自然资源厅、农业农村厅联合印发《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》

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编者按:

近日，广西自然资源厅、农业农村厅联合印发《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（以下简称《通知》），从改革占补平衡管理方式、完善耕地占补平衡落实机制、强化补充耕地管理、严格补充耕地指标调剂管理和积极稳妥推进改革落地等五个方面，细化15条改革完善耕地占补平衡管理措施，建立以省域耕地总量动态平衡为核心的占补平衡新机制。

改革占补平衡管理方式方面，《通知》明确，将非农建设、植树造林、种植林果茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理，各类占用耕地与补充耕地实行年度“算大账”。《通知》强调自治区、市、县三级耕地占补平衡责任，明确自治区统筹全区范围内耕地占用补充工作，各市、县（市、区）根据国家和自治区有关要求，采取积极措施加强耕地占补平衡管理。

完善耕地占补平衡落实机制方面，《通知》要求，强化规划管控和用途管制，加强耕地用途转用监督，从严控制各类占用耕地行为。对非农建设占用耕地，要严格用地审批，严格执行土地使用标准，避让优质耕地，特别是永久基本农田，切实做到不占或少占耕地。对耕地转为其他农用地的，原则上应优先选择难以长期稳定利用、产能低下或零星分散、不宜集中连片耕作的一般耕地。《通知》提出，无非农建设“以补定占”管控规模的地区，可通过调剂方式落实，为负值地区耕地占补平衡提供支撑。

补充耕地管理方面，《通知》提出，补充耕地立足县域内自行挖潜，要坚持“以恢复优质耕地为主，新开垦为辅”原则，优先将永久基本农田、已建高标准农田、已划定粮食生产功能区和糖料蔗生产保护区等范围内地势平坦、集中连片、具备水源灌溉条件的非耕地复垦恢复为耕地。鼓励各地将永久基本农田周边零星一般耕地纳入高标准农田建设范围，统筹涉农资金用于建设范围内零星园地、林地等非耕地的垦造、恢复。同时，建立耕地占补平衡动态监管系统，并设立补充耕地储备库和非农建设补充耕地指标库，分类管理使用和出库。

严格补充耕地指标调剂管理方面，《通知》提出，强化县域内自行挖潜补充，在严格落实耕地保护责任，确保耕地保护红线不突破的前提下，坚持“县域自行平衡为主、市域内统筹调剂为辅、自治区适度调剂为补充”的原则，分类落实耕地占补平衡。明确上年度未完成耕地保有量任务的县（市、区），不得跨区域调出补充耕地指标，进一步压实地方落实耕地占补平衡主体责任。

积极妥善推进改革落地方面，《通知》明确，实行各类非农建设占用耕地原则上实行“占水田补水田”挂钩过渡期管理。提出不再新立项垦造或改造为水田用于非农建设占用耕地补充耕地项目，对正在实施或验收的水田项目限期报备入库。水田规模指标不足的市县，可通过补充耕地指标调剂方式落实。

广西壮族自治区自然资源厅 广西壮族自治区农业农村厅关于改革完善耕地占补平衡管理的通知

各市、县（市、区）自然资源局、农业农村局：

为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》《自然资源部、农业农村部关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》《自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见》精神，改革完善耕地占补平衡管理，建立以省域耕地总量动态平衡为核心的占补平衡新机制，牢牢守住我区耕地保护红线，现通知如下：

一、改革占补平衡管理方式

（一）改进耕地占补平衡管理方式。将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理，各类占用耕地与补充耕地实行年度“算大账”。自治区统筹全区范围内耕地占用补充工作，各市、县（市、区）根据国家和自治区有关要求，采取积极措施加强耕地占补平衡管理，确保辖区内耕地总量不减少，质量不降低，水田总量基本稳定。

