周密 于焕生||有序推进农业转移人口市民化:家庭化迁移的历史方位、国际经验与路径选择||学习贯彻《加快农村现代化“十五五”规划》
有序推进农业转移人口市民化：家庭化迁移的历史方位、国际经验与路径选择
文章刊发：周密，于焕生.有序推进农业转移人口市民化：家庭化迁移的历史方位、国际经验与路径选择[J]. 世界农业, 2026(7):66-79.
1 引言
党的二十届三中全会明确指出，加快农业转移人口市民化，是健全推进新型城镇化体制机制的重要抓手。2026年中央一号文件进一步提出“科学有序推进农业转移人口市民化”，对完善市民化治理提出了更高要求。这一部署并非偶然，而是根植于中国城镇化发展阶段和人口流动格局的深刻变化。改革开放以来，中国工业化与城镇化快速推进，城镇化率由1980年的19%提升至2024年的67%，实现了大规模人口向城镇集聚的历史性跨越。与此同时，作为农业转移人口的重要组成部分，农民工规模也呈现长期增长态势。如图1所示，2008—2024年全国农民工总量由约2.25亿人增至约3亿人，除2020年受疫情影响出现阶段性回落外，总体保持上升趋势。与许多发展中国家在快速城镇化过程中伴随社会失序和结构性动荡不同，中国在实现经济高速增长的同时，保持了社会长期总体稳定。然而，这种稳定也伴随着人口城镇化与公共服务供给之间的阶段性错位。截至2024年底，中国常住人口城镇化率已达67%，而户籍人口城镇化率仍不足50%，两者之间仍存在近18个百分点的结构性差距。由此，相当数量的农业转移人口难以与本地居民同等享有基本公共服务，这一可及性差距在教育、医疗、住房等涉及家庭整体需求的领域尤为突出。上述事实构成了理解中国新型城镇化道路的重要现实背景。基本公共服务的供需矛盾不仅源于农业转移人口规模的持续扩张，也与人口迁移结构的变化密切相关。国家统计局发布的《农民工监测调查报告》显示，2008—2014年，举家外出农民工比例始终维持在20%~21%的低位水平。以家庭成员分散配置为特征的迁移结构，客观上缓冲了流入地的公共服务供给压力。此后，随着家庭化迁移趋势日益显著，公共服务供给矛盾开始集中显现。基于农民工年龄结构数据测算，2019年新生代农民工在农民工总量中的占比已超过半数，其举家迁徙比例亦上升至60%左右，人口代际结构与迁移方式由此发生同步变化。以家庭整体为对象的公共服务需求快速上升，也进一步加剧了既有公共服务供给体系的适配压力。基于上述变化，相关政策安排逐步作出回应。2018年，“举家落户”首次被纳入国家市民化政策体系，标志着农业转移人口家庭化迁移的制度正当性得到确认。2024年7月，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，进一步将进城农民工及其随迁家属作为重点对象，在就业、教育、住房和社会保障等方面作出系统部署。主要发达国家在工业化和城镇化进程中同样面临人口迁移结构变动与公共服务供给压力，并通过持续调整城镇治理理念和公共政策工具予以回应。以美国、日本、韩国和德国等为代表的发达国家，通过调整公共政策的实施对象、强化多部门协同运行机制以及完善家庭导向的制度安排等方式有效缓解家庭化迁移带来的治理压力。当前，中国农业转移人口市民化所面临的现实问题，在成因和结构特征上与主要发达国家城镇化中后期阶段具有一定相似性，有必要在比较视野下加以审视，并借鉴相关经验以完善中国市民化政策体系。在此背景下，有必要进一步探讨：主要发达国家在应对流动人口家庭化迁移过程中形成了哪些制度安排和政策实践，这些经验反映了何种人口治理与民生政策取向，如何结合中国制度环境加以借鉴？对上述问题的系统回应，对于深化以人为本的新型城镇化实践、促进人口稳定融入城市并推动城乡融合发展具有重要现实意义。随着国家持续提高对农业转移人口市民化问题的关注，围绕农业转移人口市民化的相关研究不断丰富，形成了较为系统的研究体系，既有文献主要集中于以下三个方面。第一，关注农业转移人口家庭化迁移的演变趋势及其驱动机制。研究普遍认为，随着城镇化进入提质增效阶段，农业转移人口市民化逐步由以个体劳动力流动为核心，转向以家庭整体迁入城市、实现稳定定居与代际发展的导向。在这一过程中，家庭被视为迁移决策与城市融入的基本分析单元，其内部结构、资源禀赋与生命周期阶段等因素均对市民化进程产生重要影响。第二，总结中国农业转移人口市民化的制度安排与政策实践。在户籍制度改革持续推进和居住证制度不断完善的背景下，各级政府综合运用教育准入、公共卫生、就业支持和住房保障等政策工具，在扩大农业转移人口及其随迁家属基本权益覆盖、提高城市归属感和促进社会融入等方面取得了积极成效。第三，剖析农业转移人口家庭化迁移面临的现实问题与治理挑战。总体来看，现有政策体系仍存在家庭视角不足、部门协同机制不畅、公共服务可及性与均等化水平有待提升等问题，导致家庭整体融入成本偏高、城市融入过程呈现分层分化。现有研究已从多维视角对农业转移人口市民化问题展开了较为深入的讨论，但总体上仍以个体为基本分析单元，且对于发达国家在应对家庭化迁移趋势、推动流动人口家庭社会融入方面的治理经验，缺乏系统梳理和全面总结。同时，相关文献较少将国外政策实践与中国农业转移人口市民化所处的制度环境、人口结构特征和公共服务供给体系等现实条件加以对照分析，由此提出的政策建议在针对性、连续性和可操作性方面仍显不足。