乡村振兴背景下农业农村存量资产盘活路径研究

（一）农业农村存量资产的类型与特征

农业农村存量资产是指农村集体和农民拥有的、长期积累形成的、具有一定价值的各类资产的总称，其类型多样、分布广泛，结合实践可分为以下四大类，且呈现出鲜明的阶段性特征。

1.土地类资产：这是农村存量资产的核心组成部分，包括耕地、林地、草地、集体经营性建设用地、宅基地等。此类资产具有不可移动性、稀缺性特征，是农业生产的基础，也是城乡要素配置的关键载体。当前，部分耕地存在抛荒、低效种植现象，集体经营性建设用地闲置、宅基地“一户多宅”等问题较为突出，潜在盘活价值巨大。例如，湖北团风县临江铺社区将1500亩河滩地打包流转，通过平台竞价实现租金大幅提升，充分挖掘了土地类资产的增值潜力。

2.房屋类资产：主要包括农村闲置农房、老旧厂房、村集体办公用房、废弃校舍等。此类资产多分布在村庄内部，部分因人口外流、居住条件改善而闲置，具有改造潜力大、用途灵活的特征，可通过改造用于乡村旅游、民宿、文创空间等业态。如福建政和县念山村将闲置民房改造为咖啡馆、餐饮店，带动了乡村旅游发展。

3.设施类资产：包括农业生产设施（如大棚、灌溉设备、农机具）、乡村公共设施（如道路、水利设施、文化活动场所）等。此类资产具有公益性与经营性双重属性，部分设施因维护不善、技术落后而低效利用，通过升级改造、市场化运营，可实现公益价值与经济价值的双赢。如宁夏永宁县西玉村2025年共盘活改造了15栋老旧大棚，为村集体创收约15万元，同时带动本村50至60人就业，每人年收入可达3万元左右。曾经的低效资产，如今变成了高附加值的“聚宝棚”，让村民尝到了“棚膜经济”的甜头。

4.其他类资产：包括农村集体股权、闲置资金、特色资源（如古树名木、传统文化资源）等。此类资产类型分散，价值实现方式多样，通过整合重组、业态融合，可进一步释放其潜在价值。如福建政和县通过发放农村资产资源经营权证书，将各类特色资源转化为可抵押、可流转的资产，拓宽了资产盘活渠道。

（二）农业农村存量资产盘活的现状

近年来，随着乡村振兴战略的深入推进，各地逐步重视农业农村存量资产盘活工作，出台了一系列政策措施，探索出多种盘活模式，取得了一定成效，同时也存在诸多亟待解决的问题。

1.盘活成效逐步显现：各地结合自身资源禀赋，探索出租赁经营、股份合作、业态融合、平台交易等多种盘活模式，推动大量闲置资产“活起来”。如福建政和县依托线上平台梳理上架6209个沉睡资产，推出“乡村资源流转贷”，发放贷款近7000万元，带动村集体和农民双增收；浙江、天津等地通过搭建产权交易平台、发展乡村运营公司，实现了集体增收、农民受益与社会资本共赢。

2.政策支持体系逐步完善：中央层面先后出台多项政策，明确提出要盘活农村存量资产，完善农村产权制度，推进农村要素市场化配置。2026年中央一号文件进一步明确要求规范有序做好农村各类资源盘活利用。有序推进农村集体经营性建设用地入市，支持入市土地优先用于发展集体经济和乡村产业。依法盘活用好闲置土地和房屋，加强租赁合同管理。引导农村产权流转交易市场健康发展。深入整治农村集体资金、资产和资源管理突出问题，加强村级劳务用工规范管理。持续深化集体林权制度改革。地方层面也纷纷出台配套政策，从产权确权、交易服务、金融支持、税费减免等方面为存量资产盘活提供保障。

3.盘活主体不断培育：村集体、农民专业合作社、农业企业、返乡创业者等各类主体逐步参与到存量资产盘活中来，形成了多元化的运营格局。村集体作为资产所有者，主动牵头开展资产清查、流转交易等工作；农业企业通过规模化经营、业态创新，推动资产提质增效。

4.存在的突出问题：尽管存量资产盘活取得了一定成效，但从全国范围来看，仍存在诸多制约因素，导致大量资产未能实现高效利用。如产权界定模糊、交易体系不健全、运营主体能力不足、配套政策不完善等问题，同时部分地方乡村规划缺失或执行刚性不足，对可能存在的风险防范不足，制约了存量资产盘活的步伐。

