关于项目临时占用林地审批与林业在建工程重叠问题化解讨论

一、问题焦点

林地临时占地审批过程中，出现了林业在建工程，而林地临时占用，不收植被恢复费，占用期限两年，占地项目单位承担恢复林业生产条件和植被。

林业在建工程一般按三年付款，尤其到了第三年时，已经按合同和阶段验收付款70%了，该项目临时占用林地是审批呢？还是不予审批？然而，有些项目属于基础设施的配套工程，又不能不审批！是先由项目占地单位赔偿给林业在建工程的承包单位70%的已付工程款，剩余30%林业局不予支付，等项目占地单位使用完成后，再由林业工程承包单位实施完成，验收合格后支付给林业工队，还是由占地企业按照植被恢复方案来恢复？

林业局很为难，一是林业工程不能按时交付；二是是否增加企业负担，为难企业。有没有稳妥解决办法，既不给国家造成损失，有能兼顾企业和林业承包工程的工队？

二、问题难度

这是一个非常典型且棘手的行政管理与实务操作冲突问题，所描述的困境精准地反映了基层林业部门在平衡发展、保护与企业权益时的两难处境。这种情况确实需要一种既坚持原则又灵活务实的解决方案。

二、化解思路

以下是一个综合性的分析和一套建议的稳妥解决办法，旨在兼顾国家利益、项目进度、占地企业负担和林业工队权益。

（一）核心问题分析

1. 政策冲突点：临时占用林地审批的核心前提是“无争议、可恢复”。现在出现了“林业在建工程”，构成了地上附着物权益争议，且该工程本身就是为了提升林地价值的国家项目。

2. 风险焦点：

·对国家：如果直接审批，已投入的工程建设资金（70%工程款）可能因占地而损失，造成国有资产流失。

·对林业工队：工队已按合同施工并投入人力物力，如果项目中断且无法获得全额付款，将面临重大损失，可能引发合同纠纷。

·对占地企业：企业有法定的恢复义务，但直接赔偿或接管一个半成品工程，技术和管理上都存在风险和负担。

· 对林业局：无论怎么决策，都可能面临“国有资产流失”或“阻碍基础设施建设”的问责风险。

（二）稳妥解决方案的核心原则

原则一：确保国有资产不流失。

原则二：依法依规，厘清责任主体。（占地企业是恢复责任主体）

原则三：实事求是，寻求多赢。

原则四：用协议和资金担保锁定风险。

（三）解决方案

解决方案：“评估补偿 + 责任转移 + 资金担保”三步走。

这个方案的核心思路是：将“赔偿”转变为“补偿与投资”，将“恢复责任”与“工程续建”有机结合，通过资金监管确保各方履约。

第一步：全面评估，确定补偿与续建方案（核心基础）

1. 成立联合评估小组：由林业局牵头，组织占地企业、林业工队（承包单位）、第三方审计/评估机构、相关技术专家组成。

2. 评估内容：

·已完成工程价值评估：第三方审计机构对林业工队已完成的工程量（已付70%对应的部分）进行最终核定，确保数据准确。

·工程状态与后续方案评估：技术专家评估当前工程状态。是完全推倒重来更经济合理，还是在现有基础上由原工队续建完成更优？通常，后者能最大程度保留已投入的国有资产价值。