基于上述研究缺口，本文的边际贡献主要体现在以下三个方面。第一，在分析视角上，突破以个体劳动力为中心的研究范式，强调家庭作为资源配置与风险分担的基本决策单元，从而拓展了传统人口迁移与市民化研究的分析单位与解释维度。第二，在理论层面，构建“制度机会结构—迁移决策单元—政策响应方式”的分析框架，将制度约束变化、迁移行为演化与政策调整过程加以系统关联，揭示农业转移人口市民化由个体导向向家庭导向演进的内在机制，从而在既有以收入差异解释迁移行为的基础上，引入多维制度条件与家庭决策逻辑，对相关理论解释形成有益拓展。第三，在政策比较与实践启示上，将发达国家应对家庭化迁移的制度实践加以系统梳理，从治理主体、治理对象与治理机制三个维度提炼其共性逻辑，并结合中国制度环境与发展阶段进行对照分析，在此基础上提出面向家庭整体需求的政策优化路径，从而提升政策建议的针对性与可操作性。2 中国农业转移人口市民化的历史定位
从制度演进与迁移行为互动的视角看，中国农业转移人口市民化并不是沿单一政策方向线性推进的过程，而是在制度机会结构持续调整中，迁移决策单元由个体务工逐步转向家庭迁徙与定居，进而推动市民化政策由流动控制和劳动力吸纳，转向围绕家庭需求展开的协同化制度安排。因而，这一历史进程既表现为农业劳动力在城乡、部门之间重新配置的过程，也体现为国家治理重心由控制人口流动转向个体权益保障，再到承接家庭生存、发展与再生产需求的过程。2.1 严格控制与城乡隔离阶段（1949—1977年）
中华人民共和国成立初期，在工业基础薄弱、粮食供给紧张的背景下，国家治理的核心目标在于维护城市供给体系和农业生产秩序稳定，人口迁移由此被纳入高度管控的治理范畴。自20世纪50年代初起，中国逐步形成以行政控制为核心的人口流动管理体系。1951年颁布的《城市户口管理暂行条例》通过户口登记制度限制城市人口规模，随后出台的《关于劳动就业问题的决定》《关于劝止农民盲目流入城市的指示》等一系列政策文件，将农村人口进城界定为需要加以遏制的“盲目流动”，并通过审批、劝阻和遣返等方式系统性限制农村人口向城市迁移。1958年，《中华人民共和国户口登记条例》首次以法律形式确立农业户口与非农业户口的制度区分，明确农村人口迁往城市须经严格审批，标志着城乡人口分割的制度化完成。此后，《关于进一步精减职工和减少城镇人口的决定》等政策持续强化对农村人口进入城市的限制，到1977年，农转非已被限定为极少数经审批才能实现的特殊指标。这一阶段，农业剩余劳动力并未通过市场机制实现由乡到城的空间转移，这一特征不符合刘易斯模型所刻画的二元经济模型中，劳动力由传统农业部门向现代工业部门转移的基本机制，其要素配置主要表现为户籍审批等行政约束主导下的有限调整，而非基于城乡收入差距与发展机会差异的“用脚投票”过程。制度机会结构的高度封闭，使城乡之间即便存在发展机会差异，也难以转化为现实的迁移选择。对家庭而言，户籍制度将教育、医疗、就业和生活资料供给与身份严格捆绑，使农民家庭整体被锁定在乡村空间之中，即便劳动力能够以短期务工形式进入城市，其配偶和子女也难以随迁获得合法身份与基本公共服务，家庭整体迁移在制度上几乎不具备可行性，农民家庭由此被系统性排除在城市化进程之外。2.2 有限开放与个体化流动阶段（1978—1999年）
改革开放以来，随着农村经济体制改革深化和城市用工制度调整，中国城乡人口流动格局发生了结构性变化。家庭承包经营的推行提高了农业生产效率，大量农村剩余劳动力被释放，而乡镇企业发展难以完全吸纳新增人口，跨区域劳动力流动逐步成为不可避免的社会现象。在此背景下，国家对人口流动的治理逻辑由全面禁止转向有限接纳，农业转移人口开始以个体劳动力身份进入城市就业。政策层面虽未根本改变城乡二元结构，但通过渐进式改革对外出务工行为进行松动。1984年，中共中央、国务院出台文件，允许自理口粮农民在集镇落户，小城镇由此成为农业人口有限流动的重要制度通道；1985年，公安部发布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，将暂住人口纳入规范化管理，为农民工合法进城提供了制度依据。随着沿海地区经济起飞和劳动力需求上升，20世纪80年代后期出现“民工潮”，政府在放松流动限制的同时，通过临时务工许可证等方式强化准入管理，形成“有限开放、动态调控”的人口流动治理模式。进入20世纪90年代中期以后，随着粮食统销制度取消、就业体制改革推进以及“积极引导农村剩余劳动力有序转移”被纳入“九五”计划，农业转移人口流动的制度合法性逐步增强，小城镇改革和非农产业发展被赋予吸纳农业转移人口的重要功能。与此同时，《人民日报》等官方媒体对农民工的叙事逐渐由早期的警惕和否定转向肯定与理解，舆论层面开始承认农民工群体对工业化、城市化和社会发展的重要贡献。这表明，制度机会结构已由完全封闭转向有限开放，城乡收入差异和非农就业机会开始在一定范围内转化为现实流动，但流动资格依然建立在临时性、附条件和分层次的制度准入之上。在此阶段，户籍管控与政策限制等人口迁移的中间障碍因素有所弱化，农业剩余劳动力开始在城乡之间实现有限流动，并在一定程度上形成了基于部门间收入差异的跨部门转移，但整体上仍受到制度性约束，其市场化程度具有明显的过渡性特征。