再学《加快建设农业强国规划(2024-2035年)》

2025年4月，《加快建设农业强国规划（2024－2035年）》全文公布。笔者围绕规划最新要点，再次细读这份统领未来十余年三农工作的纲领性文件，逐层展开学习。

牢牢把握“五强”目标与一体推进主线

规划最核心的新概括，就是明确提出建设“供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强”的农业强国。这五强不是并列的口号，而是互为支撑的整体。供给保障强指向粮食和重要农产品的稳定安全供给，科技装备强聚焦种业、农机和智慧农业，经营体系强解决小农户与现代农业衔接，产业韧性强强调全链条抗风险能力，竞争能力强要求在全球农业格局中占有一席之地。尤其值得留意的是，规划将“一体推进农业现代化和农村现代化”摆在突出位置，这意味着农村基础设施、公共服务、人居环境不再被视为与农业现代化等量齐观的目标维度。

在目标设定上，分2027年、2035年和本世纪中叶三个阶段递进。2027年要求粮食综合生产能力达到1.4万亿斤，现代乡村产业体系基本健全，农村居民收入与GDP增长基本同步，城乡收入差距持续缩小。2035年强调农业现代化基本实现，农村基本具备现代生活条件。远期全面建成农业强国，城乡全面融合。这种时序安排表明，国家追求的农业强国，是从田间到村庄、从生产到生活、从国内到国际的全面强盛，既看产量规模，也看乡村空间品质。

构建耕地数量质量生态三位一体保护新格局

保障粮食安全，土地是根基。规划对耕地保护给出了一整套空间落地性极强的制度安排。首当其冲的是健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，改革完善耕地占补平衡制度，最引人注意的是“各类耕地占用纳入统一管理”，这意味着过去一些游离于占补平衡之外的非农建设占用耕地行为将被严格管控。守牢18.65亿亩耕地和15.46亿亩永久基本农田保护红线，是硬约束，也划定了国土空间开发不可逾越的底线。在高标准农田建设上，规划明确“优先把东北黑土地区、平原地区、具备水利灌溉条件地区的耕地建成高标准农田”，并推动逐步将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田。这种分区优先序的提法，实际上给出了高标准农田建设与自然资源禀赋耦合的空间策略，也提示后续土地整治和农田水利投入应更加精准。黑土地保护利用、退化耕地治理、盐碱耕地改良和后备资源开发并举，则反映了全域耕地质量提升的空间视野。

粮食生产布局方面，规划要求确保粮食播种面积稳定在17.5亿亩左右、谷物面积14.5亿亩左右，同时健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系，这为国土空间用途管制中的“耕地上种什么”提供了清晰的政策界面。一个值得深究的新点是统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，这实质上是将粮食安全责任从单纯的行政区内部平衡扩展为区域间空间协同，为中央预算内投资向主产区倾斜、产销区要素流动提供了制度接口。与之配套，大农业观、大食物观引领多元食物供给，木本粮油、深远海养殖、现代设施农业、合成生物产业化等，都把“向整个国土空间要食物”的思路讲得更加透彻。

科技装备创新带动空间监测与数字生产力

全领域推进农业科技装备创新，是规划中面向未来的重要支撑。加快种业振兴，实施生物育种重大专项，选育高油高产大豆、耐盐碱作物，推进生物育种产业化应用，都与特定生态空间密切相关，耐盐碱品种的突破直接对应盐碱地后备资源开发，大幅改变耕地拓展的空间预期。农机装备方面，推动大型高端智能农机和丘陵山区适用小型机械并举，实质是回应我国从平原到山地差异化农作空间的现实需求。

规划提出建立健全天空地一体化农业观测网络，建设全领域覆盖、多层级联通的农业农村大数据平台，释放农业农村数字生产力。天空地一体化观测网络一旦成型，耕地利用变化、作物种植结构、灾害损毁、高标准农田建后管护等均可实现近实时监测，为国土空间用途管制和耕地保护监管提供全新工具。研发自主知识产权的智慧农业技术，推动规模化农场数字化升级，培育智慧农业集群，这些部署将传统土地管理提升到数字空间治理的维度。

