一、引言

农业是国民经济的基础性产业，农业综合生产能力是衡量一个国家农业发展水平的重要指标，也是保障国家粮食安全和农产品供给的关键支撑。"十五五"时期（2026-2030年）是我国全面建设社会主义现代化国家的关键五年，也是加快推进农业现代化、建设农业强国的重要阶段。在这一背景下，"十五五"规划纲要将"提升农业综合生产能力和质量效益"作为重要内容，系统部署了未来五年农业发展的目标任务和政策措施。

当前，我国农业发展已进入高质量发展阶段，面临着资源环境约束趋紧、国际粮食安全形势复杂多变、农业科技创新与应用不足等多重挑战。同时，随着人民生活水平提高，对优质、安全、多样农产品的需求日益增长，对农业发展提出了更高要求。因此，深入解读"十五五"规划中提升农业综合生产能力和质量效益的政策内涵与实施路径，对于推动农业高质量发展、保障国家粮食安全、促进乡村振兴具有重要的理论和实践意义。

本研究旨在系统解读"十五五"规划中提升农业综合生产能力和质量效益的政策框架、实施路径与预期效果，分析当前我国农业综合生产能力现状与面临的挑战，为学术研究和政策实践提供参考。通过梳理政策背景、解读政策内容、分析数据支撑、探讨挑战与对策，全面把握"十五五"时期农业发展的政策导向和实施路径，为推动农业现代化和农业强国建设提供理论支持和实践指导。

二、"十五五"规划中农业综合生产能力提升的政策背景与战略意义

（一）国际国内农业发展环境分析

当前，国际国内农业发展环境正在发生深刻变化，面临着新的机遇与挑战。从国际环境看，全球气候变化加剧、极端天气事件频发，对农业生产造成严重影响；地缘政治冲突导致全球粮食供应链不稳定，部分国家实施粮食出口限制措施，国际粮食市场价格波动加剧；全球人口持续增长，粮食需求刚性上升，而耕地、水资源等农业生产要素约束日益趋紧。根据联合国粮农组织数据，2023年全球约有7.83亿人面临饥饿，2.83亿人面临严重粮食不安全，国际粮食安全形势依然严峻。

从国内环境看，我国农业发展取得了显著成就，2025年粮食总产量达到14298亿斤，连续两年稳定在1.4万亿斤以上，实现连续22年丰收。农业科技进步贡献率超过64%，农作物自主选育品种面积占比超过95%，农业综合生产能力稳步提升。但同时，我国农业发展也面临着资源环境约束趋紧、农业生产成本持续上升、农业科技创新与应用不足、小农户与现代农业发展衔接不畅等挑战。耕地资源方面，虽然全国耕地面积达到19.4亿亩，比2020年增加了2800万亩，但优质耕地资源仍然有限，耕地质量总体不高。水资源方面，农业用水效率虽有提升，农田灌溉水有效利用系数从2012年的0.516提升至2024年的0.576，但水资源短缺问题依然突出。

（二）农业综合生产能力提升的战略意义

提升农业综合生产能力和质量效益具有多维度战略意义，是保障国家粮食安全、推动乡村振兴、实现农业现代化的必然要求。

首先，提升农业综合生产能力是保障国家粮食安全的根本途径。粮食安全是"国之大者"，是国家安全的重要基础。习近平总书记强调："保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事。"我国人口众多，粮食需求量大，必须把饭碗牢牢端在自己手中。2025年，我国人均粮食占有量超过500公斤，高于国际公认的人均400公斤粮食安全线，做到了谷物基本自给、口粮绝对安全。但随着人口增长和消费结构升级，粮食需求仍将刚性增长，必须通过提升农业综合生产能力，确保粮食产量稳定在1.4万亿斤以上，为国家粮食安全提供坚实保障。

其次，提升农业综合生产能力是推动乡村振兴的重要支撑。乡村振兴是新时代"三农"工作的总抓手，而产业振兴是乡村振兴的基础。农业综合生产能力提升，不仅能够保障农产品供给，还能带动农村产业发展，促进农民增收。2025年，农村居民人均可支配收入达到24456元，实际增长6%，但城乡居民收入差距仍然存在。通过提升农业综合生产能力，发展现代农业，可以创造更多就业机会，提高农业比较效益，促进农民持续增收，为乡村振兴提供坚实支撑。

第三，提升农业综合生产能力是实现农业现代化的关键举措。农业现代化是国家现代化的基础和支撑，而农业综合生产能力是农业现代化的核心指标。"十五五"规划纲要明确提出，到2030年，我国农业综合生产能力要达到1.45万亿斤左右，农作物耕种收综合机械化率提高到80%以上，农业科技进步贡献率进一步提高。这些目标的实现，将显著提升我国农业现代化水平，为建设农业强国奠定坚实基础。

最后，提升农业综合生产能力是应对国际复杂形势的战略选择。当前，国际形势复杂多变，全球粮食供应链面临诸多不确定性。提升农业综合生产能力，增强国内农产品供给保障能力，可以减少对外部市场的依赖，增强我国在国际粮食市场的话语权和议价能力，为维护国家经济安全提供战略支撑。

三、"十五五"规划中提升农业综合生产能力和质量效益的政策框架解读

"十五五"规划纲要第二十五章"提升农业综合生产能力和质量效益"系统部署了未来五年农业发展的政策措施，形成了"加强粮食等重要农产品供给保障、强化农业科技和装备支撑、构建多元化食物供给体系"三位一体的政策框架，为提升农业综合生产能力和质量效益提供了全面指导。

（一）加强粮食等重要农产品供给保障

1. 藏粮于地、藏粮于技战略深化实施

"十五五"规划纲要明确提出深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，这是保障国家粮食安全的根本途径。藏粮于地，就是要加强耕地保护，提高耕地质量，确保耕地数量有保障、质量有提升、生态有改善。藏粮于技，就是要依靠科技进步，提高农业单产水平，增强农业科技支撑能力。

