从结构性失衡到区域化协同:江苏省农业社会化服务高质量发展思路研究与规划探索

长期以来，“大国小农”的基本国情和区域农业资源禀赋的差异，使得以家庭为基本生产单元的小农户面临着经营规模有限、生产力水平不高、防灾能力薄弱以及专业化程度低等困境。农业社会化服务成为衔接小农户与现代农业，促进中国式农业现代化的重要途径。1983年，中央一号文件首次提出“社会化服务”的概念，随后一些地区开始成立“公社农业服务公司”，针对农业生产环节开展传统农业服务。2008年，党的十七届三中全会提出“建设新型农业社会化服务体系”，服务内容逐渐延伸到产前、产中、产后等各个环节。新型农业社会化服务以科技创新和农业分工深化为抓手，通过提供先进的产品、技术、模式等服务，将小农户分散化的生产环节整合到规模化、标准化、智慧化、融合化的全产业链生产格局之中，不断促进农业生产经营方式的转型升级。新时代背景下，习近平总书记指出：我国的资源禀赋、国情农情决定了不可能各地都像欧美那样搞大规模农业、大机械作业，也不能采取日本、韩国等依靠高补贴来维持高价格和高收入的做法，必须走中国特色农业现代化之路，通过健全农业社会化服务体系，实现小规模农户和现代农业发展有机衔接。学术界对农业社会化服务也展开了广泛的探讨，包括农业社会化服务的理论基础和政策研究、农业社会化服务的水平及测度方法，以及不同地区农业社会化服务的实践探索和发展研究。

江苏省作为我国农业大省和经济强省，其农业社会化服务的发展历程，是伴随农村改革深化、农业现代化需求升级而逐步演进的系统性工程。20世纪70年代，江苏省在全国率先建成覆盖“省—地—县—乡”的四级农技推广网络，奠定了农业服务体系雏形。截至2024年，江苏省农业社会化服务的专业公司、农民合作社、家庭农场等各类服务主体达7.4万家，年服务规模超过450万hm2，服务营收超过140亿元，并逐渐探索形成了服务联盟、服务综合体、合作农场、区域服务中心和专项定制服务五种典型模式（见表1）。2025年3月，《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强农业社会化服务体系建设的决定》颁布，成为全国首部省级关于农业社会化服务的专项立法，标志着全省农业社会化服务进入高质量发展新阶段。

江苏省农业社会化服务在模式创新与立法保障方面走在全国前列，但其发展过程中却暴露出日渐深刻的结构性矛盾。这些问题既具有发达地区的典型性，又在江苏省农业现代化进程中具有迫切性，如何破解这一难题成为江苏省农业社会化服务高质量发展的核心使命。

1.1服务主体结构失衡

党的十九大以来，“向小农户倾斜”成为我国农业社会化服务建设的重，并形成了公益性机构、市场化企业和合作组织“三驾并行”的主体架构。但在实践过程中，各主体之间的结构失衡问题较为明显。一是江苏省农业社会化服务主体呈现“规模化主体主导、小微主体边缘化”的困境。以大型农业企业为代表的规模化主体，通过政策扶持优先获得土地、资金和技术资源快速扩张，反观以农民合作社为主的小微组织，却因资金、技术及用地限制，在市场竞争中逐渐被挤压生存空间，难以有效发挥对小农户的服务补充作用。根据有关资料，江苏省各类农机服务组织超过10000个，但已验收通过的省市级农事服务中心数量远低于全省农机服务组织总量，更低于全省农机社会化服务需求。二是主体的服务领域和服务能力出现明显断层。部分国家级、省级农业产业化龙头企业依托智能农机、数字平台，已经初步具备全产业全链条服务的能力；但仍有不少小微主体还依赖传统农机操作，服务范围局限于机耕、收割等低附加值环节，缺乏向产中产后服务覆盖的能力。三是各级服务主体之间协作联结机制不健全，县域内服务组织“各自为战”和通过熟人社会关系划分服务市场的现象仍然普遍存在。这种模式不但难以形成规模优势，而且很难建立高效稳定的组织关系。同时，服务主体间的利益分配往往缺乏明确的标准和机制，导致利益分配不均，更加削弱服务主体的合作积极性。

