用途的适配度，划分适宜等级。

核心要点。从支撑耕地布局优化的功能定位出发，土壤农业利用适宜性评价主要围绕三个核心要点展开。第一，适宜类评价——界定最优农业利用导向。此即通过评定土壤对不同农业利用类型的适宜性，精准回答“良田粮用”的问题。其评价成果能够明确界定耕地、园地、林地、草地的合理边界，为落实“宜耕则耕、宜园则园、宜林则林、宜牧则牧”的原则提供技术依据，从源头上破解土地利用与自然禀赋不匹配的布局现象。

第二，适宜程度分级——明确土地质量梯度。此即将适宜类的土壤进一步划分为高度适宜、中度适宜、勉强适宜三个等级。这一分级直接决定了耕地布局的优先级与利用强度：高度适宜类耕地应被优先划入永久基本农田储备区，重点布局高标准农田建设；中度适宜类可通过精准土壤改良提升产能潜力；勉强适宜类则需结合种植结构调整实现集约高效利用。

第三，障碍因素识别——找准耕地改良方向。此即针对不宜耕或适宜程度低的土壤，精准识别其核心障碍因素，如坡度超标、土层厚度不足、盐碱化、酸化、沙化等。这一识别成果能够有针对性地指导耕地精准整治和改良，尤其是在补充耕地选址中，可有效规避劣质地类的盲目开垦，切实筑牢耕地质量安全底线。

支撑林粮结构调整与国土绿化空间优化。《意见》要求，统筹耕地和林地、草地等其他农用地保护。在实践层面，土壤农业利用适宜性评价成果能够科学界定耕地与林草地的合理边界。其中，对于被评价为高度适宜耕地但现状为林地、草地的“宜耕未耕”资源，可将其有序纳入耕地恢复补充后备资源库；对于被评价为不适宜耕作但现状为耕地的“不宜耕而已耕”地块，则应结合国土绿化需求，依法、自愿、有偿推进“耕林置换”或“耕草置换”。

支撑永久基本农田的“优进劣出”动态调整。《永久基本农田保护红线管理办法》在部门规章层面明确建立永久基本农田储备区制度和保护红线优化调整机制，允许按照“数量不减、质量不降、布局优化、生态改善”的原则对耕地布局进行正向优化。土壤农业利用适宜性评价成果正是支撑这一动态调整的核心技术依据。一方面，高度、中度适宜类耕地应被优先划入永久基本农田储备区，作为重大建设项目占用补划的主要来源；另一方面，对于因技术误差等原因被误划入永久基本农田的不适宜耕作地块，可依据评价成果依法调出，并同步落实优质耕地补划，逐步提高永久基本农田中优质耕地的比例。

尽管土壤农业利用适宜性评价已在各地第三次全国土壤普查专题中开展，但其在服务耕地布局优化过程中仍面临成果应用的制度性通道不畅、部门协同机制缺失、系统性政策支撑不足等现实挑战。为推动评价成果从技术规范走向政策应用，切实支撑耕地布局优化，笔者建议做好以下工作。

加强顶层应用设计，将评价成果纳入规划编制强制性前置依据。笔者建议，自然资源部、农业农村部可联合出台指导性文件，明确将土壤农业利用适宜性评价成果作为耕地保护与国土绿化空间专项规划编制与实施的重要参考依据。一是在自然资源管理和国土空间规划“一张图”系统中，增设适宜性评价成果图层，将其作为永久基本农田布局调整、高标准农田建设项目立项、耕地恢复补充地块遴选的刚性约束条件。二是对于被评价为高度、中度适宜的耕地，原则上应将其优先划为永久基本农田或纳入储备区；对于被评价为不适宜耕作的现状耕地，应在国土空间规划体检评估中予以重点关注，并结合实际情况有序调整。

建立跨部门协同与数据共享机制。土壤农业利用适宜性评价成果的应用涉及自然资源、农业农村、林草等多个部门。笔者建议，可依托国土空间基础信息平台，搭建跨部门数据共享与业务协同平台，实现评价成果与“一张图”的实时联动和动态管理。其中，自然资源部门可将评价成果应用于耕地保护、占补平衡和国土绿化空间规划；农业农村部门可将评价成果应用于高标准农田建设、耕地质量提升和种植结构优化；林草部门可将评价成果应用于林粮结构调整和国土绿化适宜区筛选。由此，通过打破部门壁垒，形成“一套数据、多方应用、协同发力”的工作格局。

出台配套政策包，鼓励地方先行先试。笔者建议，依据土壤农业利用适宜性评价揭示的潜力图斑和问题图斑，应研究制定“耕地布局优化试点方案”，并明确平原林地置换、陡坡耕地退出、优质耕地恢复补充等地类调整的实施路径和支持政策。在调整程序上，可参照《永久基本农田保护红线管理办法》相关规定，允许地方在保护任务不突破的前提下，依法依规进行布局优化。

〔作者吴克宁为中国地质大学（北京）教授，王欣怡、冯喆供职于中国地质大学（北京）〕