在藏粮于地方面，规划纲要提出健全耕地数量、质量、生态"三位一体"保护制度体系，严格占补平衡管理，完善补充耕地质量验收机制，统筹农用地布局优化。具体措施包括：严守18亿亩耕地红线，坚决整治乱占、破坏耕地等违法行为，牢牢守住18.65亿亩耕地和15.46亿亩永久基本农田保护红线；高质量推进高标准农田建设和管护，完善农田灌排体系，加强黑土地保护和酸化耕地治理，稳步推进盐碱地综合利用。截至2025年，全国累计建成高标准农田超过10亿亩，耕地灌溉面积发展到10.8亿多亩，农田抗灾减灾能力大幅提升，农业综合生产能力明显提高。

在藏粮于技方面，规划纲要提出加强农业科技创新，提高农业科技贡献率。具体措施包括：围绕核心种源、农机装备、农业节水等加强关键核心技术攻关，构建梯次分明、分工协作、适度竞争的农业科技创新体系，培育农业科技领军企业；健全公益性和经营性相结合的农业科技推广体系，促进农业科技成果转化应用。2025年，我国农业科技进步贡献率超过64%，比"十四五"初期的62%有所提升，农作物自主选育品种面积占比超过95%，为粮食生产提供了强有力的科技支撑。

表：藏粮于地、藏粮于技战略主要措施与成效

2. 新一轮千亿斤粮食产能提升行动

"十五五"规划纲要提出加力实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，这是保障国家粮食安全的重要举措。该行动的目标是在现有基础上，通过提升单产、优化结构、改善条件等措施，新增1000亿斤粮食生产能力，使我国粮食综合生产能力达到1.45万亿斤左右。

新一轮千亿斤粮食产能提升行动的主要路径包括：一是稳定稻谷、小麦生产，提升玉米、大豆产能，推进粮油等主要作物大面积单产提升。2025年，单产提升对粮食产量增长的贡献率超过90%，成为粮食产能增长的核心引擎。二是适应供需形势变化，优化农业生产结构，稳定发展棉油糖胶等重要农产品和"菜篮子"产品生产，发展特色农业。三是增强农业防灾减灾能力，开展新一轮农业资源区划工作，提高农业应对自然灾害的能力。

在区域布局上，新一轮千亿斤粮食产能提升行动将根据不同区域的资源禀赋和生产条件，采取差异化策略。在东北平原、黄淮海平原等粮食主产区，重点推进高标准农田建设，提高机械化水平，推广高产优质品种，打造粮食生产核心区。在长江中下游地区、华南地区等，重点发展双季稻、再生稻等高效种植模式，提高复种指数。在西北地区、西南地区等，重点发展旱作农业，推广节水灌溉技术，提高水资源利用效率。

为确保新一轮千亿斤粮食产能提升行动顺利实施，规划纲要提出了一系列保障措施：一是加大政策支持力度，完善粮食生产补贴政策，调动农民种粮积极性；二是加强基础设施建设，继续推进高标准农田建设，改善农业生产条件；三是强化科技支撑，推广先进适用技术，提高农业科技贡献率；四是完善粮食储备和流通体系，增强粮食市场调控能力。

（二）强化农业科技和装备支撑

1. 种业振兴行动深化实施

种业是农业的"芯片"，是保障国家粮食安全的战略性、基础性核心产业。"十五五"规划纲要提出深入实施种业振兴行动，加强种质资源保护利用，健全商业化育种体系，强化育种联合攻关，培育高产优质、抗逆广适新品种，提升种源安全保障水平。

种业振兴行动的主要内容包括：一是加强种质资源保护利用。我国已建成较为完善的种质资源保护体系，保存农作物种质资源超过52万份，位居世界第二。"十五五"期间，将进一步加大种质资源收集保护力度，完善种质资源库（圃）建设，开展种质资源精准鉴定评价，挖掘优异基因资源，为育种创新提供源头活水。二是健全商业化育种体系。推动种业企业、科研院所、高等院校协同创新，建立以企业为主体、市场为导向、产学研协同的商业化育种体系。支持种业企业做大做强，培育具有国际竞争力的种业龙头企业。目前，先正达集团和隆平高科已分列全球种业十强第三位和第八位，峪口禽业成为世界最大蛋鸡制种企业，海大集团水产种苗年销量全球第一。三是强化育种联合攻关。围绕主要农作物和畜禽水产，开展育种联合攻关，培育高产优质、抗逆广适新品种。重点突破生物育种技术，加快培育具有自主知识产权的突破性品种。

近年来，我国种业振兴已取得显著成效。上海雪榕生物自主选育的白色金针菇新菌种X139打破了国外种源垄断，并实现返销日本，该品种占全国工厂化金针菇产量的30%。河南科技学院茹振钢团队培育的百农成安221小麦新品种通过导入三组抗赤霉病基因，实现高抗赤霉病，亩穗数最高可达50万以上，远超普通品种。江西选育的"赣菌稻1号"作为国内首个审定携有丛枝菌根高效共生基因的水稻品种，在减肥25%条件下可增产8%左右。这些突破性品种不仅解决了产业"卡脖子"问题，更通过产业化体系支撑大面积应用。

2. 农机装备高质量发展行动

农机装备是农业现代化的重要标志，是提高农业生产效率的关键手段。"十五五"规划纲要提出实施农机装备高质量发展行动，促进良田良种良机良法集成增效，农作物耕种收综合机械化率提高到80%以上。

农机装备高质量发展行动的主要内容包括：一是加强农机装备研发创新。围绕主要农作物、畜禽水产养殖等关键环节，研发推广先进适用农机装备。重点突破大型智能农机装备、丘陵山区适用农机装备等关键技术，提高农机装备的智能化、精准化水平。二是促进农机农艺融合。推动农机装备与农艺技术、品种特性、种植模式等深度融合，形成良田良种良机良法集成增效的技术体系。三是提升农机社会化服务水平。培育壮大农机服务组织，发展农机合作社、农机大户等新型服务主体，提供全程机械化作业服务。