1.2服务供需衔接不力

农业社会化服务贯穿农业生产作业链条，直接或协助完成农业产前、产中、产后各环节。但是从供需的角度看，江苏省农业社会化服务在服务内容与产业需求、服务能力与用户需要以及服务技术供给等方面衔接不力。一是主导产业的服务供给存在环节缺失与链条断层的问题。以水稻为例，2024年江苏省水稻种植面积高达222.56万hm2，农作物耕种收综合机械化率超过85%；但工厂化集中育秧面积严重不足，仅为17000hm2，水稻产业对传统人工育秧和直播稻仍较为依赖。以果蔬茶为代表的特色产业服务缺口更为突出，表现为产中环节服务过度集中，产前环节的育种育苗、土壤监测，以及产后环节的精深加工、销售商务环节明显不足。二是服务主体能力与用户需求不匹配。苏州、无锡等市部分县区土地规模经营率超过70%，江苏农垦农业服务有限公司、苏州市现代农业发展集团等大型服务企业可提供全流程托管服务，而其他户均耕地不足1hm2的小农户普遍难以承受这些大型社会化服务公司的高价服务，需要更低成本的“单环节托管”，但此类小微服务主体数量不足，导致小农户在关键生产环节的服务需求得不到及时满足。三是服务技术应用门槛与农户需求实际应用能力脱节。数字技术是推动农业社会化服务转型升级的重要手段，但因未能精准对接农户实际需求而难以充分发挥效能。一方面，数字化工具的设计脱离实际场景，如无锡“耘智农”App集成27项功能却因操作复杂、功能冗余、方言识别缺失导致使用率低；另一方面，农业生产劳动力年龄偏大的事实普遍存在，其数字素养与技能水平偏低，再加上新技术新模式忽视小农户经营规模小、支付能力弱、文化水平有限的现实，导致新技术、新模式的普及应用任重而道远。

1.3服务资源协同不畅

江苏省农业发展呈现明显的区域差异，苏南、苏中、苏北在产业结构、服务资源和制度设计等方面的不平衡，导致优质资源难以在区域间有效协同。首先，江苏省南北地区在硬件配置和技术适配方面存在明显梯度差异。在硬件层面，苏南地区依托雄厚的财政实力，已初步实现智能农机全覆盖。例如，南京六合区依托“北斗智慧农服”平台，整合无人机、无人驾驶收割机等设备3000余台；而苏北地区智能农机覆盖率较低，徐州睢宁、宿迁泗洪等部分区县因资金限制，仍以传统中小型农机为主。在技术层面，苏北地区为粮食主产区，主要以稻麦轮作为主，急需大型联合收割机，但现有农机多从苏南苏中调配，跨区作业成本高。苏南地区特色农业区主要种植水蜜桃、枇杷等，虽配备专用设备，却因苏北地区同类产业规模小，设备跨区域利用率明显不足。其次，制度供给不足导致区域协同难以为继。当前，江苏省县域间协作主要依赖“对口帮扶”或“飞地园区”等行政力量推动，资源流动表现为“单向输送”而非“双赢”。苏南地区强县与苏北地区弱县的结对帮扶中，技术、人才输出多以短期培训、设备捐赠等项目化形式开展，市场化和常态化的协作机制尚未形成。在人才层面，资源的虹吸效应导致农业服务人才向苏南集聚，加剧了区域间差异。苏南地区通过“新农人培育计划”广泛吸引跨市跨省人才，2023年，苏州市通过“社保补贴+定向委培+创业扶持”组合政策，青年农技人员人均获得财政支持约4.2万元。而苏北地区因薪资水平较低，近年来农业技术人才流失率居高不下，产生了“苏南集聚、苏北流失”的人才流动现象。最后，全省缺乏统一的农业社会化服务标准体系，县域间在技术服务、设施建设、数据共享等领域存在隐性壁垒。例如，江苏省农业机械学会2024年行业调研显示，全省超过半数的县域农技推广机构未执行统一的无人机作业技术规范，跨县域服务团队需频繁调整参数，造成作业效率降低。