尽管城市在就业机会与收入水平方面已对劳动力形成一定吸引，但在教育、医疗、住房等公共服务供给上对家庭整体的承载能力不足，导致迁移“拉力”主要作用于个体劳动力，而难以延伸至家庭层面。随迁子女教育、配偶就业和家庭医疗保障缺乏制度性支持，“打工不落户”“离土不离乡”成为普遍状态，大量农民工家庭被迫维持空间分离的生活安排：劳动年龄成员在城市务工，而配偶、子女、老人留守农村。这种家庭分离式迁移模式在该阶段较为普遍，并伴随着留守儿童、留守妇女和留守老人等现象的出现，家庭照料与代际支持功能面临一定挑战。然而，在相当长一段时期内，相关政策体系尚未将家庭整体发展需求纳入重点关注范畴。总体来看，制度机会结构的局部开放主要释放了个体劳动力跨部门、跨区域流动的动力，却尚未为家庭整体迁徙提供制度支撑，迁移决策因此仍以个体收入获取为中心，市民化政策也主要服务于劳动力吸纳和流动管理，而未转向对家庭需求的系统回应。2.3 权益提升与家庭关怀起步阶段（2000—2013年）
进入21世纪后，随着城镇化进程加快和劳动力跨区域流动常态化，传统以控制和管理为主的农业转移人口治理模式逐渐难以应对劳动力市场变化与社会结构转型，国家政策话语开始由调控流动转向保障权益与促进融入。在制度层面，这一转向首先体现在对农民工身份和权利的重新界定。2000年，中共中央、国务院发出《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，提出要改革小城镇户籍管理制度。凡是在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇。这一政策标志着农业转移人口首次在特定区域内以家庭为单位进入基本公共服务体系，打破了长期以来“个人外出、家庭留守”的制度格局。此后，国家逐步承认农民工的产业工人身份，将其纳入劳动关系调整和社会政策框架。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（以下简称《意见》）围绕工资支付、劳动合同、社会保险、工伤保护、培训就业等方面，构建起较为系统的权益保障体系，并首次强调保险关系和待遇转移接续问题，农民工由临时劳动力向权利主体转变的制度定位进一步强化。同期，主流媒体对农民工的报道逐渐摆脱了早期的负面刻板印象，转向强调人本关怀与社会价值，开始将其薪酬保障、职业安全、精神需求与技能提升纳入公共议题讨论之中。随着劳动力流动规模扩大与不确定性上升，单纯依赖个体外出务工的收入获取模式难以有效分散风险，家庭逐渐成为配置劳动力、实现收入稳定与风险分担的基本决策单元。由此，围绕家庭整体需求的制度回应开始逐步进入农业转移人口市民化政策体系，但整体仍处于起步阶段。教育领域率先实现制度性突破。2001年，国务院提出随迁子女义务教育“两为主”原则，明确以流入地政府管理为主、以公办学校接收为主，推动进城务工人员子女义务教育由政策倡导转向制度安排；2003年，教育部等六部门联合出台《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，标志着农民工家庭首次被系统性纳入城市基本公共服务框架。此后，家庭关怀逐步向学前教育和升学环节延伸，2010年明确将随迁子女学前教育需求纳入统筹规划，2012年提出逐步允许符合条件的随迁子女在流入地参加中考和高考，长期存在的“就学在城、升学回乡”的制度约束开始松动。上述政策调整从教育这一关键领域切入，本质上是在降低农业转移人口家庭整体迁移与代际发展的不确定性，增强城市对农业转移人口家庭的吸引力。这一制度发展趋势也体现了新迁移经济学所强调的以家庭为单位进行资源配置与风险分担的迁移决策逻辑。由此，教育政策不再只是对流动人口子女入学问题的技术性修补，而开始承担稳定家庭迁移预期、改善代际发展机会的重要功能，迁移决策也因制度支持而逐步由个体收益导向转向家庭整体福利导向。在住房领域，家庭导向的政策安排亦初步显现。2011年，公共租赁住房政策将进城务工、收入偏低家庭纳入重点保障对象，实现住房保障对农业转移人口家庭的覆盖。同时，随着城镇化战略全面推进，户籍制度改革与公共服务均等化统筹推进，居住证制度在全国启动试点，中小城市和建制镇的落户条件持续放宽，公共服务的可及性与制度包容性不断提升，城市对农业转移人口的制度性拉力逐步增强，从而吸引更多农业转移人口由阶段性流动向稳定居住转变。2012年，党的十八大首次提出“有序推进农业转移人口市民化”，系统阐述了以人为核心的新型城镇化理念，将解决进城就业农业转移人口的市民化问题上升为国家改革的重要任务。总体而言，这一极端的制度门槛虽然尚未根本消失，但其约束重心已由“能否进城”调整至“能否落户”；迁移决策也由个体外出务工延伸为围绕家庭风险分散与代际发展的安排，相应政策开始从劳动力管理转向对家庭关键需求的初步承接。2.4 全面推进市民化与家庭支持深化阶段（2014年至今）