近年来，我国农机装备发展取得显著进展。2025年，全国农作物耕种收综合机械化率达到76.7%，农用无人机保有量超30万架、年作业面积4.6亿亩。农业农村部和工信部联合出台《加快农机创新产品中试验证和熟化应用的意见》，分区域、分作物打造500个农机装备熟化应用试验场，在13个县布局开展丘陵农机县域规模化熟化应用试点。300马力无级变速拖拉机、高速电驱式播种机、大方捆打捆机等打破国外垄断，实现产业化应用；多款丘陵山地拖拉机、山地玉米播种机等加快应用，有效缓解了丘陵山区"无机可用""无好机用"的难题。

3. 农业科技创新体系建设

农业科技创新体系是提升农业综合生产能力和质量效益的重要支撑。"十五五"规划纲要提出围绕核心种源、农机装备、农业节水等加强关键核心技术攻关，构建梯次分明、分工协作、适度竞争的农业科技创新体系，培育农业科技领军企业。

农业科技创新体系建设的主要内容包括：一是优化农业科技创新力量布局。构建以国家级农业科研机构为引领、省级农业科研机构为骨干、地市级农业科研机构为基础、企业和社会力量广泛参与的农业科技创新体系。二是加强农业关键核心技术攻关。聚焦生物育种、智能农机、绿色农业等关键领域，加强基础研究和应用研究，突破一批关键核心技术。三是促进农业科技成果转化。健全农业科技成果转化机制，完善农业科技推广体系，促进科技成果进村入户。四是培育农业科技领军企业。支持农业企业加大研发投入，提升自主创新能力，培育一批具有核心竞争力的农业科技领军企业。

我国已建成从中央到地方较为完备的农业科技机构，科研人员总数居世界第一。农业农村部会同科技部等7部门联合印发了《关于加快提升农业科技创新体系整体效能的实施意见》，指导各级各类农业科研机构聚焦功能定位、主责主业开展科技创新，加快构建梯次分明、分工协作、适度竞争的农业科技创新体系。"十四五"时期立项的1000多个国家农业科技重大项目，充分调动了企业、高校、科研院所等产学研用推各方面的积极性，形成农业科技创新力量、要素配置、人才队伍体系化、建制化、协同化攻关格局。

（三）构建多元化食物供给体系

1. 农林牧渔并举发展

构建多元化食物供给体系是保障国家粮食安全和重要农产品供给的重要举措。"十五五"规划纲要提出坚持农林牧渔并举，全方位多途径开发食物资源，构建多元化食物供给体系。

农林牧渔并举发展的主要内容包括：一是稳定发展种植业。在稳定粮食生产的基础上，优化种植结构，发展经济作物和特色农产品，提高种植业效益。二是加快发展畜牧业。加强生猪产能综合调控，推进肉牛肉羊、奶牛产业提质增效，加快草原畜牧业转型升级。2025年，中国肉类产量首次突破1亿吨，达到10072万吨，人均72.3公斤，超过世界平均水平。三是积极发展渔业。科学开发江河湖海和森林食物资源，发展高质量水产养殖，稳步扩大水产品供给。2025年，全国水产品产量7657万吨，人均54.4公斤，超过世界平均水平。四是促进林业产业发展。稳步扩大木本粮油生产，发展林下经济，壮大林草产业，提升机械化水平。

近年来，我国农林牧渔各业协调发展，农产品供给充足多样。2025年，全国蔬菜超8亿吨、水果近3.6亿吨的产量，让"一年四季想吃啥都有，都买得到"成为中国人的日常。农产品质量安全例行监测合格率达98%，农产品质量安全水平稳步提升。全国培育了产值超100亿元的产业集群180多个，超100亿元的产业园区近百个，超10亿元的产业强镇450多个，乡村特色产业发展质效明显提升，集中集聚发展格局初步形成。

2. 现代设施农业发展

现代设施农业是提高农业综合生产能力的重要途径。"十五五"规划纲要提出发展现代设施农业，推进节能宜机高效设施种植和集约化养殖，提高农业生产效率和效益。

现代设施农业发展的主要内容包括：一是发展设施种植业。推广节能宜机高效的温室大棚、植物工厂等设施种植模式，提高土地利用效率和产出效益。二是发展设施养殖业。推广标准化、规模化、智能化的养殖设施，提高养殖效率和产品质量。三是加强设施农业技术研发。研发推广适合不同地区、不同作物的设施农业技术和装备，提高设施农业的科技含量和智能化水平。

近年来，我国现代设施农业发展迅速。在设施种植方面，全国设施蔬菜面积超过3000万亩，设施水果面积超过1000万亩，设施农业已成为保障"菜篮子"产品供给的重要支撑。在设施养殖方面，全国规模化养殖比例不断提高，生猪规模化养殖率达到60%以上，奶牛规模化养殖率达到70%以上。在设施渔业方面，工厂化养殖、循环水养殖等现代养殖模式快速发展，提高了水产品质量和产量。

3. 食物资源科学开发

科学开发食物资源是构建多元化食物供给体系的重要内容。"十五五"规划纲要提出科学开发江河湖海和森林食物资源，发展高质量水产养殖，稳步扩大木本粮油生产，发展林下经济，壮大林草产业，提升机械化水平。积极发展合成生物技术，拓展新型蛋白来源。

食物资源科学开发的主要内容包括：一是开发江河湖海食物资源。科学规划水产养殖区域，发展生态养殖、健康养殖模式，提高水产品质量和产量。二是开发森林食物资源。发展木本粮油、森林食品、森林药材等特色产业，提高森林资源利用效益。三是发展新型食品。积极发展合成生物技术，拓展新型蛋白来源，开发新型食品，丰富食物供给结构。

近年来，我国食物资源科学开发取得积极进展。在江河湖海资源开发方面，全国水产养殖面积稳定在8000万亩左右，水产品产量稳步增长。在森林资源开发方面，全国木本油料种植面积超过1.8亿亩，年产木本食用油超过100万吨。在新型食品开发方面，合成生物技术在食品领域的应用不断拓展，新型蛋白产品逐步进入市场，为食物供给提供了新的来源。

