农业作为国民经济的基础，关乎国家粮食安全和亿万农民福祉。2025年 4 月，中共中央、国务院印发《加快建设农业强国规划（2024-2035 年）》，首次以党中央、国务院名义对农业强国建设作出系统性战略部署。这份规划立足中国国情农情，明确了未来十余年农业农村现代化建设的路线图和施工图，是新时代统领“三农”工作的战略总纲。本文将解读农业强国战略的实施背景、战略意义和重点任务，剖析其引领中国从农业大国迈向农业强国的核心逻辑。

一、实施背景与战略意义

（一）实施背景：全球竞合加剧，内部短板明确，复兴基础夯实

1. 全球竞合加剧。当前全球农业竞争格局正在发生深刻变革。随着气候变化加剧、地缘政治冲突频发，全球粮食供应链稳定性面临严峻挑战。联合国粮农组织数据显示，2024 年全球面临严重粮食不安全的人口已超过 3 亿。与此同时，农业科技革命加速演进，生物技术、数字农业等前沿领域成为各国竞争焦点。美国通过《生物安全法案》强化农业科技优势，欧盟推动“从农场到餐桌”战略重塑农业价值链，全球农业已从传统资源要素比拼转向科技与产业链综合实力的竞争。
2. 内部短板明确。我国粮食产量连续 10 年稳定在 1.3 万亿斤以上，2024 年突破 1.4 万亿斤新台阶，但农业发展仍面临严峻挑战。耕地资源约束日益趋紧，人均耕地面积不到世界平均水平的 40%；农业科技贡献率虽达 63.2%，但核心种源、高端农机等领域仍存在“卡脖子”问题；农村空心化、老龄化趋势加剧，城乡收入比达 2.34:1。这些问题制约着我国农业质量效益和竞争力的提升。
3. 复兴基础夯实。2020年党的十九届五中全会提出，全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，我们要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军，这标志着我国进入了一个新发展阶段。一是在经济基础方面：从2010年至今我国已经连续十五年位居世界第二大经济体，2024年GDP达18.94万亿美元，增速持续多年领跑全球，总量为美国的65%，全球的17%；二是在农村现代化基础方面：从2005年开始实施新农村建设战略至今已达20年，从2017年开启乡村振兴战略，高强度建设至2027年将达10年；三是在农业现代化基础方面：从1997年，中国第一个国家级农业示范区——杨凌农业高新技术产业示范区成立至今，以园区、项目为抓手的农业现代化发展体系已发展近30年，期间农业现代化的政策体系、法律体系、标准体系、经营体系、产业体系、生产体系全面发展，形成了国家、省市县镇、项目各级全覆盖的农业现代化发展体系。中国农业总产值稳居世界第一，占全球农业产值的33%。粮食产量稳居世界第一、市场体量稳居世界第一等等。四是累计资金投入方面：2003—2012年十年间，中央财政“三农”投入累计超过6万亿元。十八大之后，国家总体财政对“三农”投入仍在逐年加大，至2024年一年中央及地方财政累计向乡村振兴领域投入超7万亿元。近20年，国家总体财政对“三农”的累计投入数以百万亿元，社会总体对“三农”的投入是更加庞大的体量。可以说我国已为此脚踏实地地全方位准备了30年，夯实了复兴基础。

（二）战略意义：强国必先强农，乡村振兴攻坚，安全根基夯实

1. 强国必先强农。新时代我国核心任务是全面建设社会主义现代化国家，必须是具有中国特色、符合中国实际的现代化，具备5点特征：一是人口规模巨大的现代化，二是全体人民共同富裕的现代化，三是物质文明和精神文明相协调的现代化，四是人与自然和谐共生的现代化，五是走和平发展道路的现代化。农业与军事作为国家安全和强大的核心保障都需优先强化，强国必先强农的基础逻辑无须赘述。从战略层面看：“城市发达+乡村振兴=有人的地方皆振兴”“国土空间现代化治理+军事现代化=心之所及皆安全”是强国必先强农的更高方法逻辑。此外，通过最高级别规划将农业强国建设摆上社会主义现代化强国建设的重要位置，明确农业强国战略作为统领“三农”工作的战略总纲，通过“强国必先强农，农强方能国强”的先决式战略定位安排也充分体现了农业强国的战略意义。
2. 乡村振兴攻坚。2017年起，我国以乡村振兴战略冲刺带动脱贫攻坚任务，最终顺利提前完成首个百年奋斗目标，这当中带有“通过大战略实施带动短期目标冲刺”的发展方法逻辑。而从2005年开始新农村建设至今已有20年，乡村振兴战略实施至2027年将达10年，乡村振兴战略亟须冲刺以实现实质性进展。农业强国战略的意义，除本身战略定位外将大力促进乡村振兴战略的阶段性攻坚，引导更多资源短期冲刺发展，确保乡村振兴战略到2027年取得实质性进展。
3. 安全根基夯实。农业强国规划制定之前，乡村振兴是“三农”工作的总纲领、总抓手，但是乡村振兴的战略重心阶段性偏重于农村现代化和城乡融合发展，且更多是发力在初级阶段和问题导向层面。而安全的最重要根基是农业现代化，是粮食及重要农产品安全。站在统领国家“三农”发展的角度，需要有更加明确的纲领，因此在乡村振兴战略基础上，明确加快建设农业强国为“三农”工作总纲领。农业强国战略重点围绕粮食安全、农业科技、产业体系、国际竞争等方面部署，目标直指农业现代化，是在乡村振兴战略基础上对国家安全根基的进一步夯实。