3. 制定两套财务方案：

·方案A（推倒重来方案）：计算占地企业需赔偿给林业部门的全部工程投入（以第三方评估为准）。这笔钱应专款专用，用于未来在其他地块实施同类林业工程。

·方案B（续建利用方案）：计算将后续工程委托给原林业工队完成所需的剩余款项（30%合同款及可能的变更费用），并评估其最终成果的价值。

在绝大多数情况下，方案B（续建利用）是更优选择，因为它避免了已投入资金的浪费，保证了工程的完整性和质量，也保障了工队的利益。

第二步：签订三方协议，明确权责利

在确定采用“方案B”的基础上，由林业局主导，推动占地企业、林业部门（代表国家）、林业工队签订一份《林地临时占用补偿与植被恢复三方协议》。

协议要点：

1. 责任主体：明确占地企业是法定恢复责任主体。

2. 责任转移与委托：占地企业委托原林业工队，按照原林业工程的设计标准和《植被恢复方案》的要求，完成剩余工程并在临时占地期满后负责恢复。

3. 支付方式：

·占地企业将剩余的30%工程款（或经评估确定的新金额）以及一笔履约保证金，一次性支付到林业局指定的共管账户或第三方监管账户。

·林业局根据工程进度和验收报告，分阶段从该账户向林业工队支付款项。

4. 验收标准：明确以原林业工程验收标准和临时占地恢复标准作为最终验收依据。

5. 违约责任：规定若工队未能按时按质完成，林业局有权动用保证金聘请其他队伍完成，不足部分向工队追偿；若占地企业未支付款项，则不予审批或追究其违约责任。

第三步：林业局加强监管与服务

1. 审批前置：在签订上述三方协议后，林业局再行办理临时占地审批手续。将协议作为附件，使审批决定有理有据，规避自身风险。

2. 过程监管：对后续施工和恢复工作进行全过程监督，确保符合方案要求。

3. 资金监管：严格管理共管账户，按协议约定支付，确保资金安全和使用效率。

（四）方案的优势

· 对国家（林业局）：

· 避免了已投入的70%工程款血本无归，保全了国有资产。

· 确保了林业工程最终能够完成并发挥生态效益。

· 通过协议和资金监管，锁定了植被恢复的责任和资金，确保了“占补平衡”。

· 履职到位，决策过程有记录、有依据，规避了行政风险。

· 对占地企业：

· 虽然前期支付了剩余款项和保证金，但相比全额赔偿（方案A）或自己组建队伍恢复，成本更低、风险更小。

· 将复杂的林业工程和恢复工作委托给专业队伍，省心省力，能更专注于主业。

· 满足了基础设施配套工程的紧迫性，项目得以顺利推进。

· 对林业工队：

· 能够收回全部工程款，避免了重大损失。

· 获得了继续完成工程的机会，维护了商业信誉和客户关系。

· 款项由林业局监管支付，收款更有保障。

（五）总结

“评估确定续建方案 + 签订三方协议锁定责任与资金 + 林业局监管审批”这套组合拳，是当前情况下最稳妥、最负责任的做法。它没有简单地选择“批”或“不批”，而是通过机制设计，将一个看似无解的“零和博弈”，转变为一个可以实现的“多赢局面”。

林业局在此过程中的角色，应从被动的“审批者”转变为主动的“协调者、监管者和规则制定者”，这才是解决此类复杂问题的关键。

四、支付问题

林业局未支付的林业工程30%资金如何处置？退回国家？还是继续按验收合格标准支付给林业工程承包工队呢？林业局如何给国家不能按时完成工程任务交账？

（一）问题思路

这是一个非常关键且触及核心责任的问题。林业局如何处理这未支付的30%资金，以及如何向上级交代，直接关系到整个解决方案的合法合规性和能否真正落地。

分两部分清晰解答这个问题：

第一部分：30%林业工程资金的处置原则

核心原则：专款专用，绩效导向，确保国有资产保值增值。

这笔资金的性质是国家已拨付用于特定林业工程的专项资金。它的处置绝不能简单地“退回国家”或“无条件支付”，而必须与最终形成的林业资产和生态效益挂钩。

以下是符合规定的处置流程：

1. 绝不能简单退回：如果简单将30%资金退回财政，意味着国家在这个地块上的林业工程投资失败了（70%已付的资金形成了半拉子工程，无法产生效益），这是国有资产的实质性损失。林业局要尽力避免这个最坏的结果。

2. 正确的处置方式：变更资金用途，但目标一致。

这笔资金的最终目标是在某一地块上形成合格的林业资产。现在原定地块无法实现，那么就应该通过合法合规的程序，将这笔资金的用途变更为“完成等效的林业建设任务”。

具体操作路径如下：

·情景A（采用前述“续建方案”）：

·资金用途：这30%的资金将直接用于支付给林业工队，以完成在原址上续建并最终验收合格的工程。

·支付条件：必须严格遵循之前提到的《三方协议》，按照阶段验收合格报告进行支付。最终一笔款项（如5-10%的质保金）应在临时占地恢复期满并验收合格后再支付。

·本质：这是资金用途的延续和最终实现。国家投入的资金最终形成了完整的、合格的林业工程，实现了生态目标。

·情景B（无法续建，必须完全另寻地块重建）：

·资金用途：这30%的资金，连同已损失的70%资金所代表的资产价值（需要通过评估确定），应作为一个新的“植被恢复”或“林业工程”项目包，由林业局重新招标，在其他需要建设的林地上实施。

·资金来源：这笔钱首先应由占地企业全额补偿给林业局（财政专户）。然后林业局再按新增项目资金，申请用于新的林业工程。

·本质：这是资金的置换和再投资。通过占地企业的补偿，确保了国家投入的总资产价值没有损失，并将在新的地块上形成新的林业资产。

结论：30%的资金不应退回，而应通过“续建”或“重建”的方式，确保其最终转化为国家所有的、合格的林业成果。

第二部分：林业局如何向国家“交账”

这是一个关于行政汇报、风险管理和责任厘清的问题。林业局不能隐瞒或回避问题，而应主动、规范地进行报告，将一个“负面事件”转化为一个“成功的问题解决案例”来汇报。

汇报的核心思路：不是汇报“工程未完成”，而是汇报“因不可抗力的基础设施建设需要，原工程方案已优化调整，并通过协调多方资源，确保了国有资产安全和使用效益最大化”。

汇报要点和具体说辞建议：

1. 主动报告，说明情况（实事求是）：

·“我局原实施的[XX林业工程]项目，在执行过程中，因国家/省重点基础设施[XX项目]配套工程建设的紧急需要，需临时占用该项目地块。该情况属于在项目立项后发生的重大外部条件变化。”