江苏省农业社会化服务结构性失衡本质上是农业服务组织模式不健全的外在体现，其问题根源在于江苏省农业现代化转型进程中产业发展需求与治理模式的不匹配。

2.1部门协作与资源整合碎片化

条块分割的行政体制加上碎片化的资源配置模式，导致江苏省农业社会化服务的组织程度难以适应当前农业现代化发展的需求。第一，农业社会化服务涉及农业农村、科技、财政、供销等多个部门，但各部门在职能划分上既存在交叉重叠，又存在盲区，导致农业服务管理混乱问题频出。一方面，农业技术推广和农事服务由农业农村部门主导，但科技成果转化需科技部门支持，而资金分配又依赖财政部门，这种“九龙治水”的格局使得基层服务主体难以有效协调资源；另一方面，不同部门的政策目标往往缺乏系统性衔接，部门间数据共享又存在壁垒，使农业生产、市场需求、技术供给等信息无法实时互通，导致难以发挥服务的整体效能。第二，农业社会化服务的补助资金分散，不同部门之间申请项目补助的边界模糊，造成资金使用效率偏低。江苏省农业社会化服务资金来源包括中央财政资金、省级专项资金、市县配套资金及社会资本，但各渠道资金管理主体不同、申报门槛各异，导致重复投入与覆盖盲区并存。例如，在新沂市高标准农田建设项目中，有农开部门的高标准农田建设项目、国土部门的“土地复垦”项目、农委的“千亿斤”粮食项目、水利部门的“小型农田水利工程”项目等，建设内容相似，但建设标准高低不一，造成各项目区建设内容无法衔接，甚至相互冲突。第三，现有基层部门考核体系“唯结果论”，忽视协作过程评价，加剧了部门协作不畅与资源整合失衡的现象。

2.2服务供给与动态需求失准化

服务供给与农业生产经营的动态需求失准，本质上是农业社会化服务体系的供给结构未能随产业升级和市场环境变化而及时调整。首先，江苏省农业社会化服务供给主要由政府主导，这种自上而下的模式在粮食生产等基础领域发挥了重要作用，但在应对多元化需求或应急处理方面则暴露出明显短板。例如，2022年江苏省如东县小棚虾养殖暴发了严重的新型虹彩病毒，但唯一有效的进口药剂却卡在海关28天，导致养殖户只能请黄牛买走私药。其次，市场化主体的趋利性导致农业社会化服务难以满足小农户需求，甚至出现经营性服务挤压公益性服务的情况。农业企业、合作社等市场主体遵循利润最大化原则，服务资源普遍向“规模大、收益高、易管理”的经营性领域集中。种子、化肥、农药等农资企业更倾向于与规模化农场签订长期供应协议，而对小农户采取“散户零售”模式，损害了小农户的利益。且大部分社会营利组织仅提供代耕代种、烘干仓储和农资销售等基础服务，电商运营和金融保险等增值服务供给明显不足。例如，江苏省农产品出口企业数量众多，但全省仅有少数几家专业机构提供出口国检疫标准咨询和跨境电商服务，严重制约了农产品出口效益。最后，乡镇农技站的服务供给能力有所欠缺。一方面，基层农技站“人财事”权受制于县级部门，不但承担着繁重的一线服务任务，还要承担行政事务，“小马拉大车”的窘境普遍存在；另一方面，基层农技推广机构专业化人才短缺的问题依然严峻，老龄化和非专业化的人员结构进一步限制了服务质量提升。

2.3治理体系与产业发展失配化

治理体系与产业发展失配，究其原因是制度的适应性和工具的先进性未能与产业升级同步迭代，导致治理目标、产业需求和基层执行之间产生脱节。一是传统治理手段难以应对新型主体多元化发展。当前，江苏省正处于农业农村现代化转型升级的关键期，部分农业经营主体已从分散小农向规模化、专业化、市场化迈进，其需求从单纯的技术指导升级为全产业链解决方案，但基层治理仍停留在行政化服务阶段，对金融、保险、财税等市场化服务供给明显缺失。二是现代农业面临的市场波动、自然灾害、技术风险等挑战呈现复杂化特征，但治理体系的风险应对能力仍停留在事后补救阶段。全省尚未建立覆盖主要农产品的市场动态监测网络，对价格异常波动、滞销风险等市场不确定性缺乏提前研判。三是新技术的快速应用也对当前治理规则提出了严重挑战。以无人机为例，全省注册农业无人机超过20000台，但飞行空域审批、安全事故责任界定、操作人员资质认证等制度领域还不健全。不同部门制定的技术标准相互冲突，导致市场主体无所适从。在农产品溯源方面，农业农村部门推行“苏农码”、商务部门推广“信福码”、市场监管部门要求接入“国家农产品质量安全追溯管理信息平台”，市场主体需同时维护多个系统，无形中增加了大量成本。