二、发展目标与阶段部署

农业强国战略采用三阶段递进式发展路径，明确了不同时期农业强国建设的重点任务和衡量标准。这种阶梯式推进策略既考虑了目标的引领性，又兼顾了实现的可行性，为各地各部门提供了清晰的工作指引。

（一）近期目标（2027 年）：聚焦打基础、补短板。

一是农业强国建设取得明显进展。二是乡村全面振兴取得实质性进展，农业农村现代化迈上新台阶。

规划虽未直接列出具体指标，但结合多维政策文件综合分析，主要涉及5个方面的量化指标：

（二）到2035 年的中期目标：“七个更加”的定性要求。

一是粮食供给更加安全；二是乡村产业融合更加充分；三是生活更加便利；四是公共服务保障更加有力；五是法治建设更加完善；六是乡村社会更加安宁；七是城乡发展更加协调。

2035年不仅要基本实现农业现代化，还要使农村基本具备现代生活条件。

量化预期：农业科技进步贡献率将超过70%，主要农作物耕种收综合机械化率达 85%以上，城乡居民收入比缩小至 2.0 以内。

（三）远景目标（本世纪中叶）：描绘了农业强国全面建成的宏伟蓝图。

一是我国将形成高度智能化的农业生产体系、极具韧性的农业产业链供应链、世界领先的农业科技创新能力，成为全球农产品贸易规则的重要制定者和农业技术标准的主要输出国；二是城乡全面融合、乡村全面振兴、农业农村现代化全面实现，农民将成为有吸引力的职业。到2050 年，中国农业将实现由“跟跑”向“并跑”“领跑”的历史性跨越。

量化预期：农业科技进步贡献率将超过80%，主要农作物耕种收综合机械化率达90%以上，城乡居民收入无明显差距。

三、战略解析

农业强国战略系统部署了七方面重点任务，前五项聚焦农业现代化，后两项侧重农村现代化，构成了相互支撑的有机整体。这些任务既对标国际农业强国的共同特征，又充分体现中国特色，形成了系统完备的任务矩阵。从战略层面看：农业强国建设布局紧紧围绕“藏粮于地”“藏粮于技”“藏粮于业”“藏粮于民”和“藏粮于外”5个方面。

（一）藏粮于地：保总量、提质量、拓源头

1. 在保总量方面：实行最严格的耕地保护制度，改革完善耕地占补平衡制度，确保18.65亿亩耕地和15.46亿亩永久基本农田保护红线不突破。
2. 在提质量方面：分区分类开展盐碱耕地治理改良，因地制宜推动盐碱地等耕地后备资源开发；优先把东北黑土地区、平原地区、具备水利灌溉条件地区的耕地建成高标准农田，提高建设标准和质量，推动逐步把具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田；实施耕地有机质提升行动，加强黑土地保护利用和退化耕地治理；加强现代化灌区建设改造，健全农业水利基础设施网络；全面提升农业防灾减灾救灾能力。
3. 在拓源头方面：构建多元化食物供给体系，树立大农业观、大食物观，全方位、多途径开发食物资源；在保护好生态环境的前提下，发展木本粮油；发展优质节水高产饲草生产；发展大水面生态渔业，推进陆基和深远海养殖渔场建设，规范发展近海捕捞和远洋渔业；实施设施农业现代化提升行动，建设标准规范、装备先进、产出高效的现代种养设施，发展农业工厂等新形态；发展生物科技、生物产业，壮大食用菌产业，推进合成生物产业化。