四、提升农业综合生产能力和质量效益的数据支撑与成效分析

（一）粮食生产能力数据分析

1. 粮食总产量与单产分析

"十五五"时期，我国粮食生产能力稳步提升，粮食总产量连续多年保持在1.4万亿斤以上。2025年，我国粮食总产量达到14298亿斤，比上年增加167.5亿斤，增长1.2%，连续两年稳定在1.4万亿斤以上，实现连续22年丰收。这一成就的取得，主要得益于单产水平的提高和种植结构的优化。

从单产水平看，2025年全国粮食单位面积产量为5987公斤/公顷（399公斤/亩），比2024年增加65.7公斤/公顷（4.4公斤/亩），增长1.1%。其中谷物单位面积产量6561公斤/公顷（437公斤/亩），豆类单位面积产量2031.5公斤/公顷（135公斤/亩），薯类单位面积产量4384.9公斤/公顷（292公斤/亩）。主要作物中，玉米单产446.7公斤/亩，稻谷单产480.4公斤/亩，小麦单产396.0公斤/亩。单产提升对粮食产量增长的贡献率超过90%，成为粮食产能增长的核心引擎。

从历史数据看，我国粮食单产水平呈现稳步提升趋势。2010年，全国粮食单位面积产量为4974公斤/公顷（331.6公斤/亩），2025年提高到5987公斤/公顷（399公斤/亩），15年间提高了1013公斤/公顷（67.4公斤/亩），年均提高67.5公斤/公顷（4.5公斤/亩）。这一成绩的取得，主要得益于农业科技进步、品种改良、栽培技术改进等因素的共同作用。

表：2010-2025年我国粮食总产量与单产变化情况

从区域分布看，我国粮食主产区对全国粮食生产的贡献突出。2025年，东北平原、黄淮海平原、长江中下游平原等粮食主产区的粮食产量占全国粮食总产量的70%以上。其中，河南省粮食总产量已连续6年稳定在1300亿斤以上，小麦产量占全国四分之一；湖南省水稻、油茶产量位居全国第一，粮食产量突破620亿斤，创历史新高。这些粮食主产区为保障国家粮食安全作出了重要贡献。

2. 主要粮食作物生产结构分析

我国粮食作物生产结构不断优化，形成了以水稻、小麦、玉米三大谷物为主，大豆、薯类等为辅的生产结构。2025年，我国三大谷物产量占粮食总产量的90%以上，其中玉米产量约占40%，稻谷产量约占30%，小麦产量约占20%，大豆产量约占5%，薯类等其他作物产量约占5%。

从生产区域分布看，我国主要粮食作物生产呈现出明显的区域特征。水稻主要分布在南方地区，其中湖南、江西、湖北、安徽、江苏等省份是水稻主产区；小麦主要分布在黄淮海地区，其中河南、山东、河北、安徽等省份是小麦主产区；玉米主要分布在东北和黄淮海地区，其中黑龙江、吉林、内蒙古、山东等省份是玉米主产区；大豆主要分布在东北地区和黄淮海地区，其中黑龙江、内蒙古、河南等省份是大豆主产区。

从品种结构看，我国主要粮食作物品种不断优化，优质品种比例不断提高。2025年，我国农作物自主选育品种面积占比超过95%，畜禽、水产、蔬菜国产种源市场占有率分别超80%、85%和91%，农业用种安全总体有保障。中国粮、中国菜和中国肉都主要用上了中国种，种业科技创新整体进入世界第一方阵。

从生产方式看，我国主要粮食作物生产方式不断转变，规模化、标准化、机械化水平不断提高。2025年，全国农作物耕种收综合机械化率达到76.7%，其中小麦生产基本实现全程机械化，水稻、玉米机械化率分别达到85%和90%以上。全国有111.1万个经营性主体开展社会化服务，服务小农户近9300万户，年服务面积超22.9亿亩次，其中服务粮油作物面积17.8亿亩次，有效提高了农业生产效率和效益。

（二）农业科技贡献率分析

1. 农业科技进步贡献率分析

农业科技进步贡献率是衡量农业科技对农业发展贡献程度的重要指标。"十五五"时期，我国农业科技进步贡献率稳步提高，从"十四五"初期的62%提高到2025年的64%，提高了2个百分点。这一成绩的取得，主要得益于农业科技创新能力的提升和农业科技成果转化应用的加强。

从农业科技创新看，我国农业科技创新能力不断增强。2025年，我国农业科研人员总数居世界第一，已建成从中央到地方较为完备的农业科技机构。"十四五"时期立项的1000多个国家农业科技重大项目，充分调动了企业、高校、科研院所等产学研用推各方面的积极性，形成农业科技创新力量、要素配置、人才队伍体系化、建制化、协同化攻关格局。在种业创新方面，我国已取得显著突破，培育出一批具有自主知识产权的突破性品种，如上海雪榕生物的白色金针菇新菌种X139、河南科技学院的百农成安221小麦新品种、江西的"赣菌稻1号"等。

从农业科技成果转化应用看，我国农业科技成果转化率不断提高。2025年，全国农作物自主选育品种面积占比超过95%，畜禽、水产、蔬菜国产种源市场占有率分别超80%、85%和91%，农业用种安全总体有保障。农业机械化水平不断提高，2025年全国农作物耕种收综合机械化率达到76.7%，农用无人机保有量超30万架、年作业面积4.6亿亩。农业社会化服务快速发展，全国有111.1万个经营性主体开展社会化服务，服务小农户近9300万户，年服务面积超22.9亿亩次，有效促进了农业科技成果的转化应用。

从农业科技投入看，我国农业科技投入不断增加。2025年，全国农业科研经费投入比"十四五"初期增长30%以上，农业科研人员数量稳步增加，农业科研条件不断改善。农业科技体制改革不断深化，农业科技创新活力不断增强，为农业科技进步贡献率的提高提供了有力支撑。

