财政金融协同 提升农业农村现代化投入效能

冯晨 王照进

农业农村现代化关系中国式现代化全局。“十五五”时期是全面推进农业农村现代化、加快建设农业强国的关键五年。2026年5月26日国务院印发的《加快农业农村现代化“十五五”规划》明确提出，要健全财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。这一部署深刻表明，推进农业农村现代化，既要发挥财政资金的基础性、引导性和保障性作用，也要提升金融资源配置效率，形成财政资金撬动金融资本、金融服务放大政策效能、社会资本有序参与乡村振兴的协同机制。

农业农村现代化是一项系统工程，既关系粮食安全和重要农产品稳定供给，也关系农业科技创新、乡村产业升级、农村基础设施改善、农民持续增收和城乡融合发展。农业农村领域具有投资周期长、收益不确定性高、公共品属性强、风险暴露相对集中等特点，仅依靠财政直接投入难以满足长期性、综合性、持续性的资金需求，仅依靠金融市场配置又容易受到抵押物不足、信用信息不充分、风险收益不匹配等因素制约。因此，必须把财政金融协同作为提高强农惠农富农政策效能的重要抓手，以财政资金优化风险收益结构、以金融工具增强资源配置能力、以制度创新提升农业农村现代化投入的精准性和可持续性。

强化财政资金引导功能，构建多元投入格局

财政是国家治理的基础和重要支柱，在推进农业农村现代化中具有基础性、保障性和引导性作用。推进农业农村现代化建设，首先要把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，持续加大对粮食安全、高标准农田、农业科技、农村基础设施和防止返贫致贫等重点领域的支持力度。财政投入不仅要保持必要强度，更要优化支出结构，把有限财力更多投向打基础、利长远、补短板的领域。

从投入方向看，财政资金应重点承担公共性、基础性和战略性任务。高标准农田建设、大中型灌区改造、农村道路供水供电、数字乡村基础设施、农村教育医疗养老等领域，具有明显公共品属性，经营主体直接投资意愿不足，需要财政资金和政府投资发挥支撑作用。对于农产品加工、冷链物流、电商流通、乡村文旅等兼具公共效益和市场收益的领域，则应更多运用财政贴息、奖补支持、担保补偿、风险补偿基金等政策工具，引导金融资本和社会资本有序投入。

财政投入还应更加注重统筹整合和绩效导向。当前，涉农资金来源较多、渠道较多、项目类型较多，如果缺乏有效统筹，容易出现资金分散、重复投入和使用效率不高等问题。应以县域为重要承载单元，加强一般公共预算、中央预算内投资、地方政府债券、土地出让收入用于农业农村部分、衔接推进乡村振兴补助资金等各类资金统筹，围绕规划确定的重点任务建立项目库、资金池和绩效账，推动财政投入由“分散支持”向“集成发力”转变。

完善风险分担机制，提升农村金融服务可得性

农村金融服务“三农”的难点，根本上在于风险识别难、风险定价难和风险分担难。农业生产经营面临自然风险、市场风险和信用风险叠加，农户和新型农业经营主体普遍存在抵押担保不足、财务信息不完整、经营规模偏小等问题，导致金融机构在信贷投放中存在顾虑。财政金融协同的重要功能，就是通过政策性工具改善风险收益结构，增强金融机构服务农业农村的内生动力。

一方面，要更好发挥政府性融资担保体系作用。农业信贷担保具有明显的政策属性，应围绕粮食生产、重要农产品稳产保供、种业振兴、农机装备、农业社会化服务等重点领域，进一步完善财政注资、保费补贴、代偿补偿和风险补偿机制。对家庭农场、农民专业合作社、农业社会化服务组织、乡村产业带头人等主体，应推动担保服务从单户增信向产业链增信、“整村授信”、批量化服务拓展，在风险可控前提下扩大融资覆盖面。

另一方面，要充分发挥农业保险的风险保障功能。农业保险是连接财政补贴、金融信贷和农业经营风险管理的重要纽带。应推动农业保险从传统的保成本向保收入、保价格、保产量拓展，支持发展地方特色农产品保险、收入保险和完全成本保险。财政补贴资金应更加注重精准性和绩效性，重点支持关系粮食安全、农民增收和特色产业发展的险种，提高承保理赔效率，增强农业经营主体抵御风险的能力。