为解决以上问题，推动江苏省农业社会化服务转型升级，文章以区域协同化发展为视角，从尺度调整、治理重构和规划探索三个方面提出农业社会化服务高质量发展的思路。

3.1尺度调整：强化主管部门协同

针对江苏省农业社会化服务多头管理和责权失配的问题，应通过正式的制度嵌入方式，明确各部门权责，并通过组织尺度的调整，确立省、市、区（县）上下贯通的协同机制。第一，参照浙江“农业专班”模式，通过尺度上移，建立省级统筹机制，成立由省分管领导牵头的农业社会化服务协同委员会；明确农业农村厅领头、多部门协同的法定职责，统筹制定全省服务标准、资源配置规划及跨区域协作政策。第二，通过尺度下移，赋予地市政府项目统筹、资金调配、考核督导等实权，明确农业、财政、自规、金融等部门的协作任务清单。可选择在南京、苏州、徐州、南通等地设立农业服务枢纽，将其作为省级政策落地的中转站。服务枢纽的功能主要为动态更新农机、农技专家信息，制定区域服务标准以及协调跨市矛盾等。第三，激活区县基层服务主体的作用。区县作为农业服务落地单元，应向上连接农业龙头企业和规模化农场，向下整合乡镇农技站、农机中心、合作社等资源，确认具体的服务内容和服务形式。第四，进一步完善农业社会化服务财政补贴。政府应积极引导金融、社会资本等共同支持现代农业社会化服务体系发展，形成多元投入机制。一方面，明确农业社会化服务各环节的补贴细则；另一方面，实行“先服务后补助”的模式，结合服务合同和验收结果拨付资金，确保补贴与服务质量挂钩，提高财政补贴使用效率。

3.2治理重构：整合服务资源协同

重构农业社会化服务的治理模式，是破解农业社会化服务治理体系失配，推动农业服务资源协同发展的有效办法。一是重构治理主体关系。政府角色应从服务供给转向“平台搭建+支撑保障”，聚焦农业社会化服务的顶层设计、政策支持、市场监管、纠纷仲裁与应急保障等工作。农业社会化服务企业和合作社等主体，应以构建全链条服务网络为发力点，纵向从单一服务环节向耕种管收储销全链条发展，横向联合科研机构、金融机构、电商平台等，推出多元化服务套餐。农户应从服务的被动接受者向主动参与者转型，通过成立议事会或监事会的形式，参与服务方案的制定与监督。同时，农户应积极参与政府部门或企业举办的技术培训，主动掌握智能农机、电商运营技能，保障自身主体地位。二是建立特色互补、资源共享、梯度联动的区域协同体系。依托农业大数据平台，构建全省数字农业全景图，整合农机、农技、专家、金融等资源的状况，自动生成跨区域调配方案，实现区域间优势互补。三是创新协同激励与利益分配机制。建立“苏南—苏北”农业协同发展基金，根据粮食净调出量、生态保护贡献等指标，对苏北粮食主产区给予财政补贴。鼓励苏南地区企业到苏北地区投资建设加工园区和冷链物流中心，通过“技术入股+收益分成”模式共享产业链增值收益，规避单项输出风险，形成长效共赢机制。四是建立农业科技人才柔性流动机制，鼓励农技专家到苏北地区开展技术指导，重点培养数字农业、电商运营等技能人才。