2. 农业机械化水平分析

农业机械化是农业现代化的重要标志，是提高农业生产效率的关键手段。"十五五"时期，我国农业机械化水平稳步提高，2025年全国农作物耕种收综合机械化率达到76.7%，比"十四五"初期提高了5个百分点以上。这一成绩的取得，主要得益于农机装备制造业的快速发展和农机购置补贴政策的实施。

从农机装备制造业看，我国农机装备制造业快速发展，农机装备种类不断丰富，质量不断提高。2025年，我国农机装备制造业产值比"十四五"初期增长40%以上，农机装备种类覆盖了农业生产的各个环节。300马力无级变速拖拉机、高速电驱式播种机、大方捆打捆机等打破国外垄断，实现产业化应用；多款丘陵山地拖拉机、山地玉米播种机等加快应用，有效缓解了丘陵山区"无机可用""无好机用"的难题。

从农机购置补贴政策看，我国农机购置补贴政策有效促进了农业机械化水平的提高。2025年，中央财政农机购置补贴资金比"十四五"初期增长30%以上，补贴机具种类不断扩大，补贴标准不断提高。农机购置补贴政策的实施，有效降低了农民购买农机具的成本，提高了农民购买农机具的积极性，促进了农业机械化水平的提高。

从农机社会化服务看，我国农机社会化服务快速发展，有效解决了小农户农机作业难题。2025年，全国有111.1万个经营性主体开展社会化服务，服务小农户近9300万户，年服务面积超22.9亿亩次，其中服务粮油作物面积17.8亿亩次。农机社会化服务的发展，有效提高了农机利用效率，降低了农业生产成本，提高了农业生产效益。

从区域分布看，我国农业机械化水平呈现出明显的区域差异。平原地区农业机械化水平较高，丘陵山区农业机械化水平较低。2025年，东北平原、黄淮海平原等平原地区农作物耕种收综合机械化率达到85%以上，而西南地区、西北地区等丘陵山区农作物耕种收综合机械化率仅为60%左右。这一差异主要是由地形地貌、经济发展水平、农机装备适用性等因素造成的。

（三）高标准农田建设成效分析

1. 高标准农田建设规模分析

高标准农田建设是提升农业综合生产能力的重要举措。"十五五"时期，我国高标准农田建设稳步推进，建设规模不断扩大。截至2025年，全国累计建成高标准农田超过10亿亩，占耕地总面积的比重持续提升，为保障国家粮食安全奠定了坚实基础。

从建设进度看，我国高标准农田建设稳步推进。"十四五"期间，我国累计建成高标准农田超过10亿亩，完成了《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》确定的阶段性目标。2025年上半年，我国完成高标准农田建设面积超1.3亿亩，较2024年同期提升8%，其中东北黑土区耕地质量等级平均提高0.6个层级。

从区域分布看，我国高标准农田建设呈现出明显的区域特征。粮食主产区高标准农田建设规模较大，非粮食主产区高标准农田建设规模较小。截至2025年，河南省已建成高标准农田超8500万亩，占耕地面积的65%以上；宁夏回族自治区累计建成高标准农田1083万亩，占永久基本农田总量的76%；昆明市累计建成高标准农田265.84万亩，占全市耕地总面积的45.85%。这些地区高标准农田建设的推进，有效提高了当地农业综合生产能力。

从投入水平看，我国高标准农田建设投入不断增加。"十四五"期间中央累计投入超过7000亿元，2024年中央财政亩均投入标准提高到了2000元以上。各地积极加大资金投入，用好专项债、抗疫特别国债、土地出让收入等政策，引导社会资本参与工程建设，推动构建多元化筹资机制。四川、江西亩均投资水平达到3000元以上，河南、江苏、湖南等省地方财政亩均投入超过500元。

表：部分地区高标准农田建设情况（截至2025年）

2. 高标准农田建设效益分析

高标准农田建设取得了显著的经济效益、社会效益和生态效益，为提升农业综合生产能力和质量效益提供了有力支撑。

从经济效益看，高标准农田建设有效提高了农业生产效率和效益。高标准农田建设使亩均粮食产能提高10%-20%，灌溉效率显著提升，机械化率超过75%。宁夏回族自治区高标准农田建设使高效节水灌溉面积达621万亩，占灌溉面积的57.8%；河南省高标准农田建设使农田灌溉水利用系数提高至0.63，粮食总产量已连续6年稳定在1300亿斤以上；昆明市高标准农田建设使农作物综合机械化水平提升约10个百分点、耕地质量等级提升约0.3等、粮食产能提高10%左右、亩均每年增收节支约500元。"十四五"期间，昆明市粮食播种面积和产量从350万亩、104万吨增长到358万亩、110万吨，粮食生产实现"四连丰"。

从社会效益看，高标准农田建设有效促进了农民增收和乡村振兴。高标准农田建设提高了农业生产效率，降低了农业生产成本，增加了农民收入。同时，高标准农田建设改善了农村生产条件，促进了农村产业发展，为乡村振兴提供了有力支撑。2025年，农村居民人均可支配收入达到24456元，实际增长6%，高标准农田建设为此作出了重要贡献。

从生态效益看，高标准农田建设有效促进了农业绿色发展。高标准农田建设推广节水灌溉技术，提高了水资源利用效率；推广测土配方施肥技术，减少了化肥农药使用量，减轻了农业面源污染；推广秸秆还田技术，增加了土壤有机质含量，改善了土壤结构。2024年全国农用化肥施用总量为4988万吨，较2020年减少5%，连续8年保持下降趋势；种植业农药使用量24.2万吨（折百量），连续8年保持下降趋势。2024年全国三大粮食作物（水稻、小麦、玉米）化肥利用率达42.6%，测土配方施肥技术覆盖率超过90%。主要农作物病虫害绿色防控面积13.8亿亩次，绿色防控覆盖率57.7%。

