通过全国土地“二调”与“三调”成果数据对比，十年间汉中市耕地流出数量较大，与全省耕地数量流出占比持平。而耕地保护目标任务年年都完成，建设用地占补平衡项项都落实，理应除掉自然灾毁和调查规则调整外耕地数量不会变化，为何数量在减少？经认真分析，追根溯源，一是从数量上看，耕地“非粮化”问题量大面广，耕地“非农化”问题小而频繁。二是从性质上看，耕地“非农化”具有不可逆转性，对耕地造成的伤害短时间内无法恢复。

主要原因为：一是耕地保护意识有待提升。当前部分基层党委政府主观上对耕地和永久基本农田“非农化”“非粮化”问题的重视程度仍不够，缺乏系统耕地保护和占补平衡意识，保障发展中突破“用地常规”，放松对产业供地和节约集约利用的约束。二是新发展理念贯彻不全面。一些基层党委政府在推动经济社会发展中，追求短期利益，盲目上马项目，对一些破坏耕地的违法行为放任自流、默许纵容，甚至坐等违法成形，再帮助违法者补办相关手续，耕地保护工作整体呈现出“上热下冷”的态势。三是耕地保护职责边界不清。耕地保护是一个系统工程，涉及自然资源、农业农村、生态环境保护、水利、交通运输等多个部门。尽管国家层面制定了遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的相关文件，但因各部门职能与政策各不相同，工作衔接协调机制尚未建立，造成了看似都在管，实则都不管，失责不追究，追究不精准等问题，致使耕地被一点一点的侵蚀，“非农化”问题屡禁不止，禁而不绝。

针对基层耕地保护中的薄弱环节，笔者认为采取明确职责内容，划清任务界线，制定问责底线和激励先进对象标准，构建耕地保护共同责任机制。汉中市在试点先行的基础上，提请市委市政府联合下发《汉中市建立健全耕地保护责任机制的意见》《汉中市耕地保护共同责任机制实施办法》《耕地保护激励暂行办法》，将市、县、镇三级地方党委政府和涉关部门及村两委耕地保护共同责任机制进行明确细化，建立健全镇为主体的源头防控机制。把耕地保护责任具体细化到距离耕地区域更近、管护更便捷的基层镇、村两级，明确相应奖惩办法和问责标准。通过初步探索实践和推广，成效比较明显。

（一）压实责任链条，做到“4个明确”。一是明确党委政府同责，市、县（区）党委政府对辖区耕地保护负总责，各级党委主要领导和政府主要领导对耕地保护负主要领导责任，分管领导负重要领导责任。二是明确部门监管责任，对纪委监委、发改、公安、自然资源、生态环境、农业农村、审计、水利、林业等行业部门职责细化。三是明确镇级属地主体责任，负责组织村级巡查责任落实，明确违法占用和破坏耕地行为的线索核实、违法制止、重大违法案件报告的职责。四是明确村级巡查发现责任，村（社区）支书（主任）、村民组长对违法占用和破坏耕地行为负巡查发现直接责任。

（二）强化源头管控，突出“135”标准。“1”是村（组）巡查发现问题于当天；“3”是镇（办）在3个工作日内组织干部现场核实、宣传政策、违法制止，“5”是镇（办）对事发5天违法问题仍未制止和消除的，报告移交有执法权限的机关从严查处，从严追责，违法面积累计计入属地，并以此评价履职责任落实。

（三）严肃责任追究，坚守“510”底线。以镇为单位，市县执法监管部门建立执法台帐，对年度内辖区累计违法占用永久基本农田5亩、耕地10亩以上的镇（办），在严肃处理违法当事人的同时，启动监管责任追究。

（四）注重奖优罚劣，实行“320”引领。市委市政府每年对耕地保护位于前3名的县（区）给新增建设用地指标奖励，对20个镇（办）每个给予20万元资金奖励和20亩新增建设用地指标奖励，以点带面，责任+激励推动耕地保护责任落实；对耕地保护不力和违法严重的县（区）、镇（办），提请市政府主要领导对其进行约谈，督促限期整改，在一定范围通报，并实行“增违挂钩”。

去年以来，汉中市在耕地保护共同责任机制的推行实践中，以镇为主体的源头防范初见成效。2021年度土地卫片执法显示我市违法比例5.71%，违法案件同比下降4.96%，违法占用耕地数量减少228.82亩。我市纳入2021年耕地保护督察意见书的土地违法违规问题122件，占全省2128个问题总数的5.7% ，在设区市中违法宗数和面积均为较少市。

近期，南郑区胡家营镇胡家营村村民张某某以当地镇政府未让其修建宅基地为由上访至汉中市信访局，市上主要领导接访后，经问询并核实当地镇政府得知，当事人不具备宅基地审批条件，镇政府多次制止并拆除其违法修建房屋。这一事例充分说明通过一年的不懈努力和实践，汉中市出台的耕地保护共同责任机制正在落地生根，开花结果。