自《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》）发布以来，农业转移人口市民化进入全面推进阶段，户籍制度改革、居住证制度建设与基本公共服务均等化协同推进，市民化工作的制度框架基本确立。《规划》明确提出，推动农业转移人口在义务教育、医疗卫生、社会保障、就业服务和住房保障等领域享有与城镇居民相当的公共服务，农民工由城市建设者向“新市民”的身份转型由此启动。2014年，出台《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，取消农业户口与非农业户口性质区分，落实放宽落户迁移政策，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖；2015年，《居住证暂行条例》进一步构建“准市民”制度，使未落户的农业转移人口能够凭居住证获得相应公共服务。此后，《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》等政策持续细化落户路径和公共服务衔接机制，随迁子女教育、社会保险转移接续和异地就医结算等制度安排逐步完善。在此过程中，公共服务可及性与制度包容性的持续提升，不仅增强了城市在就业与生活条件方面的吸引力，也降低了农业转移人口家庭在城市长期居住与再生产过程中的制度性不确定性。2018年以后，随着新型城镇化进入高质量发展阶段，农业转移人口市民化的政策重心进一步由覆盖扩展转向质量提升，家庭视角开始得到强化。《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中，将“促进人的城镇化”确立为核心原则，提出强化常住人口基本公共服务，并在国家层面首次明确提出“举家落户”，承认农民工家庭整体迁移的正当性与现实必要性。《“十四五”新型城镇化实施方案》进一步固化家庭导向，强调支持举家迁徙的农业转移人口在城市落户，并以居住证为载体向未落户家庭提供更完善的公共服务。2024年，出台《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》进一步要求在住房保障、教育供给、医疗卫生和养老托育等领域以家庭为单位统筹推进，突出“一老一小”等重点需求，将家庭确立为市民化的基本承载单元。上述制度演进历程表明，农业转移人口市民化已不再仅是基于收入差异的要素配置过程，而是转向围绕家庭整体福利与长期发展进行的综合决策安排。相应地，市民化政策体系在需求侧加大政策力度，针对农业转移人口家庭多维需求构建政策组合，着力减少其在城市生存、发展与再生产的后顾之忧。至此，农业转移人口市民化完成了由个体导向向家庭导向的实质性转型，进入以制度深化和质量提升为特征的新阶段。总体而言，中国农业转移人口市民化的历史演进，正是制度机会结构持续开放、迁移决策由个体转向家庭、政策响应由流动控制与劳动力吸纳转向面向家庭需求的政策组合的连续过程。3 发达国家推进家庭化迁移的经验做法
发达国家推动流动人口由个体流动转向家庭化迁移，并非仅依赖放宽人口迁移限制这一路径，而是在工业化与城镇化持续推进过程中，以居住地为基础重塑制度机会结构，系统性削弱教育、医疗、住房、社会保障与照护支持等领域对流动人口的制度性约束。在这一过程中，人口流动虽然最初体现为劳动力对就业机会与收入差异的响应，但各国逐步认识到，若公共服务与社会保障仍依附于原居地、身份类别或部门分割治理，城市拉力将难以由个体劳动者延伸至家庭整体，迁移决策也难以从短期收入最大化转向家庭福利与长期发展导向。基于此，发达国家普遍将居住地政府确立为公共服务供给与社会政策实施的核心责任主体，在既有福利国家制度与地方治理框架下，将流动人口家庭系统性纳入城市公共服务的常规覆盖范围，并推动公共服务由相对分割走向协同整合，形成面向家庭生存、发展与再生产需求的政策组合。这一转变表明，只有当制度机会结构由“身份排斥”转向“服务承接”，迁移决策单元才会由个体向家庭演化，政策体系也随之从单一要素支持转向对家庭化迁移需求的系统回应。3.1 完善基本公共服务供给体系
第二次世界大战后，随着工业化和城镇化持续推进，主要发达国家普遍经历了人口向城市集聚和区域间流动加快的阶段。为应对家庭长期分离和福利缺失带来的社会风险，美国、日本、德国等国家逐步调整城镇治理理念和公共政策工具，通过强化以居住地为基础配置公共服务、完善教育和社会保障制度衔接、推进住房支持与社区融入政策协同，回应人口流动家庭化背景下公共服务供给的制度挑战。这一调整的核心在于，将原本附着于地域或身份的福利安排，转化为能够随人口流动而动态衔接的制度安排，从而改变迁移过程中约束条件的结构。在教育领域，美国较早在大规模跨区域人口流动背景下关注到随迁儿童教育不连续问题。20世纪60年代，随着农业劳动力和低收入家庭在州际频繁迁移，联邦政府于1965年通过《初等与中等教育法》，设立“流动学生教育计划”，由联邦财政向地方学区提供专项经费，用于支持跨地区流动家庭子女的课程衔接、补偿性教育和学业支持，从而缓解因频繁迁移导致的学业中断。这一制度使教育资源配置随人口流动而调整，使子女教育不再成为家庭迁移中的刚性约束。此后，随着国际移民规模扩大，部分地方政府在入学资格设置中引入基于身份的限制措施，引发社会争议。1982年，美国最高法院在普莱勒诉多伊案中裁定，地方政府不得因移民身份拒绝儿童接受免费义务教育，从司法层面确立了以实际居住为原则保障儿童受教育权利的制度基础，使公共教育供给与儿童实际居住状况相挂钩。