从长期效益看，高标准农田建设为保障国家粮食安全提供了坚实基础。根据《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》，到2025年累计建成10.75亿亩并改造提升1.05亿亩、2030年累计建成12亿亩并改造提升2.8亿亩高标准农田；到2035年，全国高标准农田保有量和质量进一步提高。2025年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》提出，到2030年，力争累计建成高标准农田13.5亿亩，累计改造提升2.8亿亩，统筹规划、同步实施高效节水灌溉，新增高效节水灌溉面积8000万亩；到2035年，力争将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田，累计改造提升4.55亿亩，新增高效节水灌溉面积1.3亿亩。这些目标的实现，将显著提高我国农业综合生产能力，为保障国家粮食安全提供坚实基础。

五、提升农业综合生产能力和质量效益面临的挑战与对策

（一）农业资源环境约束挑战

1. 耕地资源约束

耕地是农业生产最基本的资源，是保障国家粮食安全的根本。然而，我国耕地资源面临着数量减少、质量下降、生态退化等多重挑战，严重制约了农业综合生产能力的提升。

从耕地数量看，虽然全国耕地面积达到19.4亿亩，比2020年增加了2800万亩，但随着工业化、城镇化的快速推进，耕地资源面临着被占用、被破坏的威胁。一些地方存在乱占、滥用耕地的现象，耕地"非农化""非粮化"问题依然存在。同时，我国耕地后备资源有限，补充耕地难度大、成本高，耕地占补平衡管理面临严峻挑战。

从耕地质量看，我国耕地质量总体不高，中低产田比例较大。根据农业农村部数据，全国耕地平均等级为4.76，中低产田占耕地总面积的70%左右。耕地退化问题突出，黑土地"变薄、变瘦、变硬"的趋势尚未得到根本扭转，南方酸化耕地、北方盐碱地等问题依然严重。虽然通过实施国家黑土地保护工程，累计保护黑土地超过4亿亩次，治理侵蚀沟3.3万条，在南方实施酸化耕地治理720多万亩次，治理后土壤pH值提高了0.5，产能提升了10%左右，盐碱地综合利用技术推广面积达1800万亩，但耕地质量提升任务依然艰巨。

从耕地生态看，我国耕地生态系统脆弱，面临着水土流失、土壤污染、生物多样性减少等生态问题。一些地方过度使用化肥农药，导致土壤板结、酸化，地力下降；一些地方不合理利用水资源，导致土壤盐碱化；一些地方不合理的耕作方式，导致水土流失严重。这些问题严重影响了耕地的生态功能和可持续利用能力。

针对耕地资源约束挑战，需要采取以下对策：一是严格耕地保护制度，严守18亿亩耕地红线，坚决整治乱占、破坏耕地等违法行为，牢牢守住18.65亿亩耕地和15.46亿亩永久基本农田保护红线。二是加强耕地质量建设，持续推进高标准农田建设，加强黑土地保护和酸化耕地治理，稳步推进盐碱地综合利用，提高耕地质量等级。三是推进耕地生态保护，推广绿色生产方式，减少化肥农药使用量，增加有机肥施用量，提高耕地生态功能。四是完善耕地占补平衡管理，严格补充耕地质量验收机制，确保补充耕地质量不降低。

2. 水资源约束

水是农业生产的重要资源，是保障农业生产的命脉。然而，我国水资源短缺，时空分布不均，农业用水效率不高，严重制约了农业综合生产能力的提升。

从水资源总量看，我国人均水资源量仅为世界平均水平的1/4，是全球13个贫水国之一。农业是用水大户，占总用水量的60%以上，水资源短缺严重制约了农业生产发展。特别是在华北、西北等地区，水资源短缺问题尤为突出，地下水超采严重，水资源供需矛盾尖锐。

从水资源分布看，我国水资源时空分布不均，南方水资源丰富，北方水资源短缺；夏季水资源丰富，冬季水资源短缺。这种不均衡的水资源分布，导致一些地区农业生产受到严重制约。华北平原是我国重要的粮食主产区，但水资源短缺严重，地下水超采问题突出，严重制约了农业生产的可持续发展。

从农业用水效率看，我国农业用水效率不高，水资源浪费严重。虽然农田灌溉水有效利用系数从2012年的0.516提升至2024年的0.576，但与发达国家0.7-0.8的水平相比仍有较大差距。一些地区灌溉方式落后，大水漫灌现象依然存在，水资源浪费严重。全国水肥一体化面积已超过1.7亿亩，2024年统筹发展高效节水灌溉面积1600多万亩，但节水灌溉技术推广仍有很大空间。

针对水资源约束挑战，需要采取以下对策：一是加强水资源管理，实行最严格水资源管理制度，严格控制农业用水总量，提高水资源利用效率。二是推广节水灌溉技术，发展高效节水灌溉，提高农田灌溉水有效利用系数。全国水肥一体化面积已超过1.7亿亩，2024年统筹发展高效节水灌溉面积1600多万亩，这一趋势需要继续加强。三是调整农业种植结构，发展旱作农业，推广耐旱作物品种，减少农业用水需求。四是加强水利基础设施建设，完善农田水利设施，提高农业抗旱能力。湖南省水利厅党组书记、厅长朱东铁强调"保障粮食安全，水利是命脉所在"，过去五年湖南重点实施了犬木塘水库、梅山灌区、洞庭湖北部地区分片补水等重大水资源配置工程，完成169个灌区建设改造，创造性开展小农水建设管护三年行动，有效打通灌溉"最后一公里"。目前全省耕地灌溉面积达4400多万亩，占全省耕地面积的80%。"十五五"时期，全省水利系统将进一步融入国家水网总体布局，加快实施一批基础性、全局性、战略性水网骨干工程。

（二）农业科技创新与应用挑战

1. 农业科技创新挑战

农业科技创新是提升农业综合生产能力和质量效益的关键驱动力。然而，我国农业科技创新面临着基础研究薄弱、核心技术受制于人、创新体系不完善等多重挑战，严重制约了农业科技支撑能力的提升。

