国家林业和草原局关于印发《国家林业和草原局关于促进林下经济发展的若干措施》的通知

林改发〔2025〕56号

各省、自治区、直辖市林业和草原主管部门，新疆生产建设兵团林业和草原局：

现将《国家林业和草原局关于促进林下经济发展的若干措施》印发给你们，请认真抓好落实。

特此通知。

国家林业和草原局

2025年12月4日

国家林业和草原局关于促进林下经济发展的若干措施

为深入贯彻习近平总书记关于多用改革的办法用活林草资源，壮大林草产业的重要指示精神，认真落实党的二十届四中全会关于发展林下经济，壮大林草产业的决策部署，统筹推进高质量发展和高水平保护，加快发展林下经济，不断挖掘培育森林“四库”功能，助力深化集体林权制度改革，现提出以下措施。

一、合理利用森林资源发展林下经济。坚持生态优先，按照功能相容、空间复合利用原则，合理利用森林资源开展林下种植、养殖、采集加工以及森林景观利用等林下经济活动。利用商品林发展林下经济的，经营者可自主开展经营活动。符合水土保持要求、不影响森林整体功能的前提下，经营者可适度利用公益林，科学有序发展林下经济。根据森林培育和林下经济发展需要，可优化林下空间，各省（区、市）结合实际制定利用森林资源发展林下经济的相关技术标准，明确不同森林类型、不同发育阶段抚育经营应保留的株数和郁闭度等要求，并履行监督管理职责。

二、明确林下经济林业直服用地范围。为发展林下经济修筑的生产道路、管护设施、生产资料用房和贮存场（库、室），安置的移动设施和装置，以及为满足直服设施需求而配套设置的供水、供电、供热、供气和通信类辅助设施，相关用地符合直接为林业生产经营服务的工程设施标准的，按规定办理相关手续。

三、鼓励“场村合作”发展林下经济。鼓励各地充分发挥国有林场资源、人才、技术等优势，建设高标准林下经济基地，将林下经济发展作为国有林场“场村合作”的重要内容，创新“国有林场+”模式，推动适度规模经营，带动周边林农就业增收。

四、推广“林业标准地”模式发展林下经济。鼓励各地借鉴浙江省“林业标准地”经验做法，打造收储平台，在尊重林农意愿、维护林农权益的前提下，开展林地经营权集中收储，修筑必要的供水供电设施、防火作业道、机械运输轨道、管理用房、防护栏网等直接为林业生产经营服务的工程设施，配套必要的林下经济产品加工等建设用地，开展必要的林下空间调整优化。收储方可用建成的“林业标准地”以租赁、入股、合作经营等形式吸引社会资本发展林下经济。

五、创新林下经济投入机制。落实好现行财政支持政策，坚持市场主导、政府引导，在政策框架内支持林下经济发展。积极主动对接金融机构，创新金融支持林下经济发展模式，聚焦林下经济产品生产、加工、销售、运输等环节，综合运用贷款、保险、基金、债券等金融工具，提供差异化金融服务。探索建立林下空间经营权流转等机制，推动金融机构开发林下经济抵（质）押贷款等特色信贷产品，合理确定贷款期限和利率，加大信贷投入。鼓励各地将林下经济保险纳入地方优势特色农产品保险奖补范围。鼓励各地结合国家储备林建设因地制宜发展林下经济。

六、强化林下经济科技支撑。组织科研机构和院校开展林下经济应用技术研究和集成，加强技术成果集成示范推广应用。完善林下经济技术标准体系。开展林下经济实用技术培训和科技下乡活动。积极培育林下经济乡土专家。推广科技特派员联系农户、村庄、合作社、企业以及生产基地结对帮扶机制，加强林下经济项目“一对一、点对点”科技服务。

七、优化林下经济产品产销服务。推动林下经济一二三产业融合发展，合理布局和建设林下经济产品初精加工基地。着力培育林业龙头企业、林下经济产业园区，打造“龙头企业+基地+农户”“合作社+农户”等联结机制，推动种植、加工基地与各大销售平台对接，促进产销有机衔接。

八、加强林下经济组织领导。各级林业和草原主管部门要高度重视林下经济发展，将发展林下经济作为深化集体林权制度改革和促进林业高质量发展的重要抓手，加强典型引领、政策指导、技术培训、市场信息服务。将林下经济纳入“十五五”重点工作，明确发展布局、重点领域、目标任务和支持政策。完善林下经济统计指标体系。及时总结宣传推广成功模式、典型经验，调动社会各界发展林下经济的积极性。

国家林草局发改司解读《关于促进林下经济发展的若干措施》

为深入贯彻落实习近平总书记关于多用改革的办法用活林草资源，壮大林草产业的重要指示精神，积极践行“两山”理念，统筹高水平保护和高质量发展，国家林业和草原局日前印发了《关于促进林下经济发展的若干措施》（以下简称《措施》）。国家林业和草原局发改司负责人对《措施》内容进行深入解读。

出台《措施》的背景是什么？

发改司负责人：国家林草局制定出台《措施》，是深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神，落实党的二十届四中全会决策部署，巩固集体林权制度改革成果，促进林下经济产业发展，拓宽绿水青山转化为金山银山路径的重要举措。