同时，要加快农村信用体系建设。农村金融发展难，不仅是资金问题，也是信息问题。应推动农业农村、财政、金融监管、征信、税务、市场监管等部门加强数据共享，依法依规整合涉农主体经营数据、补贴数据、保险数据、担保数据、交易数据和信用数据，完善农户和新型农业经营主体信用评价体系，推动农村金融从依赖抵押担保向依托信用、数据和场景转变。

围绕农业新质生产力，增强农业科技金融支撑

“十五五”时期，农业农村现代化的一个突出特征，是更加重视农业科技创新和农业新质生产力发展。农业农村现代化不只是扩大投入规模，更是生产方式、组织方式和技术体系的深刻变革。种业振兴、智能农机、智慧农业、农业人工智能、农业绿色低碳转型等领域，将成为农业竞争力提升的重要支撑。财政金融协同也应顺应这一趋势，从传统的生产周转支持，进一步转向科技创新、成果转化和产业升级支持。

农业科技创新具有投入周期长、技术不确定性高和外部性强等特点，单靠市场融资往往难以满足需要。财政资金应通过科技计划、科研补助、成果转化基金、政府引导基金等方式，支持农业关键核心技术攻关、种业创新、先进农机装备研发和智慧农业应用。金融机构则应围绕农业科技企业、种业企业、农机装备企业、农业数字化服务企业等主体，创新知识产权质押、订单融资、应收账款融资、设备融资租赁等产品，提升科技型涉农主体融资能力。

在农业科技成果转化环节，财政金融协同应更加注重打通“从实验室到田间地头”的通道。对农业科研院校、科技企业、农技推广机构和新型农业经营主体共同参与的成果转化项目，探索财政奖补与金融授信联动机制，支持先进技术、先进装备和先进模式加快推广应用。对智能灌溉、智慧农机、冷链仓储、低空经济等应用场景，综合运用贷款贴息、融资租赁、保险保障和财政补贴等方式，降低经营主体初始投入成本。

发展农业新质生产力，也不能忽视小农户与现代农业的衔接。我国农业经营主体结构决定了小农户仍将在较长时期内广泛存在。财政金融政策既要支持龙头企业和新型农业经营主体，也要通过农业社会化服务体系把先进品种、技术、装备和金融服务带给小农户。对现代农事综合服务中心、农机服务组织、托管服务组织等主体，给予适当财政奖补和信贷支持，引导其为小农户提供耕种管收、烘干仓储、冷链配送、品牌销售等综合服务，使小农户能够通过组织化、服务化方式分享农业现代化成果。

健全绩效监管体系，提高财政金融协同效能

财政金融协同不是简单的“财政出钱、银行放贷”，而是要建立权责清晰、激励相容、风险可控、绩效导向的政策体系。农业农村现代化涉及领域广、资金链条长、参与主体多，如果缺乏有效监管和绩效评价，容易出现资金沉淀、项目低效、风险后移等问题。因此，必须把全过程绩效管理贯穿财政金融协同全过程。要强化财政支农资金全链条监管。对财政贴息、担保补偿、保险补贴、政府投资基金、地方政府债券等资金，应建立从项目申报、资金分配、执行监控、绩效评价到结果运用的闭环管理机制。特别是对粮食产能提升、高标准农田建设、农业科技创新、农村基础设施和公共服务等重点项目，应明确可量化、可追踪、可评价的绩效指标，确保财政资金真正投向关键领域、薄弱环节和重点主体。

此外，要合理划分政府、金融机构和经营主体责任，完善财政金融协同成效评价。财政资金可以分担风险，但不能无原则兜底。对于政府性担保、风险补偿基金、贴息贷款等政策工具，应坚持市场化、法治化原则，明确风险分担边界，防止形成新的隐性担保和道德风险。金融机构应根据涉农主体真实经营状况和还款能力开展授信，财政部门则应更多通过规则设计、风险补偿和绩效激励发挥作用，避免对信贷配置进行简单行政干预。进一步看，评价农村金融支持农业农村现代化，不能只看贷款余额、担保规模和资金投放速度，更要看资金是否真正提升了粮食和重要农产品供给保障能力、否促进了农业科技进步和成果转化、是否带动了农民增收和集体经济壮大、是否改善了农村基础设施和公共服务、是否增强了乡村产业可持续发展能力。只有把评价重点从“投了多少”转向“投得准不准、效益好不好、风险控没控住”，才能真正提高强农惠农富农政策效能。

（冯晨系西安交通大学经济与金融学院教授；王照进系西安交通大学经济与金融学院助理研究员）