从基础研究看，我国农业基础研究薄弱，原始创新能力不足。农业基础研究投入不足，科研人员数量不足，科研条件落后，导致农业基础研究成果少，原始创新能力弱。一些关键核心技术，如高端农机装备、生物育种技术等，仍然受制于人，存在"卡脖子"问题。虽然我国农作物自主选育品种面积占比超过95%，畜禽、水产、蔬菜国产种源市场占有率分别超80%、85%和91%，农业用种安全总体有保障，但在一些高端品种、核心技术方面仍然依赖进口。

从创新体系看，我国农业科技创新体系不完善，协同创新能力不强。农业科技创新主体之间协同不足，产学研结合不紧密，创新资源分散，创新效率不高。农业科技领军企业少，企业创新能力弱，在农业科技创新中的作用发挥不够。虽然我国已建成从中央到地方较为完备的农业科技机构，科研人员总数居世界第一，但创新体系整体效能不高，创新资源整合不够，创新主体协同不足。

从创新投入看，我国农业科技创新投入不足，投入结构不合理。农业科研经费投入占农业总产值的比重较低，与发达国家相比有较大差距。农业科研经费投入结构不合理，基础研究投入比例低，应用研究投入比例高，导致农业科技创新后劲不足。农业科研人员待遇不高，科研条件落后，难以吸引和留住高水平科研人才。

针对农业科技创新挑战，需要采取以下对策：一是加强农业基础研究，增加基础研究投入，提高原始创新能力。二是突破关键核心技术，加强高端农机装备、生物育种技术等关键核心技术攻关，解决"卡脖子"问题。三是完善农业科技创新体系，构建梯次分明、分工协作、适度竞争的农业科技创新体系，提高创新体系整体效能。四是培育农业科技领军企业，支持企业加大研发投入，提高企业创新能力。五是优化农业科技创新投入结构，增加基础研究投入比例，提高科研人员待遇，改善科研条件。

2. 农业科技应用挑战

农业科技应用是提升农业综合生产能力和质量效益的重要途径。然而，我国农业科技应用面临着小农户分散经营、农民科技素质不高、推广服务体系不健全等多重挑战，严重制约了农业科技成果的转化应用。

从小农户分散经营看，我国小农户数量众多，经营规模小，分散经营，难以有效应用现代农业科技。全国有2.3亿农户，户均耕地面积不足10亩，且地块分散，难以实现规模化经营，难以有效应用大型农机装备、先进农业技术等现代农业科技。虽然全国有111.1万个经营性主体开展社会化服务，服务小农户近9300万户，年服务面积超22.9亿亩次，其中服务粮油作物面积17.8亿亩次，但小农户分散经营仍然是制约农业科技应用的重要因素。

从农民科技素质看，我国农民科技素质不高，接受和应用现代农业科技的能力有限。农村教育水平不高，农民科技培训不足，导致农民科技素质不高，难以有效接受和应用现代农业科技。特别是老年农民比例高，科技接受能力更低，制约了农业科技的应用。虽然各地开展了多种形式的农民科技培训，但培训覆盖面不广，培训效果不佳，难以满足农民科技需求。

从推广服务体系看，我国农业科技推广服务体系不健全，服务能力不足。基层农技推广机构人员不足，经费不足，服务能力弱，难以满足农民科技需求。农业科技推广服务方式落后，服务内容单一，难以满足农民多样化科技需求。虽然我国已建成较为完善的农业科技推广服务体系，但基层推广机构能力不足，服务效果不佳，难以有效促进农业科技成果的转化应用。

针对农业科技应用挑战，需要采取以下对策：一是发展适度规模经营，培育新型农业经营主体，提高农业规模化、集约化水平。二是加强农民科技培训，提高农民科技素质，增强农民接受和应用现代农业科技的能力。湖南祁阳市开展"四级农技人员包联规模种植主体"行动，组建130人的服务队，对30亩以上粮油主体全覆盖，在关键农时下田指导，这种模式值得推广。三是健全农业科技推广服务体系，加强基层农技推广机构建设，提高服务能力和服务水平。四是创新农业科技推广服务方式，推广"互联网+"农技推广服务模式，提高服务效率和效果。

（三）提升农业综合生产能力和质量效益的对策建议

1. 政策支持对策

政策支持是提升农业综合生产能力和质量效益的重要保障。针对当前农业发展面临的挑战，需要加强政策支持，为提升农业综合生产能力和质量效益提供有力保障。

一是加大财政支持力度。增加农业财政投入，重点支持粮食生产、农业科技创新、高标准农田建设等关键领域。完善粮食生产补贴政策，提高补贴精准性和有效性，调动农民种粮积极性。2026年政府工作报告提出统筹生产、收储等政策，促进粮食等重要农产品价格保持在合理水平，再次强调以最低收购价政策为核心的粮食价格支持体系的"压舱石"作用。同时，高质量推进高标准农田建设，加强黑土地保护和盐碱地综合利用，持续支持"两重"建设，安排8000亿元超长期特别国债资金用于"两重"建设，分类提高中央投资补助标准。

二是完善金融支持政策。创新农村金融产品和服务，加大对农业生产的金融支持力度。完善农业保险政策，扩大保险覆盖面，提高保障水平，降低农业生产风险。全国人大代表、河北金融学院院长杨伟坤建议强化财政金融协同，筑牢风险共担机制，完善多层次、差异化、分工协作的农村金融体系。全国政协委员、重庆市政协副主席丁时勇建议将农村的宅基地、土地承包权、林权等纳入抵押物范围。

三是加强土地政策支持。完善农村土地制度，稳定土地承包关系，促进土地适度规模经营。2026年政府工作报告提出全面开展第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点，发展农业适度规模经营。这一政策导向旨在稳定土地承包关系、规范经营权流转，引导农业向适度规模化经营转型，推动农业从依赖资源投入的粗放型增长，转向依靠科技、管理和全要素生产率提升的内涵式增长。