由此，教育机会的获取从身份筛选转向居住可达性，家庭在迁移过程中能够对代际发展路径形成更稳定预期。在医疗领域，发达国家普遍通过建立覆盖常住人口的全民医疗保险制度，实现医疗服务随人口流动的制度性接续。其中，日本在制度设计与实践运行层面形成了较为清晰的属地保障模式。1961年，日本实现全民健康保险制度全覆盖，并长期实行以居住地为依据的医疗保险适用规则。1984年，医疗保险制度改革在完善国民健康保险运行机制的同时，进一步巩固了以市町村为责任主体的属地参保安排，使人口在完成居住登记后即可在流入地参保并获得医疗保障，从制度上降低了人口流动及家庭随迁过程中医疗保障的不确定性。在迁移过程中，医疗支出具有典型的高不确定性与突发性特征，一旦保障机制缺失，家庭往往倾向于通过成员分离来分散风险，从而抑制整体迁移。日本将医疗保障资格与居住地直接挂钩，使流动人口在空间转移过程中无需重新建立保障关系，从制度上消除了因迁移而产生的健康风险放大效应。通过将医疗保障资格与实际居住地直接挂钩，日本在较大程度上实现了人口流动背景下医疗服务供给的连续性和可及性。德国则通过强制性社会医疗保险制度将合法居住者及其家庭成员统一纳入医疗保障体系，其法定健康保险覆盖绝大多数公民及长期居住者，基本医疗待遇不因居住地变动而中断或受限。在社会保障领域，发达国家进一步通过制度整合，避免人口流动导致养老、失业等社会保险权益中断。德国在这一方面具有较强代表性。自20世纪70年代以来，德国以《社会法典》为核心不断完善社会保险制度框架，将养老、失业和医疗等主要保险项目统一纳入全国性法律体系，并通过统一规则保障参保人在跨地区就业或居住变动过程中的缴费年限与待遇资格连续衔接。在制度运行层面，无论个人在境内更换居住地或就业地，依法参加的养老保险与失业保险权益均在全国范围内持续有效，由统一的社会保险体系负责管理和结算，从而保障国内流动人口社会保险权益的可转移性与连续性。欧盟通过制定《关于通过改善养老金权利提高工人流动性的最低要求指令》，削弱成员国社会保障制度差异对劳动力跨区域流动形成的制度约束；俄罗斯则通过高度集中的国家统筹养老金制度安排，确保参保权益在地区之间顺畅延续。相较于医疗风险的短期不确定性，养老与失业保障更多涉及生命周期维度的长期风险安排。若社会保险权益在跨地区流动过程中难以延续，个体即便面临更高的当前收入机会，也可能因未来保障缺失而选择维持原有居住安排，从而抑制跨区域迁移。德国等国家通过建立可转移、可累计的社会保险制度，使个体在不同地区间流动时，其长期权益不因空间变动而中断，从而将原本附着于地域的福利约束转化为可随迁移延续的制度安排。这一转变使迁移决策不再局限于短期收入权衡，而能够在更长时间维度上统筹收入获取与风险保障。与上述国家相比，中国公共服务供给长期以户籍地为主要配置依据，服务责任与人口实际居住地之间存在一定程度的制度性错位。因此，在未来公共服务体系改革中，有必要借鉴发达国家以居住地为基础配置公共服务的制度经验，逐步弱化公共服务对户籍属性的依附关系，完善以常住人口为基础的财政保障与跨区域结算机制，推动公共服务供给责任随人口流动合理调整，实现公共服务在不同地区之间的制度性衔接。3.2 完善家庭支持政策体系
相较于个体或短期流动，家庭化迁移往往同时涉及子女抚育、照护安排和稳定居住等多重需求，若缺乏相应制度支持，家庭整体迁移将面临较高的经济与生活风险。为降低家庭随迁和长期定居的制度性成本，德国、日本等发达国家逐步构建起以家庭为基本单元的支持体系，通过收入补贴、托幼服务和住房保障等政策安排，使家庭化迁移成为可持续的选择。在收入支持方面，德国和日本通过普惠性的家庭补贴制度分担家庭养育成本，减轻家庭整体迁移的经济压力。德国依据《联邦儿童金法》，自1975年起实施儿童金（Kindergeld）制度，并在持续调整中形成覆盖常住家庭的常规性安排。自2023年起，德国对每名未满18周岁的子女统一按月发放250欧元儿童金，不设收入门槛；在子女继续接受职业教育或高等教育的情况下，发放年龄可延续至25周岁。该制度以家庭结构和抚养责任为依据，使家庭在迁移过程中不因居住地变化而丧失既有支持。日本依据《儿童津贴法》，向在日本实际居住的家庭发放儿童津贴：对0~2岁儿童每月发放15 000日元，对3~15岁儿童每月发放10 000日元，多子女家庭享有更高补贴标准，并在近年来逐步放宽收入限制。这类以家庭为单位的收入转移支付，通过稳定家庭可支配收入与抚养成本预期，使迁移不再依赖单一劳动力收入来覆盖全部家庭支出，从而降低因收入波动带来的迁移风险，使家庭能够在更稳定的经济预期下作出跨区域配置决策。在照护支持方面，发达国家通过强化公共托幼服务供给，缓解流动人口家庭化迁移过程中面临的照护约束。自2013年8月1日起，德国所有满1岁至入学前的儿童依法享有在托儿所或其他儿童照护服务机构接受早期教育与保育的法定权利。托幼机构运行费用由家庭、地方政府和联邦财政共同承担，家庭实际支付比例相对有限。日本在《儿童与育儿支援法》框架下，于2019年全面实施“幼儿教育与保育免费化”改革，对3~5岁儿童在公立幼儿园和保育机构的保育费用实行全额免除；对符合条件的私立托幼服务则按照法定标准提供费用减免，其中幼儿园类服务每月最高补贴25 700日元，保育所类服务每月最高补贴37 000日元，大幅度降低了家庭育儿的直接成本。