产权清晰是资产盘活的前提，而当前我国农村产权制度仍存在诸多不完善之处。一是部分农村资产确权登记不彻底，尤其是宅基地、集体经营性建设用地、闲置农房等资产，存在确权不及时、登记不规范、权属争议等问题，如部分地区闲置农房的产权归属不明确，导致无法正常流转交易；二是产权流转机制不健全，农村资产流转的范围、程序、价格形成机制不规范，部分资产流转存在暗箱操作、低价转让等现象，损害了村集体和农民的合法权益；三是农民财产权益保障不足，在资产流转、运营过程中，农民的知情权、参与权、监督权未能得到充分保障，收益分配机制不合理，部分农民未能分享资产盘活带来的增值收益，参与积极性不高。正如相关研究指出，基础性制度仍需夯实，集体资产股份权能实现路径和农民权益保障机制有待具体化、法治化，这是制约资产盘活的核心因素之一。

（二）交易体系不健全，要素配置效率低

农村产权交易体系是连接资产所有者与运营主体的关键载体，当前我国农村产权交易体系建设仍存在诸多短板。一是交易平台建设不均衡，东部发达地区农村产权交易平台较为完善，而中西部地区部分县、乡（镇）尚未建立规范的交易平台，导致资产流转信息不畅，供需对接困难；二是交易服务能力不足，多数农村产权交易平台缺乏专业的评估、咨询、法律服务，资产定价缺乏科学依据；三是交易范围有限，农村资产流转多局限于本地，跨区域流转较少，要素配置的市场化程度不高，难以实现资产价值最大化；四是交易监管不到位，部分地区农村产权交易缺乏有效的监管机制，存在虚假交易、违规流转等问题，影响了交易市场的公信力。

（三）运营主体乏力，运营模式单一

运营主体是存量资产盘活的核心力量，当前我国农村存量资产运营主体存在数量不足、能力不强、模式单一等问题。一是村集体运营能力不足，多数村集体缺乏专业的资产运营人才，对资产的市场价值判断不准确，缺乏有效的运营思路和管理经验，难以实现资产的高效利用；二是新型农业经营主体规模小、实力弱，农民专业合作社、农业企业等主体的集约化、规模化水平不高，缺乏资金、技术、人才支撑，难以承担大规模存量资产的运营任务；三是运营模式较为单一，多数地区仍以简单的租赁经营为主，对资产的深度开发不足，缺乏业态融合、产业链延伸等多元化运营模式，资产增值空间有限。

（四）配套政策不完善，保障力度不足

农业农村存量资产盘活需要完善的配套政策支撑，当前我国相关配套政策仍存在诸多不足。一是金融支持力度不足，农村资产抵押融资难度大，多数金融机构对农村资产抵押的认可度不高，贷款额度低、利率高、期限短，难以满足资产盘活的资金需求；二是税费减免政策落实不到位，存量资产盘活过程中涉及的房产税、增值税、契税等税费负担较重，增加了运营主体的成本；三是用地保障政策不完善，部分存量资产改造、升级过程中，涉及用地性质调整、规划审批等问题，审批流程繁琐、周期长，影响了盘活进度；四是人才支撑不足，农村缺乏专业的资产运营、规划设计、市场推广等人才，制约了存量资产的深度开发和高效运营。同时，部分地方对资本下乡的监管机制不健全，存在资源外流、权益受损的风险隐患。

（五）思想观念落后，参与积极性不高

思想观念落后是制约农业农村存量资产盘活的重要主观因素。一是部分基层干部思想保守，缺乏创新意识，对存量资产盘活的重要性认识不足，习惯于传统的发展模式，缺乏主动盘活资产的积极性和主动性；二是部分农民思想观念落后，对资产流转、股份合作等模式存在疑虑，担心资产流失、权益受损，不愿参与存量资产盘活，部分农民甚至宁愿让资产闲置，也不愿将其流转给运营主体；三是社会资本参与意愿不高，部分社会资本对农村市场的认知不足，认为农村资产盘活风险高、回报周期长，缺乏投资信心，导致资本下乡力度不足。

产权清晰是资产盘活的前提，要通过深化农村产权制度改革，明确资产归属，保障农民合法权益，为存量资产盘活奠定基础。一是加快推进资产确权登记，全面开展农村集体资产清查，对农村土地、闲置农房、集体经营性建设用地等各类资产进行全面确权、登记、颁证，明确资产的所有权、使用权、经营权归属，建立健全农村资产台账，实现资产“底数清、权属明”；二是健全产权流转机制，完善农村资产流转的范围、程序、价格形成机制，规范流转合同管理，明确流转双方的权利和义务，保障资产流转的公平、公正、公开，杜绝暗箱操作、低价转让等现象；三是强化农民财产权益保障，建立健全农民参与资产盘活的决策机制、监督机制和收益分配机制，确保农民的知情权、参与权、监督权和收益权，让农民能够分享资产盘活带来的增值收益，提高农民参与的积极性。