2. 阐述应对措施，突出履职尽责（过程规范）：

·“事发后，我局高度重视，立即启动应急预案。为最大限度减少国家损失，我局牵头组织了占地单位、工程承包方及第三方评估机构，进行了多次磋商和联合评估，确定了以下核心事实与应对方案：

·已完成的70%工程量为合格工程，已形成国有资产[XX价值]。

·经综合评估，‘推倒重来’方案将导致国有资产重大损失，‘原工队续建并负责后期恢复’为最优方案。”

3. 强调解决方案，锁定国家利益（结果导向）：

·“为此，我局创新工作方法，主导签订了《三方协议》（可附协议副本）。该协议确保了：

·国有资产安全：已投入的70%工程量价值得以保全，并将通过续建形成完整资产。

·资金安全与效益：剩余30%项目资金将被严格监管，用于工程最终合格验收，确保了专项资金的使用效益。

·责任无缝衔接：明确了占地单位为法定恢复责任人，并通过委托方式将专业事交给专业人，确保了恢复质量和标准。”

4. 提出处理意见，请求上级认可（程序合规）：

·“鉴于上述情况，特向省厅/上级部门报备，并申请：

·批准对[XX林业工程]项目实施方案进行变更，将建设与恢复期适当顺延。

·核准我局对项目剩余30%资金按上述方案进行监管和支付的安排。

·认可我局在此次事件处理中为保全国有资产所采取的各项措施。”

通过这样的汇报，林业局展现给上级的形象是：

·主动作为，而非被动应付。

·敢于担当，善于协调复杂局面。

·始终将国家利益放在首位，决策科学、过程规范。

·最终，不仅没有造成损失，反而在不利条件下探索出了一个多方共赢、保全资产的成功案例。

这样一来，林业局不仅不需要“为难地交账”，反而可以成为一个成功处置突发问题的典范。关键在于全过程都要有完整的书面记录、评估报告、会议纪要和具有法律效力的协议，这些都是向上级汇报时最有力的支撑。

（二）问题实操

林业局账户上剩余30%工程款在验收合格的情况下，支付给林业工程承包工队？

在采用上一轮提出的“评估补偿 + 责任转移 + 资金担保”方案，并成功签署《三方协议》的前提下，林业局账户上剩余的30%工程款，在满足协议约定的验收合格标准后，应当支付给林业工程承包工队。

但这不仅仅是简单的“付款”，而是整个风险控制和管理闭环的最终环节。其合法性和合理性建立在以下关键基础上：

为什么可以且应当支付？

1. 合同基础的变更与延续：

·支付行为不再是基于最初那份因占地而无法履行的原合同，而是基于一份新的、具有法律效力的《三方协议》。

·这份新协议重新定义了工队的责任：从“在原址上完成一个新工程”变为“首先完成原工程的续建，并在未来负责将该地块恢复至合格标准”。工队的合同义务实际上被延长和扩展了。

2. 资金性质的重新定位：

·这30%的资金，其用途已经从“完成原工程”转变为“确保国家林业资产最终形成并得到妥善恢复的担保和绩效资金”。

·它支付的不再是单一的“工程款”，而是“履约对价款”。工队只有履行了新协议下的所有义务（包括最终的植被恢复），才能全额获得这笔款项。

3. 确保了国家利益最大化：

·最经济：相比推倒重来，这是成本最低的方案。

·保全资产：让已投入的70%资金避免了打水漂，形成了有效资产。

·保障恢复：通过资金杠杆，锁定了工队负责后期恢复的责任，避免了占地企业不专业可能导致的恢复失败风险。

支付的流程和条件（关键控制点）

为了保证万无一失，付款必须严格按照《三方协议》的约定，与验收挂钩，分步进行：

五、后续问题

林业局如何对此进行说明和审计？

如果未来有审计或检查，林业局需要出示完整的决策链条和证据：

1. 问题证据：临时占地申请文件，证明冲突的客观存在和基础设施项目的必要性。

2. 决策过程证据：联合评估会议纪要、第三方评估报告，证明“续建方案”是最优选择。

3. 法律文件：《三方协议》，清晰展示了责任转移、资金监管和支付条件。

4. 执行证据：各阶段的验收合格报告，证明工队确实按质按量完成了所有约定工作。

5. 最终成果：恢复后的林地照片和验收报告，证明国家林业生产条件已恢复，生态目标已实现。

结论：

可以支付，而且必须是在验收合格后支付。这样做，林业局不是在“违规操作”，而是在依法依规地解决一个棘手问题，并最大限度地保全了国有资产、履行了监管职责。这是一个负责任的管理者应该做出的、经得起历史检验的决策。

资源管理办公室

2025年10月11日

单位：保德县林业局

作者：鲁贯雄