一是贯彻党中央决策部署，巩固集体林权制度改革成果的需要。习近平总书记多次强调要发展林下经济，指出“深化集体林权制度改革，发展森林食品、林下经济，不断挖掘培育‘森林粮库、钱库’”。党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确提出“发展林下经济，壮大林草产业”。党中央、国务院高度重视发展林下经济，伴随全面深化集体林权制度改革，放活集体林地经营权，吸引越来越多的经营主体从事林下经济活动。目前，全国林下经济林地利用面积6亿多亩，产值1万多亿元，惠及广大农民群众。贯彻党中央、国务院决策部署，制定出台《措施》，对于提升产业服务能力，增强经营主体信心，激发林下经济发展活力，具有重要保障作用。

二是推动林下经济发展，践行“两山”理念，统筹生态保护与经济发展的需要。党的二十大报告指出，“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”。我国森林资源丰富，但传统林业经济模式单一。《措施》的出台，以制度创新和实践探索，培育绿色经济新增长点。通过发展林下经济重构人、林、地关系，将生态保护的外在约束转化为经济发展的内生动力，科学合理利用森林资源，将生态优势转化为经济优势，确保产业发展与生态建设良性互动。

三是落实相关政策法规要求，强化林下经济政策有效衔接的需要。《森林法》对发展林下经济作出了规定。国家林草局制定出台了相关文件，明确科学利用林地资源发展林下经济。2023年，中办、国办印发《深化集体林权制度改革方案》，提出在保护森林资源和生态的前提下，可依法利用公益林适度发展林下经济。制定出台《措施》，对林下经济的发展空间、主体培育、资源投入、产销衔接、组织管理等提出了明确支持举措，为各地引导林下经济集约化、规范化发展强化了政策支撑。

发展林下经济是推动绿水青山向金山银山转化、带动农民增收致富的有效路径。此次出台《措施》，在坚持生态优先的前提下，是如何保障林下经济发展空间的？

发改司负责人：《措施》首先明确了生态优先这个大前提，维护森林生态与发展林下经济是一体两面，没有良好生态就没有林下经济可持续、高质量发展，必须在筑牢生态根基的基础上发展林下经济。为此，《措施》提出两条原则：一是功能相容，发展林下经济要与森林生态系统功能相适应，要在符合水土保持要求、不影响森林整体功能的前提下进行；二是空间复合利用，可充分利用林下空间、林地林缘，发展林下种植、养殖、采集加工和森林景观利用等复合业态，拓展森林食物生产空间，提升森林资源的整体利用效益。遵循以上前提和原则，经营者可优先利用商品林、适度利用公益林，科学有序开展林下经济活动。

同样，《措施》中关于林下空间优化、直服用地管理的内容，充分体现了保护与发展的有机统一。《措施》明确，允许省级林草主管部门结合实际制定相关技术标准，分类型、分情况设计抚育经营保留林木株数、郁闭度等指标，指导各地因地制宜开展森林抚育经营，以满足森林培育、林下经济发展的需求。将林下经济林业直服用地范围与新发布的林业行业标准《直接为林业生产经营服务工程设施用地规范》有效衔接，明确了为发展林下经济修筑的生产道路、管护设施、生产资料用房和贮存场（库、室）、移动设施和装置、配套设施等具体标准，为合理保护和利用森林资源、发展林下经济提供基础保障。

《措施》如何支持林下经济经营主体培育？

发改司负责人：林业企业、合作社和广大林农等经营主体，是拓宽“两山”转化路径的源头活水，是推动林下经济发展的内生动力。《措施》以模式创新、机制创新支持培育林下经济经营主体。一是创新“国有林场+”模式。鼓励以林下经济为重点发展“场村合作”，利用国有林场的资源、人才、技术优势，以建设高标准林下经济基地为抓手，带动村集体经济发展，解决林农分散经营、效率低的问题。二是推广“林业标准地”模式。鼓励在尊重林农意愿的前提下，打造收储平台，如依托各类国资平台和经营主体开展林地经营权集中收储，吸引社会资本投入，化解林下经济生产中林地碎片化、利用单一化等问题，高效配置林地及配套资源，修筑林业生产经营服务工程设施，为经营主体打造“拎包入驻”的良好环境。三是创新林下经济投入机制。坚持市场主导、政府引导，在用实用好现行财政政策的基础上，推动创新金融支持林下经济发展模式，聚焦林下经济产品生产、加工、销售、运输等环节，为经营主体提供差异化金融服务；探索建立林下空间经营权流转等机制，推动金融机构开发林下经济抵（质）押贷款等特色信贷产品，强化信贷投入，针对性化解林下经济生产融资难题，让“金融血液”更高效流向经营主体。

《措施》对林下经济发展提出了哪些服务保障举措？

发改司负责人：《措施》聚焦强化林下经济服务支撑。其中，科技支撑覆盖林下经济应用技术研究和集成、科技成果推广应用、技术标准体系完善、实用技术培训和科技下乡等环节，依托乡土专家、科技特派员等专业力量，送技术、送指导、送服务到林间地头，为林下经济项目提供“一对一、点对点”科技支撑。产销服务着眼推动三产融合发展，引导布局建设初精加工基地，打造“龙头企业+基地+农户”等利益联结机制，助力打通种植、加工与市场全链条，让林下经济产品真正变为百姓餐桌上的健康食品和林农手中的纯收入。

《措施》注重加强林下经济组织保障。发展林下经济作为深化集体林权制度改革和促进林业高质量发展的重要抓手，要求各级林草主管部门加强典型引领、政策指导、技术培训、市场信息服务，做好顶层谋划，明确发展布局、重点领域、目标任务和支持政策，引导社会各界积极参与到林下经济发展中来。

下一步，我们将指导各地林草主管部门认真落实好《措施》，结合实际制定相关技术标准，做好监督管理，促进林下经济高质量发展，让“绿水青山”真正成为百姓身边的“幸福靠山”。