农业领域发展中“小过重罚”的探讨

近日，一起农业领域的罚没事件引起舆论关注。2026年1月12日，云南省砚山县江那镇子马社区狮子山小组村民杨某艳花了2960元从生猪市场购进一头毛猪，次日早上宰杀后得猪肉350余斤，拉到村口摆摊售卖，结果还没开张，就被市监局检查。因无法提供动物检疫合格证明和肉品品质检验合格证，市监局认定她经营未经检疫的肉类，违反食品安全法有关规定，没收猪肉，罚款5000元；还有有蔬菜店主卖了5斤不合格芹菜，被罚款6.6万元；有农民收了邻居70斤芹菜卖给批发商，赚了14块，因为农残超标被罚款5万元。这些农业领域的执法案件都引起当时的关注，确实触及了当前农业行政执法领域一个敏感而现实的矛盾。本质上反映了法律刚性、行政裁量与民生脆弱性之间的失衡。
一、造成基层农业执法尴尬的原因分析
一是过高的立法“起罚点”。许多农业领域的法律法规制定较早，为了体现对食品安全、农资安全“零容忍”的态度，保障人民“舌尖上的安全”，设定了较高的罚款下限。例如，根据《食品安全法》，经营农残超标的农产品，起罚点就是五万元或十万元；《生猪屠宰管理条例》起罚点就是五千元或五万元。这些处罚对于一个小农户或小摊贩而言，这确实是“天文数字”。过高的处罚往往难以执行到位，最终结果要么是“纸面强制执行”，要么是当事人因无力承担而陷入更深困境，执法权威并未真正建立。
二是行政裁量权的“避责逻辑”。在基层执法中，执法人员没有灵活处理违法事项的权责，各种农业条例法规也缺乏明确的“情节轻微”认定细则，只能按照规定进行处罚，加上审计、纪检的问责压力，执法人员倾向于“就高不就低”。因为减轻处罚可能面临“滥用职权”的风险，而顶格处罚虽然“不近人情”，但在程序上最安全。从法条上看，处罚有据；但从情理上看，结果残忍。当一个卖菜老农因几斤不合格蔬菜被罚数万元时，法律的社会认同感会受损。
三是农业主体的“弱势性被忽视”。农业经营者多为农民、个体户，法律意识淡薄，始终按照传统习惯进行生产经营，且抗风险能力极低。一张巨额罚单往往直接导致一个家庭返贫或一个家庭农场破产。对于基层执法人员来说，只有违法与不违法两种情况，“过罚相当”的法治原则只有上级执法部门才有载量权，执法时若未区分“恶意违法”与“无心之失”，就容易背离“过罚相当”的法治原则，出现“执法失温现象”。
二、如何在法治轨道内实现“过罚相当”
针对这一问题，目前从立法到司法层面都在进行纠偏。2024年7月，最高检副检察长张雪樵在新闻发布会上就表示，实践中对一些小摊小贩、小微企业的行政处罚违反“过罚相当”原则，处以高额罚款，既不符合法律精神，又不符合公平正义的要求，也损害了当事人的合法利益，甚至严重影响当事人的生产生活。如何破解当下境况，主要从三个方面下手：
一是破解行政处罚法的“总则约束”。新修订的《行政处罚法》第三十三条明确了“首违不罚”“轻微不罚”和“无主观过错不罚”的情形。这为农业执法中的“容错”提供了上位法依据。还有就是各省都制定了《农业行政处罚自由裁量权基准》，这都为基层执法提供了法律依据，更好的避免类情况的发生。关键在于地方农业部门在执法过程中碰到问题种类繁多，好多情况都没有对应的法律条例，仍需要进一步细化健全法律条款，制定更全的免罚、轻罚清单，将“小过”从“重罚”的阴影中拉出来。
二是推广“比例原则”的应用。执法中需严格遵循“比例原则”，即处罚的种类和幅度应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。如果当事人及时改正、未造成危害后果，即便法律有起罚点，也应当依法予以减轻或免除。要适当赋予基层执法人员权限，能够按照“比例原则”进行自由裁量，避免“小过重罚”或者“纸面强制执行”。
三是强化司法审查的能动性。在行政诉讼中，法院开始更多地运用“行政处罚明显不当，可以判决变更”的权限。对于明显畸重的处罚，即使行政机关程序合法，法院也会以“违反过罚相当原则”为由予以撤销或变更。农业基层执法必须按照程序进行处罚，过程相对较长，能否建立一种法院提前介入模式，在农业执行过程提前邀请法院介入，直接给与指导意见实现处罚的合理化，避免基层农业执法想免无据可依的局面，提早结束“小过重罚”的尴尬局面。
三、“温度执法”在农业执法领域的深层反思
农业执法不同于其它执法管理，它面对的是“三农”这一基础盘，关系到粮食安全和社会稳定。他们抗风险能力弱，对法律法规的认知相对有限。农业执法一旦“一刀切”或简单粗暴，极易引发基层矛盾。一纸罚单对一户农民，可能直接关系全年生计。因此，农业执法天然带有“护农”底色，讲究“教育与处罚相结合”，有时甚至是先指导、后执法。
一是温度执法要将服务和执法深度融合。优秀的农业执法往往与技术服务、政策宣传融为一体。比如春耕期间，执法人员同时是良种识别指导员；禁渔期，又是渔民转产转业的政策宣讲员。这种“执法+服务”的模式，源于农业执法必须深入群众、取得群众理解的实际需要。农业执法是在法治框架下，兼顾农业生产规律、农民接受程度和农村社会特点的精细治理。它追求的不是单纯的罚没数字，而是法律效果、社会效果与农业生产安全的统一。
二是温度执法要站在对方角度看问题。执法的目的是什么？ 是惩罚违法者，还是维护农业安全、保障农民生计？如果一次处罚让一个合法经营多年的家庭农场倒闭，这是不符合“优化营商环境”和“乡村振兴”大局观。不是为了执法而执法，而是通过执法更好的促进其适应社会发展，更好的服务社会和为人民服务。再就是，违法者在违法过程中是“主观恶意”还是“客观困难”造成的。对于使用违禁农药、私屠滥宰等主观恶意强、危害大的行为，必须重拳出击。但对于因不懂法、技术失误或标牌瑕疵导致的“小过”，教育与指导应优先于罚款。对首次轻微违法，很多地方推行“首违不罚”，核心就是给农民和新型经营主体改正空间，避免因小失大。
总的来说，“农业小过重罚”的探讨，核心是在寻求一个平衡点：既要守住粮食安全、农产品质量安全的底线，又要为基层农民和农业经营者留下生存与发展的空间。目前，随着《行政处罚法》的修订和各地“柔性执法”“包容审慎监管”的推进，这一现象正在得到逐步改善。但要彻底解决，还需要更精细化的裁量基准，以及执法者在个案中多一份“如我在诉”的同理心。