（二）藏粮于技：强科研、兴种业、升装备、融技术

1. 在强科研方面：加强国家农业科技战略力量建设，稳定支持农业基础研究和公益科研机构，培育农业科技领军企业，构建梯次分明、分工协作、适度竞争的农业科技创新体系；强化农业基础研究前瞻性、战略性、系统性布局，加快基因组学、预防兽医学、重大病虫害成灾和气象灾害致灾机理等研究突破；改善农业领域国家实验室和全国重点实验室条件，建成一批世界一流农业科研机构和研究型农业高校；加强农业科技成果转化，推动农业主产区与科技创新活跃区深度合作，健全公益性和经营性相结合的农业科技推广体系，加强基层农技推广队伍建设；加强农业知识产权保护和侵权打击。
2. 在兴种业方面：深入实施种业振兴行动，加快实现种业科技自立自强、种源自主可控；加强种质资源保护利用，建设国际一流的国家农业种质资源保存、鉴定、创制和基因挖掘重大设施，推进种质资源交流共享；实施育种联合攻关和畜禽遗传改良计划，加快建设南繁硅谷；实施生物育种重大专项，选育高油高产大豆、耐盐碱作物等品种，加快生物育种产业化应用；健全植物新品种保护制度；加强现代化育制种基地建设，健全重大品种支撑推广体系和种源应急保障体系。
3. 在升装备方面：加强大型高端智能农机、丘陵山区适用小型机械等农机装备和关键零部件研发应用，加快实现国产农机装备全面支撑农业高质高效发展；推进老旧农机报废更新，优化农机装备结构；打造重要农机装备产业集群，建立上下游稳定配套、工程电子等领域相关企业协同参与的产业格局；推进农机农艺深度融合，推动农机装备研发制造、熟化定型、推广应用衔接贯通，实现种养加全链条高性能农机装备应用全覆盖。
4. 在融技术方面：建立健全天空地一体化农业观测网络，完善农业农村统计调查监测体系，建设全领域覆盖、多层级联通的农业农村大数据平台，健全涉农数据开发利用机制；研发具有自主知识产权的智慧农业技术，健全智慧农业标准体系，释放农业农村数字生产力；实施智慧农业建设工程，推动规模化农场（牧场、渔场）数字化升级，培育链条完整、协同联动的智慧农业集群。

（三）藏粮于业：强经营、提价值、促融合

1. 在强经营方面：提升家庭经营集约化水平，实施小农户能力提升工程，鼓励小农户通过联户经营、联耕联种等方式开展生产；推进农村集体经济活权赋能，深化农村集体产权制度改革，健全农村集体资产监督管理服务体系；推进新型农业经营主体提质增效，引导农户发展家庭农场，提升家庭农场生产经营能力；支持农民合作社依法自愿组建联合社，鼓励农民合作社开展农产品加工、仓储物流、市场营销等；完善农业经营体系，完善承包地经营权流转价格形成机制，促进农民合作经营，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩；提升农业产业化水平，健全各类市场主体联农带农利益联结机制；深化供销合作社综合改革；强化国有农场农业统一经营管理和服务职能，推进城乡及垦区一体化协调发展；加强农业社会化服务主体能力建设，引导各类涉农主体向社会化服务领域拓展；创新推广单环节、多环节托管等服务模式，推动服务由粮油作物向经济作物、畜禽水产养殖等领域拓展，由产中向产前、产后环节延伸；完善农业社会化服务标准，提升规范化服务水平。
2. 在提价值方面：依托农业农村特色资源，开发农业多种功能，挖掘乡村多元价值，加快构建粮经饲统筹、农林牧渔并举、产加销贯通、农文旅融合的现代乡村产业体系，把农业建成现代化大产业；完善国家农产品加工技术研发体系，开发类别多样、品质优良的加工产品。完善全国农产品流通骨干网络，优化产地冷链集配中心布局，推动有需求的县乡村加强田头冷藏保鲜设施建设；健全县乡村物流配送体系，鼓励大型电商平台、物流、商贸等主体下沉农村，发展农村电商服务网点；深入推进农业品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，增加绿色优质农产品供给；实施农业标准化提升计划，建立健全农产品品质评价和认证制度，完善农产品质量安全监管监测体系；培育一批品质过硬、竞争力强的区域公用品牌、企业品牌和产品品牌，加强中国农业品牌文化赋能，推进农业品牌与中华优秀传统文化元素相融合；做精做优乡村特色种养业，做好地方特色品种筛选，发展产地清洁、全程贯标、品质优良的特色种养；创新发展乡村特色手工业，培育乡村工匠，推进乡村传统工艺振兴；深度开发乡村特色文化产业，加强农业文化遗产、民族村寨、传统建筑等保护。
3. 在促融合方面：推进生产、加工、流通等全环节升级，拓展产业增值增效空间；深入推进优势特色产业集群、现代农业产业园、农业产业强镇建设，实施农村产业融合发展项目；扶优培强农业产业化龙头企业，做大引领行业发展的产业链“链主”企业和区域头部企业，做优中小企业，形成生产协同、技术互补、要素共享的企业发展阵型；大力培育乡村新产业、新业态，推动农业与旅游、教育、康养等产业深度融合，丰富休闲农业和乡村旅游产品；全面推行农业用水总量控制和定额管理，开展地下水超采综合治理，深入推进农业水价综合改革；健全耕地轮作休耕制度，加强受污染耕地治理和安全利用；保护重要生物物种和遗传资源，加强农业生物安全管理；健全重要农业资源台账制度，健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制；推进农业面源污染综合防治，发展生态循环农业；实施好长江十年禁渔和海洋伏季休渔，推进黄河流域农业深度节水控水；推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿。