根据家庭内部分工理论，在缺乏外部照护支持的情况下，家庭往往需要通过成员留守或退出劳动力市场来承担照护责任，从而削弱整体迁移能力。公共托幼服务的制度化供给，相当于以社会化方式替代家庭内部照护功能，使劳动力能够在不同地区间重新配置，从而提高家庭迁移的可行性。在住房支持方面，发达国家普遍通过公共租赁住房与住房补贴并行的政策工具，为家庭整体迁移提供相对稳定、可负担的居住条件。德国依据《住房补贴法》向中低收入家庭发放住房补贴，并在2023年实施“住房补贴升级”（WohngeldPlus）改革，提高补贴标准并扩大覆盖范围。改革后，住房补贴的平均发放金额约为每月370欧元，受益家庭数量由改革前的约60万户扩大至约200万户。补贴标准综合考虑家庭人口规模、收入水平和所在地租金等级，对有子女家庭给予更高支持。同时，德国通过公共住房建设，为合法居住且收入低于法定上限的家庭提供长期、低于市场租金水平的公共租赁住房。住房补贴与公共租赁住房通过降低进入城市的初始门槛，从制度层面降低家庭化迁移初期的居住不确定性。相较之下，中国公共政策长期以个体为主要对象，家庭视角尤其是在流动人口群体中相对薄弱，农业转移人口举家迁移的制度性成本仍然较高。未来，在现有制度框架下，中国可借鉴德国、日本以家庭为基本单元配置民生支持政策的经验，逐步弱化家庭福利对户籍属性的依附关系，推动育儿补贴、托幼服务和住房保障围绕家庭常住地统筹实施，降低家庭整体迁移面临的经济与照护约束。3.3 强化政府协同治理机制
在家庭化迁移不断深化的背景下，市民化过程往往同时涉及教育安置、医疗保障、住房供给、就业支持和社会融入等多个政策领域。传统以部门分割和单项政策推进为特征的公共治理模式，容易导致政策目标分散、服务供给碎片化以及家庭支持链条断裂。正是在这一治理背景下，部分发达国家开始对原有公共治理方式进行调整，通过强化政府部门之间的协同治理，推动公共服务和家庭支持政策在不同领域之间的衔接与整合，以提升以家庭为导向的政策执行效果。这一转变实质上是将分散于不同部门的政策工具整合为面向家庭整体需求的“政策组合”，以系统性方式降低多重约束叠加所带来的迁移阻力。英国在推进家庭化迁移治理过程中，形成了以“整体政府”为特征的协同治理模式。其协同治理并不局限于单一政策领域，而是围绕家庭整体需求统筹公共服务与社会政策。自20世纪90年代末以来，英国在中央政府层面持续推动“协同政府”改革，由内阁办公室统筹教育、卫生、住房、就业和社会保障等部门的政策协调，强化跨部门政策目标与执行机制的联动。在地方层面，英国通过“稳健起步计划”（Sure Start）和后续“家庭中心”（Family Hubs）等综合服务平台，将儿童保育、健康服务、家庭咨询、就业支持和社区服务整合于同一治理框架之中，推动以家庭为单位的一体化服务供给。通过将原本分散的公共服务在同一平台进行整合，英国有效降低了家庭在获取多项服务时的制度性交易成本，使其无需在不同部门之间反复协调资源，从而提高家庭整体迁移与定居决策的可行性。美国则通过以项目整合和平台化运作为特征的协同治理机制，促进家庭相关公共服务的协调供给。在福利制度高度分散的背景下，美国并未通过统一立法整合家庭政策，而是侧重在政策执行层面推动部门协同。2014年，通过的《劳动力创新与机会法案》在联邦法律层面明确要求就业服务、职业培训、成人教育等项目在地方层面实现协同运行，并规定各州和地方政府需设立“一站式服务中心”，由地方政府作为牵头主体，统筹劳工部、教育部门及社会服务机构等多方资源，为个人及其家庭提供集成化服务。根据美国劳工部数据，截至2021年前后，全国已建成约2 400个一站式服务中心，覆盖就业培训、社会救助、儿童照护转介等多项服务。这种整合多元服务的制度安排，通过降低信息获取成本与制度对接成本，使家庭能够在统一框架下实现收入获取、技能提升与照护支持的协同配置，从而缓解多重约束叠加对迁移决策的抑制作用。相较之下，中国公共服务政策在部门设置和政策实施上仍呈现较为明显的条块分割特征，多部门并行管理、职责边界交叉，制度性交易成本较高。因此，在推进农业转移人口家庭市民化过程中，中国可在明确常住地政府责任的基础上，借鉴英国在政策制定阶段的一体化思路与美国在政策执行阶段的整合做法，通过强化政府牵引，多方社会主体响应与服务协同，提升家庭导向政策的整体执行效能。4 发达国家推进家庭化迁移的经验总结与借鉴
在经历以工业化推进和劳动力集聚为特征的快速城镇化阶段后，发达国家普遍进入人口跨区域流动长期化、家庭化与定居化并存的发展阶段。实践表明，若仍沿用以个体劳动力为核心、以来源地为依据配置公共资源的传统治理模式，容易引发家庭分离、福利缺失与社会排斥等结构性问题，进而削弱城市的社会整合能力和人口再生产基础。正是在这一背景下，发达国家在家庭化迁移过程中逐步形成了一套具有高度共性的制度取向和治理逻辑，其核心特征可以从治理主体、治理对象和治理机制三个层面加以概括。4.1 治理主体：公共服务责任向常住地政府转移