（二）严格落实补充耕地责任。各类非农建设、造林种树、种果种茶等占用耕地的，应由占用耕地的单位或个人落实补充耕地责任。非农建设经批准占用耕地的，由占用耕地的单位或个人通过垦造、恢复耕地及补充耕地指标调剂等方式自行补充耕地，不能自行落实补充的，应按规定足额缴纳耕地开垦费。耕地开垦费、补充耕地指标调剂等相关费用，应当作为建设用地成本列入建设项目总投资。造林种树、种果种茶等造成耕地减少的，以及农田基础设施、农村村民住宅建设依法依规占用耕地的，由县级人民政府负责统筹落实补充耕地任务。其中，对工商企业等流转土地并将耕地转为其他农用地造成耕地减少的，各市、县（市、区）应在符合国土空间规划管控要求的前提下，依法依规严格审查审核，采取规划管控、经济调剂等手段科学引导；对农村村民建住宅经批准占用耕地的，由县级人民政府依法落实占补平衡，不得向建住宅村民收取耕地开垦费；其他情形造成耕地减少的，由各市、县（市、区）结合实际，根据占用耕地用途和主体，制定差异化的补充耕地落实要求和经济调剂机制。自治区将根据耕地区位、类型和质量等级制定差别化的耕地开垦费标准。严禁擅自占用高标准农田，经依法批准允许占用的，各地要及时落实补建，确保数量不减少、质量不降低。

（三）统筹各类补充耕地资源。在符合国土空间规划管控要求、生态环境保护要求和充分保障土地权利人合法权益的前提下，国土变更调查成果中各类非耕地地类，均可作为补充耕地来源。补充耕地立足县域内自行挖潜，要坚持“恢复优质耕地为主，新开垦为辅”原则，优先将永久基本农田、已建成高标准农田、已划定粮食生产功能区和糖料蔗生产保护区等范围内地势平坦、集中连片、具备水源灌溉条件的非耕地整改恢复。鼓励各地将永久基本农田周边零星一般耕地纳入高标准农田建设范围，统筹涉农资金用于建设范围内零星园地、林地等非耕地的垦造、恢复。

未利用地开发要坚持生态优先、以水定地、稳妥有序的原则，一般应控制在新一轮全国耕地后备资源调查确定的宜耕后备资源范围内。严禁将土壤环境质量为严格管控类的地块垦造或恢复为耕地。

（四）强化补充耕地质量刚性约束。自治区农业农村厅会同自治区自然资源厅制定广西补充耕地质量验收实施细则、补充耕地质量鉴定技术规范。县级以上农业农村主管部门按照“县级初鉴、市级鉴定、自治区级抽核”的原则，开展补充耕地质量鉴定工作，包括农业生产符合性评价和耕地质量等级评价，鉴定结果作为补充耕地质量验收的依据。各市、县（市、区）要严格补充耕地质量管理，加强政策、资金、人才、技术保障，充分利用非农建设占用耕地耕作层土壤剥离等措施确保补充耕地质量平均水平不低于各类占用耕地质量平均水平。

二、完善耕地占补平衡落实机制

（五）严格控制各类占用耕地行为。各市、县（市、区）要强化规划管控和用途管制，加强耕地用途转用监督，从严控制各类占用耕地行为。对非农建设占用耕地，要严格用地审批，严格执行土地使用标准，避让优质耕地特别是永久基本农田，切实做到不占或少占耕地。对耕地转为其他农用地的，原则上应优先选择难以长期稳定利用、产能低下或零星分散、不宜集中连片耕作的一般耕地。各市、县（市、区）可探索通过耕地流向管控、台账管理等方式加强监管，严格控制占用耕地规模，确保本行政区内耕地总量动态平衡。坚决防止未批先建、挖湖造景、乱占耕地建房、占用永久基本农田发展林果业等占用耕地行为，严肃处置违法违规占用耕地问题，对违法违规占用耕地从事非农建设的，在整改完成前，按规定先行冻结所在县（市、区）非农建设补充耕地指标库相应补充耕地指标，县级补充耕地指标不足的，冻结市级补充耕地指标。

（六）强化非农建设“以补定占”管控。统筹非农建设和农用地内部调整占用耕地需求，建立非农建设占用耕地规模与稳定利用耕地净增加量挂钩约束机制。自治区自然资源厅依据自然资源部核算的全区上年度现状稳定利用耕地净增量，按照自然资源部核算规则，统一核定各市稳定利用耕地净增加量，确定各市下年度非农建设允许占用耕地规模。各市结合所辖县（市、区）非农建设占用耕地等情况，合理确定各县（市、区）非农建设“以补定占”管控规模并报自治区自然资源厅备案。对无非农建设“以补定占”管控规模的地区，可通过调剂方式落实。按新方式纳入非农建设补充耕地指标库的补充耕地指标规模不得突破本县（市、区）非农建设“以补定占”管控规模，若突破则核减相应非农建设补充耕地指标库指标。