四是完善粮食产销区利益协调机制。实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿机制，调动主产区和农民种粮积极性。2026年政府工作报告明确"实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿机制"，并增加了"调动主产区和农民种粮积极性"的表述，体现出中央对农业产业重要性的认识已从"产区的生产责任"深化为"全国各地的共同责任"，从制度层面压实销区责任的政策已进入实施阶段。

2. 科技创新对策

科技创新是提升农业综合生产能力和质量效益的关键驱动力。针对当前农业科技创新面临的挑战，需要加强科技创新，为提升农业综合生产能力和质量效益提供有力支撑。

一是加强种业科技创新。深入实施种业振兴行动，加强种质资源保护利用，健全商业化育种体系，强化育种联合攻关，培育高产优质、抗逆广适新品种，提升种源安全保障水平。全国政协委员、农业农村部植物新品种测试（乌鲁木齐）分中心副主任王威建议强化品种全链条监管，将监管触角全面延伸至品种试验、示范推广、市场销售等各个关键环节，搭建全国统一的检测数据共享平台，实现跨区域、跨部门监管协同联动、高效发力；同时完善新品种保护相关法律法规，进一步提高侵权赔偿标准、简化维权流程，严厉打击各类种业侵权违法行为，切实守护研发主体合法权益。

二是加强农机装备创新。实施农机装备高质量发展行动，促进良田良种良机良法集成增效，农作物耕种收综合机械化率提高到80%以上。全国政协委员、新希望集团董事长刘永好提出将畜牧人工智能设备纳入农机购置补贴目录，鼓励高校开设"智慧养殖"交叉学科，设立国家人工智能养殖重大专项等建议。全国人大代表、牧原集团董事长秦英林建议构建养猪大模型，让养猪业成为现代化大产业，并构建生猪产业共享平台，面向中小养殖户开放先进装备、防控技术、专业人才与管理经验。

三是加强农业科技创新体系建设。围绕核心种源、农机装备、农业节水等加强关键核心技术攻关，构建梯次分明、分工协作、适度竞争的农业科技创新体系，培育农业科技领军企业。全国人大代表、中国工程院院士张福锁创办的"科技小院"模式已突破1800个，覆盖全国31个省区市，并在11个国家落地生根，为农业科技落地"最后一公里"提供中国方案。

四是加强农业科技人才培养。加强农业科技人才培养，培养一批高水平的农业科技人才队伍。全国政协委员刘永好建议依托高校、科研院所及龙头企业，聚焦多领域开展带头人培训并搭建资源对接与交流平台，全国推广"农业职业经理人"职称评定。全国人大代表林其鑫建议高校增设畜牧、养殖、种植等农业板块相关专业，让更多年轻人了解现代农业，有针对性地培养农业人才。

六、结论与展望

（一）主要研究结论

本研究通过对"十五五"规划中提升农业综合生产能力和质量效益的政策解读与分析，得出以下主要结论：

第一，提升农业综合生产能力和质量效益是保障国家粮食安全、推动乡村振兴、实现农业现代化的必然要求。"十五五"规划将提升农业综合生产能力和质量效益作为重要内容，系统部署了未来五年农业发展的目标任务和政策措施，为农业高质量发展提供了全面指导。

第二，"十五五"规划中提升农业综合生产能力和质量效益的政策框架主要包括"加强粮食等重要农产品供给保障、强化农业科技和装备支撑、构建多元化食物供给体系"三个方面，形成了三位一体的政策体系，为提升农业综合生产能力和质量效益提供了全面指导。

第三，我国农业综合生产能力稳步提升，粮食总产量连续多年保持在1.4万亿斤以上，农业科技进步贡献率不断提高，高标准农田建设成效显著，为保障国家粮食安全和重要农产品供给提供了有力支撑。

第四，我国农业发展面临着资源环境约束趋紧、农业科技创新与应用不足等多重挑战，需要加强政策支持和科技创新，为提升农业综合生产能力和质量效益提供有力保障。

（二）未来展望

展望未来，"十五五"时期是我国全面建设社会主义现代化国家的关键五年，也是加快推进农业现代化、建设农业强国的重要阶段。在这一背景下，提升农业综合生产能力和质量效益将面临新的机遇与挑战。

从机遇看，随着国家乡村振兴战略的深入实施，农业支持保护力度将不断加大，为提升农业综合生产能力和质量效益提供了有力政策保障。随着农业科技创新的深入推进，农业科技进步贡献率将不断提高，为提升农业综合生产能力和质量效益提供了有力科技支撑。随着农业绿色发展理念的深入人心，农业发展方式将加快转变，为提升农业综合生产能力和质量效益提供了有力理念引领。

从挑战看，随着资源环境约束的日益趋紧，农业发展面临的资源环境压力将不断加大，为提升农业综合生产能力和质量效益带来了严峻挑战。随着国际粮食安全形势的复杂多变，国际粮食市场的不确定性将增加，为提升农业综合生产能力和质量效益带来了外部挑战。随着农业科技创新与应用的难度加大，农业科技支撑能力提升的任务将更加艰巨，为提升农业综合生产能力和质量效益带来了内在挑战。

面对机遇与挑战，未来提升农业综合生产能力和质量效益需要坚持以下方向：一是坚持粮食安全战略，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，确保国家粮食安全。二是坚持科技创新驱动，加强农业科技创新，提高农业科技支撑能力。三是坚持绿色发展理念，推动农业发展方式转变，实现农业可持续发展。四是坚持改革开放，深化农业改革，扩大农业开放，激发农业发展活力。

总之，"十五五"时期提升农业综合生产能力和质量效益是一项长期而艰巨的任务，需要政府、企业、农民等各方共同努力，才能实现农业高质量发展，为建设农业强国奠定坚实基础。

参考文献

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[2] 2026年政府工作报告. 2026年3月.

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[5] 中国农业绿色发展报告2024. 中国农业科学院和中国农业绿色发展研究会. 2025年.

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[9] 中国农业科学院. "十四五"农业科技创新成就综述. 2025年12月.

[10] 国务院新闻办公室. 高质量完成"十四五"规划系列主题新闻发布会. 2025年9月.