从治理主体看，发达国家推动外来人口市民化的根本性转向，在于公共服务和社会政策责任主体由人口来源地政府转移至人口流入地政府，并同步推进财政责任随人口流动进行重新配置。在城镇化初期，人口流动多被视为短期、过渡性行为，公共服务供给隐含以原居地或身份属地为基础的制度前提，流入地政府主要承担治安管理、用工监管等最低限度职能，而教育、医疗和社会保障等高成本公共服务仍由来源地制度体系兜底。在这一框架下，公共服务供给责任与人口实际分布之间长期存在结构性错位，流入地政府既缺乏明确责任，也缺乏相应的财政激励。随着跨区域流动规模持续扩大、人口停留期限延长以及家庭随迁逐步常态化，上述以来源地兜底为特征的制度安排在财政上日益难以为继。一方面，人口流出地面临缴费人口减少与支出责任滞后的双重压力，原有福利制度的可持续性受到冲击；另一方面，人口流入地在教育、医疗和住房等领域实际支出不断上升，却缺乏与常住人口规模相匹配的财政收入来源，地方政府公共服务供给压力显著上升。在此背景下，发达国家逐步将公共服务供给责任明确转移至人口流入地政府，并围绕这一转向重构财政分担机制。具体而言，常住地提供基本公共服务并非简单要求流入地政府单独承担，而是通过中央和地方之间的财政再分配机制，实现责任与财力的重新匹配。在教育和医疗领域，发达国家普遍以常住人口或实际服务使用人口作为财政拨付和预算测算的重要依据，通过人头拨款、专项补助或公式化转移支付，将人口流动带来的服务成本部分或整体内部化至中央财政或全国性基金之中，使人口流入地在承担服务责任的同时获得相应财政补偿。在社会保险领域，治理主体的属地化重构更多体现为全国统筹或跨区域结算机制的强化。通过统一账户、全国累计和跨地区清算，个人权益不再依附于原参保地的财政能力，而是由更高层级的制度安排分散地区间风险，从而削弱地方政府因人口流动而承担长期福利负担的不确定性。在住房和家庭支持等领域，财政责任调整则更多表现为中央设定规则、地方负责实施的治理模式，由中央或上级政府统一补贴标准、资格条件和成本分担比例，拥有信息优势的地方政府结合实际情况执行，从制度层面约束地方通过提高准入门槛排斥流动家庭以控制财政支出的行为。总体来看，发达国家在推进公共服务属地化的同时，普遍同步推进了财政责任再配置与风险共担机制的制度化。公共服务责任随人口流动转移，并未导致地方财政单方面承压，而是通过转移支付、全国统筹和专项基金等制度安排，将人口流动成本在更大范围内加以分摊。这一财政制度的基础是属地化治理能够稳定运行并成为家庭长期定居的重要前提。4.2 治理对象：将流动家庭纳入家庭政策体系
从治理对象看，发达国家在人口迁移政策中所体现的家庭取向，并非孤立产生于流动人口治理领域，而是内嵌于现代福利国家家庭政策的长期制度演化之中。作为福利国家体系的重要组成部分，家庭政策自19世纪末至20世纪初在欧洲国家逐步形成，其核心职能在于通过公共权力介入弥补家庭功能弱化、协调家庭与市场分工，并维护社会再生产的稳定性。随着工业化进程推进和女性劳动参与率持续提升，家庭逐步从私人领域转变为公共治理的重要对象，相关政策不断制度化并纳入常规社会政策体系。从制度演进路径看，发达国家的家庭政策经历了由“家庭主义”向“去家庭化”，再向“再家庭化”的阶段性转型。在早期阶段，家庭被视为主要福利承担主体，公共政策以补充性干预为主；在去家庭化阶段，国家通过社会保险和公共服务削弱个体对家庭的依附，使劳动者能够以相对“去家庭责任”的方式参与市场；而在再家庭化阶段，政策重心转向通过现金补贴、照护服务和性别平等制度，对家庭功能进行再嵌入和制度性支持。正是在这一背景下，家庭被明确确立为公共资源配置和福利分配的重要政策单元。家庭化迁移治理正是上述制度逻辑在人口流动领域的延伸。发达国家并未针对迁移家庭另设临时性或补偿性政策，而是将流动人口家庭纳入既有家庭政策和基本公共服务的常规覆盖范围，通过普惠化、常规化的制度安排统一规范家庭福利的获取条件。公共服务供给以家庭稳定居住事实和实际生活关系为核心依据，而非以迁移经历或来源身份作为区分标准。这种制度设计既避免了针对迁移家庭反复进行身份甄别所带来的制度成本，也在一定程度上抑制了地方政府通过设置差异化门槛规避公共支出责任的激励。在统一制度框架下，流动家庭与本地家庭适用相同的政策规则，家庭化迁移不再意味着福利权利的重新谈判，而仅表现为公共服务对象在空间上的转换，在制度层面弱化了流动人口与本地居民之间的政策边界。4.3 治理机制：以家庭需求为导向的协同治理成为制度常态
从治理机制看，在家庭化迁移背景下，发达国家提升市民化治理效率的共性经验在于对以部门分割为特征的公共治理模式进行系统性重构。家庭化迁移同时涉及教育、医疗、住房、就业和社会融入等多个民生政策领域，传统的由单一部门主导、以单项政策推进的治理方式，容易造成政策目标分散、资格认定不一致和服务衔接不畅，从而抬高家庭获取公共服务的制度性成本。在此背景下，发达国家并未通过不断叠加专项政策加以应对，而是将协同治理确立为制度重构的关键方向，对既有公共政策的运行方式进行整合。具体而言，在政策制定层面，通过统一政策框架和跨部门协调机制，增强不同领域在政策对象界定、资格条件和目标导向上的一致性，减少因规则差异造成的制度摩擦；在政策执行层面，通过项目整合、程序简化和平台化运作，将原本分散于不同部门体系中的家庭相关服务纳入同一治理结构，由政府内部完成资源配置和职责协调。需要指出的是，这一协同治理机制的核心，并不在于取消部门分工，而在于重构公共政策的组织方式与运行逻辑。家庭不再作为多个政策体系的交集，反复进入不同部门接受碎片化管理，而是以统一身份进入公共服务体系，政府部门以家庭整体需求为依据进行功能分工与协同供给，从而显著降低家庭获取公共服务的制度性交易成本。更为重要的是，以家庭需求为导向的协同治理，使公共政策在制度层面实现了短期救助与长期发展的有机衔接，就业支持、教育投入和住房保障不再作为彼此割裂的政策工具独立运行，而是共同服务于家庭稳定定居和代际融入的长期目标。5 中国有序推进农业转移人口市民化的路径选择