（七）严格核定耕地质量。各级农业农村主管部门按规定做好耕地质量调查评价工作，建立耕地质量等级数据库，并按照“县级核算、市级审核、自治区复核”的原则，开展本区域年度各类占用和补充耕地质量核算工作。县级自然资源主管部门按相关要求及时提供各类占用和补充耕地地块信息，县级农业农村主管部门负责核算本区域各类占用耕地和补充耕地的平均质量等级，市级、自治区级农业农村主管部门按要求分别对质量核算结果进行审核和复核。自治区自然资源厅在分解明确市、县（市、区）非农建设“以补定占”管控规模时，应会同同级农业农村主管部门同步明确各市、县（市、区）非农建设补充耕地报备质量要求。

三、强化补充耕地管理

（八）规范补充耕地实施。补充耕地可通过项目或非项目形式实施。各类实施主体依法依规将国土变更调查成果中的非耕地垦造、恢复为稳定利用耕地的，均可作为补充耕地，质量不达标的不得用于占用耕地的补充，其中，非农建设补充耕地应符合高标准农田建设要求，达到适宜耕作、旱涝保收、高产稳产标准且集中连片、可长期稳定利用。各市、县（市、区）应对本区域内补充耕地资源潜力进行调查摸底和分析评估，并结合土地综合整治、高标准农田建设、盐碱地等综合开发利用、土地复垦、宜耕后备资源开发和耕地整改恢复等工作，有序推进补充耕地实施。各市、县（市、区）可结合实际，按需编制耕地保护相关专项规划，优化耕地、永久基本农田布局，科学合理安排补充耕地空间和时序。未占用耕地但通过垦造或恢复方式产生补充耕地且质量验收入库的，县级人民政府应统筹资金给予实施主体适当补偿，具体补偿标准由各地制定。（九）强化补充耕地入库管理。建设自治区耕地占补平衡动态监管系统，建立入库使用、动态监管、指标调剂、核销出库等机制。自治区耕地占补平衡动态监管系统中分别设立补充耕地储备库和非农建设补充耕地指标库，分类管理使用。通过质量验收的补充耕地纳入补充耕地储备库管理。县级自然资源主管部门依据同级农业农村主管部门提供的补充耕地质量验收意见，在自治区测算下达的可纳入现状稳定利用耕地净增加量核算的补充耕地范围内，从补充耕地储备库中选择禀赋良好、集中连片、耕地质量等级达到上年度县域内非农建设占用耕地平均质量等级的新增稳定利用耕地，按有关程序核定后纳入非农建设补充耕地指标库，用于落实非农建设占用耕地占补平衡。建立非农建设补充耕地动态出库机制，已挂钩使用的耕地及时出库，不再纳入非农建设补充耕地指标库管理。各市、县（市、区）要对补充耕地质量和数量真实性负责，严禁弄虚作假。自治区将不定期组织对补充耕地入库指标真实性进行抽查。

（十）加强补充耕地后期管护。通过依法垦造、恢复等方式新增加的耕地，县级及以上人民政府应当明晰土地权属，明确管护主体和管护责任。耕地恢复和垦造后，县级人民政府应采取经济补偿、产业扶持等激励措施，引导农村集体经济组织或相关权利人持续耕种，符合条件的应及时按相关规定划入永久基本农田。县级人民政府要加强垦造和恢复耕地的质量建设，对以项目方式产生的补充耕地，由县级人民政府与项目实施主体协商落实补充耕地后续培肥改良责任；对其他补充耕地由所在地县级人民政府组织落实补充耕地后续培肥改良责任，提升耕地质量。各地要保障补充耕地质量验收、再评价等质量管理、建设和后期管护资金落实到位，持续监测耕地利用情况，加强耕地用途管制和种植用途管控，确保补充耕地长期稳定利用。各市、县（市、区）农业农村主管部门按要求组织实施补充耕地质量再评价与耕地质量等级数据库汇总更新。