（四）藏粮于民：保产权、育能力、富生活

1. 在保产权方面：巩固和完善农村基本经营制度，牢牢守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，发展农业适度规模经营；有序推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点，健全延包配套制度；深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，健全承包地集体所有权行使机制，依法保护承包农户合法土地权益，探索放活土地经营权的有效途径；推进农村集体经济活权赋能，发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。
2. 在育能力方面：实施小农户能力提升工程，鼓励小农户通过联户经营、联耕联种等方式开展生产；推进新型农业经营主体提质增效，引导农户发展家庭农场，提升家庭农场生产经营能力；支持农民合作社依法自愿组建联合社，鼓励农民合作社开展农产品加工、仓储物流、市场营销等；完善农业经营体系，完善承包地经营权流转价格形成机制，促进农民合作经营，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩；提升农业产业化水平，健全各类市场主体联农带农利益联结机制。
3. 在富生活方面：对标农村基本具备现代生活条件，推进物质文明和精神文明协调发展，实现乡村全面提升，让农民就地过上现代文明生活。深入实施乡村建设行动，逐步提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度；推进乡村基础设施提档升级，加强农村交通运输网、供水设施、能源体系和新型基础设施建设；完善农村公共服务体系，提高农村教育质量，办好必要的乡村小规模学校，促进乡村医疗卫生体系健康发展，提升农村养老服务水平，健全农村老年人、留守妇女儿童和残疾人关爱服务体系；扎实推进农村厕所革命，分区分类推进农村生活污水垃圾治理，健全农村人居环境长效管护机制；深化农村精神文明建设，弘扬和践行社会主义核心价值观，拓展新时代文明实践中心建设，培养新时代农民；实施文明乡风建设工程，强化道德教化和激励约束，持续推进农村移风易俗；加强传统村落保护传承；推进中国传统节日振兴，以农民为主体办好中国农民丰收节；实施农耕文化传承保护工程，强化农业文化遗产挖掘整理和保护利用；加强农村公共文化服务体系建设，实施文化惠民工程；完善农村群众文艺扶持机制，增加富有农耕农趣农味、体现和谐和顺和美的乡村文化产品服务供给；坚持把增加农民收入作为“三农”工作的中心任务，把更多资源力量配置到产业就业上，切实增进民生福祉；拓宽农民增收致富渠道，壮大县域富民产业，推动县域产业加快融入邻近大中城市产业链供应链创新链，引导劳动密集型产业梯次向县域转移；支持涉农高校、企业办好高质量职业技能培训，鼓励开展农民工急需紧缺职业专项培训，健全跨区域就业服务机制，建立区域劳务协作平台，促进农民就业拓岗增收；加强农村宅基地规范管理，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用；有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制；健全城乡居民基本医疗保险筹资机制，推进基本养老保险制度覆盖全体农村居民并适时提高基础养老金标准，健全低保标准制定和动态调整机制；完善城乡融合发展体制机制和政策体系，促进城乡要素平等交换、双向流动，推动公共资源均衡配置；健全政府投资与金融、社会投入联动机制，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，构建城乡统一的建设用地市场，新编县乡级国土空间规划安排不少于10%建设用地指标用于农业农村；健全农业转移人口市民化配套政策体系，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利；把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推动城乡交通道路连接、供电网络互联、客运物流一体，促进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨；加强县域商业体系建设，发掘农村消费潜力；增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力，完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度；按照巩固、升级、盘活、调整的原则，推进脱贫地区帮扶产业高质量发展，构建成长性好、带动力强的帮扶产业体系，将发展联农带农富农产业作为中央财政衔接推进乡村全面振兴补助资金优先支持内容；加快补齐脱贫地区农村基础设施短板，优先布局产业发展所需配套设施；发展面向脱贫地区的职业教育，持续开展“雨露计划+”就业促进行动；持续做好中央单位定点帮扶，深化东西部协作，推进“万企兴万村”行动；集中支持国家乡村振兴重点帮扶县，强化易地扶贫搬迁后续扶持；深入实施兴边富民行动；健全脱贫攻坚国家投入形成资产的长效管理机制。