（二）健全交易体系，提升要素配置效率

完善的农村产权交易体系是推动存量资产高效流转的关键，要加快构建“市—县—乡—村”四级联动的农村产权交易平台，提升要素配置的市场化水平。一是推进交易平台标准化建设，统一交易平台的建设标准、交易流程、服务规范，实现各级交易平台互联互通、资源共享，扩大交易覆盖范围，让更多农村存量资产进入交易市场；二是提升交易服务能力，在交易平台配备专业的评估、咨询、法律服务人员，为资产流转提供专业服务，科学合理确定资产价格，提高资产流转的溢价率；三是拓宽交易范围，打破区域限制，推动农村资产跨区域流转，吸引更多社会资本参与存量资产盘活，实现资产价值最大化；四是强化交易监管，建立健全农村产权交易监管机制，加强对交易过程的监督管理，严厉打击虚假交易、违规流转等行为，维护交易市场的公信力。同时，利用“互联网+”技术，搭建线上交易平台，实现资产流转“线上线下”同步推进，降低交易成本，提高交易效率。

（三）培育运营主体，创新运营模式

培育壮大运营主体，创新运营模式，是实现存量资产高效利用的核心。一是强化村集体运营能力，加强对村“两委”干部的培训，提升其资产运营、市场管理能力，鼓励村集体牵头成立资产运营公司，统一开展存量资产的流转、运营和管理，实现资产的规模化、集约化利用；二是培育新型农业经营主体，加大对农民专业合作社、农业企业、家庭农场等主体的扶持力度，通过资金补贴、技术指导、政策支持等方式，壮大其规模、提升其实力，鼓励其参与存量资产盘活，开展规模化经营、产业链延伸等业务；三是创新运营模式，结合乡村产业发展需求，探索多元化的盘活模式，如“租赁+业态融合”模式，将闲置农房改造为民宿、农家乐、文创空间等，结合乡村旅游发展实现资产增值；“股份合作+产业化”模式，将村集体资产、农民土地经营权等入股农业企业或合作社，实现收益共享、风险共担；“平台交易+精准匹配”模式，通过农村产权交易平台，实现资产供需精准对接，提高盘活效率。此外，还可探索“以修代租”等模式，修缮老建筑、旧民房，实现资源再利用。

（四）完善配套政策，强化保障支撑

完善的配套政策是存量资产盘活的重要保障，要从金融、税费、用地、人才等方面出台针对性政策，为存量资产盘活提供有力支撑。一是加大金融支持力度，鼓励金融机构创新农村资产抵押融资产品，扩大农村资产抵押范围，降低贷款门槛、利率，延长贷款期限，解决资产盘活的资金需求；建立健全农村资产抵押担保体系，设立担保基金，为运营主体提供担保服务，降低金融机构的信贷风险；同时，用足用好专项债、超长期特别国债，引导金融“活水”流向农村资产盘活领域。二是落实税费减免政策，对存量资产盘活过程中涉及的房产税、增值税、契税等税费进行减免，降低运营主体的成本，提高其参与积极性。三是完善用地保障政策，简化存量资产改造、升级过程中的用地审批流程，优化审批服务，加快审批进度；合理调整用地性质，支持存量集体经营性建设用地用于乡村产业发展，为资产盘活提供用地保障。四是强化人才支撑，制定农村人才引育计划，吸引城市专业人才、返乡大学生、退役军人等投身农村资产盘活工作；加强对农村本土人才的培训，培育一批专业的资产运营、规划设计、市场推广人才，提升农村资产盘活的专业化水平。

（五）转变思想观念，激发参与活力

转变思想观念，激发各方参与积极性，是推动存量资产盘活的重要前提。一是加强宣传引导，通过村广播、宣传栏、微信公众号、入户走访等多种方式，宣传农业农村存量资产盘活的重要意义、政策措施和成功案例，提高基层干部和农民对存量资产盘活的认识，转变其思想观念，增强其参与的积极性和主动性；二是强化示范引领，总结推广各地存量资产盘活的成功经验和典型案例，如黄冈市、政和县的实践模式，发挥示范带动作用，引导更多地区、更多主体参与存量资产盘活；三是优化营商环境，简化审批流程，提高服务效率，为社会资本参与存量资产盘活提供便利条件，降低投资风险，增强社会资本的投资信心，吸引更多社会资本下乡，形成“政府引导、市场主导、村集体参与、农民受益”的良好格局。

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