四、严格补充耕地指标调剂管理

（十一）从严管控跨区域补充耕地。强化县域内自行挖潜补充，在严格落实耕地保护责任，确保耕地保护红线不突破的前提下，坚持“县域自行平衡为主、市域内统筹调剂为辅、自治区适度调剂为补充”的原则，分类落实耕地占补平衡。造林种树、种果种茶等其他农用地占用耕地的，原则上应在县域内补充落实；非农建设占用耕地的，原则上应在县域内落实，确因补充耕地资源不足无法落实补充的，可在市域范围内统筹调剂，市域内仍无法补充确需在自治区范围内跨市域调剂的，原则上应为自治区级以上重大建设项目，并优先在自然地理条件相似，耕地质量相同的相邻市县补充。非农建设补充耕地指标统一纳入自治区耕地占补平衡动态监管系统，实行自治区、市、县分级管理，实行公开透明规范调剂，严控指标调剂规模。上年度未完成耕地保有量任务的县（市、区），不得跨区域调出补充耕地指标。

（十二）严格规范非农建设补充耕地指标调剂管理。县级以上人民政府为非农建设补充耕地指标调剂主体，政府平台公司、工商企业等不得以任何形式收购、持有、转让、交易非农建设补充耕地指标，补充耕地收益不得与非农建设补充耕地指标调剂收入直接挂钩。自治区适时修订非农建设补充耕地指标调剂政策，规范调剂程序，合理确定调剂补偿标准，强化预算约束，指标调剂资金按规定纳入同级人民政府预算管理，优先用于耕地保护相关工作。指标调剂不改变补充耕地的所有权、使用权和管护责任。

五、积极稳妥推进改革落地

（十三）做好结转指标统筹使用管理。耕地占补平衡新管理方式实施后，各地原非农建设补充耕地指标库中尚未使用的补充耕地数量指标和水田规模指标，将按照原渠道统一结转到自治区耕地占补平衡动态监管系统继续使用，各地下年度非农建设允许占用耕地规模上限相应上调。非农建设项目优先使用非农建设补充耕地指标库结转补充耕地指标。非农建设补充耕地指标库的补充耕地指标，按照“先入库，先使用，先出库”原则挂钩使用。对于结转非农建设补充耕地指标库为负值、补充耕地存在“欠债”的，各市要统筹组织各县（市、区）垦造和恢复的补充耕地或通过调剂方式进行冲抵。

（十四）做好改革衔接过渡。各类非农建设占用耕地原则上实行“占水田补水田”挂钩过渡期管理。过渡期内，不得再新立项垦造或改造为水田用于非农建设占用耕地补充耕地的项目（含全域土地综合整治项目子项目涉及的水田项目）；正在实施或验收的水田项目原则上应在2026年6月底前报备入库，逾期不再受理入库审查。市县非农建设补充耕地指标库剩余水田规模指标不足的，通过补充耕地指标调剂方式落实。自治区耕地占补平衡动态监管系统启用后，各类非农建设项目涉及占用耕地的，必须在自治区耕地占补平衡动态监管系统相应市、县（市、区）非农建设补充耕地指标库中挂钩补充耕地指标，挂钩信息随同用地一并报批。对没有按规定挂钩补充耕地指标的建设用地，不予以审批。农用地转用和土地征收阶段涉及落实耕地占补平衡的其他事项，自治区另行通知。城乡建设用地增减挂钩中涉及耕地占用和补充的，按照国家部署及要求统一纳入耕地占补平衡管理。

（十五）强化部门协同。推进自治区耕地占补平衡动态监管系统、耕地质量等级数据库信息共享，实现耕地占用、补充数量和质量跨部门共享、双向推送。自然资源部门要及时将上年度耕地占用、补充耕地地块提供至农业农村部门补充耕地质量验收管理系统，农业农村部门要及时将补充耕地质量鉴定结果、各县（市、区）年度各类占用耕地和非农建设占用耕地的质量核算结果推送给自然资源部门耕地占补平衡动态监管系统。

本文件自印发之日起施行，以往文件规定与本通知不一致的，以本通知为准。国家有新规定的，从其规定。

广西壮族自治区自然资源厅

广西壮族自治区农业农村厅

2025年7月18日

（此件公开发布）

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