（五）藏粮于外：立自强、谋共赢

1. 在立自强方面：全方位夯实粮食安全根基，把中国人的饭碗端得更牢更稳；全领域推进农业科技装备创新，加快实现高水平农业科技自立自强。
2. 在谋共赢方面：坚持在开放中合作、在合作中共赢，增强国内国际两个市场两种资源联动效应，着力开创更大范围、更宽领域、更深层次农业对外合作新局面；鼓励国内优势农产品参与国际竞争，推动农产品外贸转型升级。实施农业服务贸易促进行动；优化农业领域外商投资准入特别管理措施，发挥自由贸易试验区、海南自由贸易港等先行先试作用；深耕多双边农业合作关系，推进全球发展倡议粮食安全领域合作；实施农业领域国际大科学计划和大科学工程；深入参与全球粮农治理。

四、时代之战与长久之略

（一）时代之战：鉴历史、谋当代

1. 在鉴历史方面：第二次世界大战期间，英国农业产出在1939年到1942年的三年间增加了三分之二，强大的食物供应能力是其能够抵抗德国近2年的封锁和轰炸的根本基础，美国的农业产能除了自给自足外可以供应整个欧洲，美军士兵甚至因午餐肉过剩而抱怨，强大到夸张的农业生产能力是其能够制霸全球的物质支撑。回顾80年前的那场旷世之战，我们更多关注的是军工力量的对比，但不能忽略的是，农业产能在各个阶段各个战场都扮演着重要角色。如抗日战争，武汉会战后从军工力量对比，日军仍远超重庆政府，但“粮草”形势的转变已经为后续战争判定了结局。
2. 在谋当代方面：回到80年后的今天，世界变局加速演进，大国博弈与多极竞合无序转变，没有人能够准确预判未来走向。虽然未必会真的发生大规模的全球战争，但是此等形势下，农业强国既是循序渐进的科学发展安排，也是维护未来和平的时代之战。

（二）长久之略：练内功、平差距、赢未来

1. 在练内功方面：我国的现代化是人口规模巨大的现代化，食物自给自足只是常态化的基础保障，而战略储备、资源调配、输出能力、全球竞合4个方面是现代化的真正保障，农业强国战略的“藏粮于地”“藏粮于业”“藏粮于技”“藏粮于外”恰与之4方面依次对应，是练好内功的战术关键。我国的现代化是共同富裕的现代化，“藏粮于民”则是练好内功的战略核心。
2. 在平差距方面：很多发达国家在农业科技、产业体系方面有其优势和特色，但从体量方面早已失去了与中国比肩的资格。加拿大国土面积比中国大，但其农业产值不足中国的4%，类似的澳大利亚大概是中国的3%，面积翻倍的俄罗斯也没有达到中国的6%，法国5%，西班牙3%，日本5%，德国3%，意大利3%，丹麦、葡萄牙、以色列全球前30都排不进去，我国潜在竞争对手只有美国，其他都是潜在合作伙伴。美国拥有全球面积最大的耕地、最先进的农业装备、最丰富的农业品种和品种技术等农业核心生产资料；在国际贸易中有着龙头主导优势；环保、新能源等绿色转型发展已有近百年积累；从国土空间资源、农业经济、生产资料、工业基础4个农业强国当代特征方面全方位领先全球；加之其全球领先的综合国力保障，是地位极难被撼动的农业第一强国。我们需要清醒地认识到，短期甚至较长时期农业强国的根本目标不是超越美国，而是拉平差距。
3. 在赢未来方面：从战略布局看，夯实粮食安全根基、尽快实现科技自立自强、共同富裕是农业强国战略的核心目标。因此本文在量化指标预测方面选择了机械化率、科技进步贡献率、城乡收入差距这三个关键指标。粮食安全是行稳至久的保障，共同富裕是长久凝聚的支撑，而科技自立自强是摆脱霸权限制的坚定努力。目标都是内向性的，我们要赢的未来是自立自强，不是去欺负别人！

从推动国民经济和社会发展角度，农业是“1”，其他是后面的“0”，将“乡村振兴”升级到“农业强国”是对国家现代化发展的更加明确保障，农业强国战略既是应对当代变局的时代之战，也是保障未来国家安全发展的长久之略。