把农业建成现代化大产业的治理能力新要求

《管子·牧民》开篇有言：“凡有地牧民者，务在四时，守在仓廪。”这句话流传两千余年，道出了农业治理的历史底色。仓廪实则天下安，粮食充足则社稷稳固，这一共识贯穿历代治国实践，也是农业政策长期以“保障供给”为首要目标的深层根源。“十五五”的号角已吹响，习近平总书记作出重要指示：“努力把农业建成现代化大产业、使农村基本具备现代生活条件、让农民生活更加富裕美好。”这一重要指示所蕴含的政策意涵，已远超传统意义上的“守仓廪”。它标志着农业在国家治理体系中的功能定位正发生实质性演进。而这种演进，对政府治理能力提出了若干此前从未如此集中、如此紧迫的新要求。

要理解这些新要求，必须先厘清“现代化大产业”的确切含义。中央财办副主任、中央农办副主任祝卫东在2026年中央一号文件发布后明确阐释：“把农业建成现代化大产业，不是指生产经营规模越大越好，而是强调农业内涵要更丰富、产业体系要更完整、产品附加值要更高。”他特别指出，要做足做活“粮头食尾”“畜头肉尾”“农头工尾”文章，促进农产品多样化开发、多层次利用、多环节增值，让农民更多分享产业增值收益，提高农业质量效益。这一阐释揭示了一个关键转变：农业的目标函数，正在从单维度的“产量最大化”转向多维度的“价值最优化”。与此同时，国务院2026年6月颁布的《加快农业农村现代化“十五五”规划》明确提出，着力推动智能设计育种、新能源农机、农业低空经济、农业生物制造、新型食品等更多先导性产业规模化发展，有针对性谋划实施农机装备高质量发展、农业生物制造提升、“人工智能+农业”等行动，支撑农业新质生产力发展。这意味着农业不再仅仅是需要保障的传统领域，而是必须主动参与新一轮产业竞争、创造新经济增长点的战略性产业。治理的对象变了，治理的逻辑自然也要随之深化。

习近平总书记指出：“生产关系必须与生产力发展要求相适应。发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系”。这一判断对理解当前农业治理的挑战有直接的参照价值。近年来，我国农业生产力水平持续跃升。农业科技进步贡献率在2025年超过64%，农作物自主选育品种面积占比超过95%，2024年全国农村网络零售额2.56万亿元、同比增长6.4%，农村一二三产业融合渐成趋势。然而，技术与市场的演进速度，已明显快于与之配套的治理制度的成熟速度。换言之，生产力的跃升已然先行，而能够承载和驱动这种跃升的治理能力，尚在追赶途中。这是理解当前农业治理新要求的基本出发点。

产业生态的统筹协调能力，是建设现代化大产业最直接的治理挑战。传统农业治理的核心工具是补贴，其逻辑是以投入要素换产出稳定，政府主要扮演资源分配者的角色。这一模式在特定历史阶段行之有效，但其结构性局限日益显现，单纯的补贴机制无法支撑现代化大产业所要求的全链条协同。学界研究表明，资本通过整合分散资源、分担经营风险、增强组织运作能力，可推动农业从“生产型产业”向“经营型产业”转变，加快从低端粗放向高端集约的结构性升级。在中国现阶段，提升这一层面治理能力的可行路径，不是另起炉灶，而是在现有政策体系内深化存量改革。一方面，农业产业化联合体制度已在多省试点运行，其核心是以龙头企业为纽带，将合作社、家庭农场与小农户纳入统一的产业链管理，这一制度安排具备向全国推广的现实条件；另一方面，在县域层面整合农业产业链的行政协调工具已基本成型，“一村一品”、“一县一业”的政策框架亦有据可依。当前需要补强的，是县级政府在产业规划、主体引进、品牌培育方面的专业能力，而非另创新的治理层级。2026年中央一号文件要求“强化产业项目统筹规划和科学论证，避免一哄而上、大起大落”，这既是对地方产业治理能力不足的直接回应，也指明了能力建设的着力方向。

跨区域的空间协同治理能力，是现代化大产业建设中另一个亟待强化的治理维度。中国农业行政体系长期以县为基本治理单元，这一安排有其历史合理性。然而，现代化大产业的产业链组织逻辑天然跨越行政边界，一条完整的农产品精深加工链条往往横跨多个县域乃至省域，农业新质生产力的培育也需要高校、科研院所、企业与基层农业主体之间的跨区域协作。目前，南京、太谷、成都、广州、武汉5个农业科创中心已在全国布局建设，200多家企业、200多个科研团队、20多支基金相继入驻，“农业硅谷”初具雏形，跨区域农业创新协作的现实需求已十分迫切。在此基础上，推动省级农业主管部门建立健全产业链招商的跨市县利益共享机制，并将跨域农业合作纳入地方政府绩效考核指标，是现阶段制度成本较低、推进阻力较小的可行路径。中国已有的区域农业合作实践，为这一方向提供了充分的本土经验支撑。

农业新质生产力的制度供给能力，是治理能力建设中最需要务实推进的一个维度，也是最容易陷入空谈的一个维度。2026年中央一号文件明确提出，“促进人工智能与农业发展相结合，拓展无人机、物联网、机器人等应用场景，加快农业生物制造关键技术创新”。这些新业态的规模化落地，需要一套“软基础设施”作为支撑，而这套基础设施的建设必须植根于中国现有的制度土壤。在数据治理层面，《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国个人信息保护法》已提供基本法律框架，农业农村部也已建立国家农业农村大数据平台，当务之急不是另立新法，而是在现有法律框架下出台农业数据采集、共享和使用的行政规则，明确数据权益归属，激励农业经营主体参与数据贡献。这是完全处于现有立法权限范围之内、技术上可以较快推进的制度安排。在金融支持层面，农业银行、邮储银行、农村信用合作社等涉农金融机构已具备较为广泛的农村网点布局，政策性农业保险的覆盖范围也在持续扩大。现阶段最需要做的，是推动这些机构针对智慧农业、农业低空经济等新业态开发适配的信贷产品，将新型农业经营主体的数据资产、知识产权和未来收益纳入授信评估体系，而非依赖体制外的金融创新。技术的深度嵌入必然要求相应的制度规则同步跟进，否则技术本身便会成为失序的根源。农业数字化治理规则的完善与农业补贴政策的优化，在建设现代化大产业的进程中具有同等的战略重要性，而前者在当前政策议程中受到的重视程度，仍与其实际重要性不相匹配。

将上述三个维度贯通来看，治理能力的现代化与农业产业的现代化，是相互依存、不可分割的整体进程。习近平总书记强调，“没有农业强国就没有整个现代化强国；没有农业农村现代化，社会主义现代化就是不全面的”。这一判断不仅是对农业战略地位的定性，也深刻揭示了农业治理现代化对整个国家治理能力建设的牵引意义。“十五五”时期是基本实现农业现代化的关键五年，时间窗口已经开启。王阳明在《传习录·卷上·门人陆澄录》中说：“知者行之始。行者知之成。”真知方向，行动便已同时开启。产业生态的统筹协调、跨区域的空间协同、新质生产力的制度供给，三个维度的治理能力建设需要同步谋划、协同推进。认清方向是起点，将方向转化为具体的制度安排、落实到每一个治理层级的实践行动，才是完成这一历史课题的真正要义所在。

作者：王治国 系香港城市大学全球治理与创新研究院院长助理及研究员、人文社会科学院研究员