3.3规划探索：推动区域发展协同

面对农业社会化服务主体失衡、供需不畅和协同不力等困境，江苏省探索以规划引领、以区县为单位建设“农业综合服务中心”的解决路径，通过“农技服务中心—农事服务中心—配套驿站”三级体系（见图1），构建资源整合与高效协同的服务网络。本部分以江阴市为案例，阐述组织重构模式下农业社会化服务的规划探索与实践。

依托沿江水网平原、南部水乡湿地等自然条件，江阴市农业呈现出从传统生产向多功能融合转型的特征，基本形成了以优质稻麦、特色果蔬、特种水产三大特色产业和绿色蔬菜、生态畜禽两个保供产业为主的农业产业体系。依据“农技—农事—驿站”的三级服务网络架构，规划建设申港三鲜、金顾山和河湘等3家农技服务中心，周庄泰禾农、青阳林度以及徐霞客兴惠等3家“农技+农事”服务中心，徐霞客游圣、璜土向农和长泾蒲市等3家农事服务中心。农技服务中心定位为公益性，主要承担苗情、墒情、虫情、灾情监测预警，农业新品种、新技术、新装备和新模式成果示范展示与应用推广，以及农业科技成果转化落地和新型职业农民培育等职能。农事服务中心侧重经营性，提供农资采购配送、集中育供秧、病虫害统防统治及全程机械化作业服务；拓展智慧农业应用、农产品仓储保鲜、加工销售等全链条服务。同时，农事综合服务中心均配套相应服务驿站，以实现中心与产业的空间匹配及就近服务，推动农业服务直达田间地头，深入衔接小农户。

通过“一次规划、整县布局、分步推进”的模式，构建江阴市“县—镇—村”农业社会化服务体系，基本实现全市农业服务全覆盖。第一，农业综合服务中心是承接上级政府组织化调整的载体，以此整合县域分散的服务资源，实现江阴市农业社会化服务全产业和全链条覆盖。通过中心规划建设，引导分散农户向合作社、家庭农场等新型农业经营主体集聚转型，破解小农户对接难题，促进农业生产的规模化经营与资源高效配置。第二，农业综合服务中心可精准对接服务供给与需求，通过搭载数字化平台，激活供需两端活力。在供给侧，提供“菜单式”服务包，农户可按需选择单项或打包服务，系统就近匹配服务主体。在需求侧，建立“农户需求清单”动态管理机制，以App或二维码填报，实时收集农户需求。此外，在农业数字化平台中嵌入服务评价模块，农户可对服务质量进行星级评分和意见反馈，系统则自动生成服务主体信用档案，对评分低于阈值的主体实施预警，倒逼其优化服务。第三，农业综合服务中心是实现治理重构、推动区域协同发展的平台（见图2）。通过农业综合服务中心的建设，打破传统条块分割的农业管理模式，建立多部门联席机制，统一制定服务标准、监管流程与政策落地路径，显著提升服务的整体效能与应急响应速度。同时，农业综合服务中心能够实现跨镇、跨县乃至跨市域的统一调配，协调农机装备、技术专家和服务团队，实现跨区域产业链联动机制，延伸服务半径，构建高效协同治理新格局。

农业社会化服务通过提升生产效率、促进规模化经营、推动技术应用，为江苏省农业现代化发展提供关键支撑。文章认为结构性失衡是江苏省农业社会化服务当前面临的主要问题，具体表现在服务主体、服务供需以及服务资源三个方面。究其根源是全省农业社会化服务组织化程度尚不健全，其中条块化的行政体系分割是导致服务主体协作不畅和资源整合不力的原因；自上而下的行政供给模式，是导致农业社会化服务供需失准的原因；治理体系未能与产业同步发展，是全省农业社会化服务结构性失衡的深层原因。因此，文章从区域化协同发展的角度，探索农业社会化服务转型升级的路径。通过组织尺度的调整，可确立省市区上下贯通的协同机制，引导各级部门和服务主体协同发展；通过数字化技术推动治理体系的重构，建立特色互补、资源共享和梯度联动的联动体系，是实现全省农业社会化服务资源协同的有效办法。最后，文章以江阴市农业综合服务中心规划作为实践案例，阐述了规划引领与治理重构协同作用下，农业社会化服务的高质量转型发展思路。

来源：《农业科技管理》

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