经营体系完善释放土地要素活力

现代经营体系是农业强国的组织基础，也是土地权益调整和空间资源配置的关键一环。规划坚持农村基本经营制度，有序推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，依法保护承包农户合法土地权益，探索放活土地经营权的有效途径。这对土地流转市场和适度规模经营产生长期稳定作用。宅基地管理方面，“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”的表述延续并固定了以往试点经验，为盘活闲置农村住宅和院落空间提供了政策依据，但前提是规范管理和不突破耕地红线。在农村集体经营性建设用地入市改革上，规划明确有序推进并健全土地增值收益分配机制，配合“构建城乡统一的建设用地市场”这一目标，为集体土地参与城镇化、工业化进程打开了规范通道。最具有空间规划导向意义的一条是“新编县乡级国土空间规划安排不少于10%建设用地指标用于农业农村”，这是硬性比例，直接保障了乡村产业、设施和公共服务落地的用地空间。县域国土空间规划对城镇、村庄、产业园区等布局的统筹功能由此得到强化，分类编制村庄规划，保护乡村特色风貌，都在防止乡村建设简单复制城市空间形态。

产业体系升级与绿色转型重塑乡村空间价值

全链条农业产业体系升级指向“把农业建成现代化大产业”，其空间表现极为丰富。推动农产品加工流通优化升级，建设产地冷链集配中心和田头冷藏保鲜设施，健全县乡村物流配送体系，本质上是在重构农产品从田间到餐桌的空间流。农业品牌化、标准化提升，特别是区域公用品牌与中华优秀传统文化元素的融合，赋予特定地域空间独特的品牌价值。发展乡村特色种养、乡村手工业、乡村特色文化产业，保护农业文化遗产、民族村寨和传统建筑。这一部分还有一个突出信号是农业全面绿色转型。全面推行农业用水总量控制和定额管理，健全耕地轮作休耕制度，保护重要生物物种和遗传资源，健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制，推进生态综合补偿和横向生态保护补偿。这些要求将农业生产空间纳入整个国土空间生态保护大格局，强化耕地的生态功能，使得粮食主产区同时承担起生态安全保障的空间责任。

城乡融合与县域空间重构

规划将促进城乡融合发展单独成章，并明确“把县域作为城乡融合发展的重要切入点”，直接呼应了近年来以县城为重要载体的城镇化战略。壮大县域富民产业，引导劳动密集型产业向县域梯度转移，推动城乡交通道路连接、供电网络互联、客运物流一体，促进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，都在重塑县域经济地理和空间联系。拓宽农民增收渠道中，健全农业转移人口市民化配套政策，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动随迁子女义务教育、住房保障等享有同迁入地户籍人口同等权利，指向了人地关系调整中最核心的人口城镇化问题，也为城镇建设用地规模、公共服务设施布局提出新的空间需求。

脱贫地区帮扶产业发展与基础设施短板补齐，优先布局产业发展所需配套设施，同样需要在县域空间规划中予以落实。规划还要求集中支持国家乡村振兴重点帮扶县，强化易地扶贫搬迁后续扶持，健全脱贫攻坚国家投入形成资产的长效管理机制，这关系到大量形成的扶贫资产和安置社区空间的长期维护与高效利用。

治理与保障 空间治理能力建设的制度支撑

高质量推进宜居宜业和美乡村建设，持续提升乡村建设水平，对农村人居环境、基础设施和公共服务均等化做出全面安排。扎实推进农村厕所革命，分区分类推进生活污水垃圾治理，编制村容村貌提升导则，都指向乡村空间品质的精细化管控。

在保障措施部分，规划强调各级党委政府将农业强国建设纳入国民经济和社会发展规划，对本规划确定的重大任务和重大工程项目优先保障土地供应，完善乡村振兴投入机制和农村金融服务体系。

这些保障条款将土地供应作为关键要素前置，要求新增用地指标、存量用地盘活等要与农业强国重大工程精准匹配。鼓励东部沿海发达地区率先建成农业强省，支持有条件市县探索差异化、特色化发展模式，亦为不同区域基于自身资源禀赋和空间条件探索各具特色的农业强省强市强县路径留出制度弹性。