在新型城镇化由规模扩张转向质量提升的背景下，推进农业转移人口市民化已不再是单纯的人口转移或户籍转化问题，而是涉及公共服务供给方式、财政责任配置与治理体系重构的系统性工程。随着农业转移人口家庭随迁比例持续提高，单纯以个体就业和个体融入为核心的市民化推进路径，已难以回应家庭长期定居和代际融入的现实需求。前文基于发达国家家庭化迁移治理经验的分析表明，市民化的有效推进有赖于公共服务责任属地化、治理对象家庭化以及跨部门协同治理等制度条件的协同配合。结合中国农业转移人口规模巨大、地区发展差异显著以及地方财政约束较强的现实背景，推进农业转移人口市民化亟须在既有制度框架内进行路径优化与机制重构，重点应从以下四个方面发力。第一，健全以常住人口为基础的公共服务供给责任与财政分担机制。推进农业转移人口家庭化市民化，关键在于解决公共服务责任与人口实际居住状况不匹配的问题。当前，中国基本公共服务制度在设计层面已逐步向常住人口覆盖转变，但在实际运行中，地方政府仍普遍面临“人进来、钱不到位”的财政约束，公共服务供给存在不同程度的隐性门槛。对此，应进一步强化以常住人口为基础的公共服务责任认定规则，将农业转移人口及其家庭成员系统性纳入流入地政府的公共服务供给责任范围。在财政机制上，应同步完善中央和地方之间财政转移支付制度，将农业转移人口家庭随迁所带来的教育、医疗和住房等支出压力，通过人头测算、专项补助和公式化转移支付予以合理分担。特别是在义务教育和基本医疗等刚性支出领域，应以常住人口规模作为财政补助的重要依据，降低地方政府因吸纳农业转移人口而产生的财政顾虑，从制度上形成接纳人口与支持保障之间的正向激励。第二，以家庭为基本单元重构农业转移人口市民化政策体系。农业转移人口市民化长期推进缓慢的重要原因之一，在于政策设计过度聚焦个体就业和落户条件，而对家庭随迁、子女教育和照护需求回应不足。为此，应在政策层面明确将农业转移人口家庭确立为市民化推进的基本治理单元。具体而言，应推动教育、住房保障、托幼服务等政策向农业转移人口家庭整体覆盖，减少以就业年限、社保缴纳等个体条件为核心的准入限制，转而以家庭稳定居住事实和实际生活关系作为政策资格认定的重要依据。在不突破现有制度框架的前提下，可优先保障随迁子女平等接受义务教育，逐步扩大保障性住房和租赁住房对农业转移人口家庭的覆盖范围，并通过发展托幼和照护服务，减轻家庭内部照料压力，以降低家庭整体市民化的制度成本。第三，完善跨部门协同运行机制，降低农业转移人口家庭市民化的制度摩擦。在农业转移人口市民化过程中，提高政府部门协同效率的关键，不在于新增政策工具，而在于降低既有制度在部门之间运行时产生的摩擦成本。针对多部门政策目标分散、规则不统一的问题，应从规则、流程、责任和激励四个方面推进协同机制实质性落地。在规则层面，应以家庭稳定居住事实为核心，统一教育入学、基本医疗和住房保障等政策的对象认定口径，减少因资格标准差异导致的反复识别。在流程层面，依托政务服务平台和基层治理单元，整合教育入学、医保参保、住房保障等高频事项，推行“一次申报、部门联办”，通过前端统一受理、后台并行审批，降低家庭制度性交易成本。在责任层面，明确地方政府或其指定部门的牵头协调职责，清晰界定协作部门分工，避免责任悬空与相互推诿。在激励层面，将跨部门协同成效纳入地方政府和部门绩效评价体系，把农业转移人口家庭公共服务覆盖率和事项办结效率作为重要考核指标，并在财政支持和政策试点中向协同成效突出的地区和部门倾斜，形成稳定的正向激励。第四，分层分类推进农业转移人口市民化，增强政策实施的适配性。鉴于中国城市发展阶段差异显著、财政承受能力不一，推进农业转移人口家庭化市民化不宜采取“一刀切”的推进模式，而应坚持分层分类、稳步推进的实施路径。对超大、特大城市和大城市而言，市民化推进的重点在于提升基本公共服务的可及性和覆盖范围。在财政和空间资源约束较强的条件下，应优先保障随迁子女平等接受义务教育、基本医疗和基本住房保障的可获得性，通过扩大基础学位供给、完善常住人口参保机制和发展公共租赁住房，降低农业转移人口家庭进入城市基本公共服务体系的制度门槛，避免因准入限制过高而形成新的排斥。对中小城市和县域地区而言，市民化推进的关键不在于基本公共服务的可及性，而在于提升公共服务供给质量和综合生活环境，发挥生活成本与空间承载优势，增强农业转移人口家庭长期定居和融入城市的吸引力。同时，应引导农业转移人口在城市群和都市圈内部合理流动，通过完善区域内公共服务衔接和政策协调，缓解中心城市承载压力，促进人口有序分布。（注：受公众号排版限制，文中图表、参考文献等有删减。）
