“倒T型”税源结构下税收服务现代农业产业集群的优化转型——基于广东省云浮市的调研

现代农业产业集群具有地理集中性、全产业链整合、多主体协作网络等特征，构成了覆盖生产、加工、流通的全产业链体系（李二玲，2020）。随着我国农业现代化进程的不断加快，现代农业产业集群已成为推动乡村振兴和区域协调发展的重要力量（陈瑞燕，2024）。2025年发布的《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》明确提出，要“实施农业品牌精品培育计划，打造特色农业产业集群，提升农业产业化水平”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》指出，要“加快农业农村现代化 扎实推进乡村全面振兴”，为加快建设农业强国指明了方向。

根据产业集群生命周期理论，一个健康的产业集群通常经历从以小微企业为主的诞生期，到中等规模企业快速发展的成长期，再到结构相对稳定的成熟期（Tichy，1998）。然而，当前许多现代农业产业集群在发展过程中，受外部政策强驱动或市场机制不完善等因素影响，其演进路径出现偏离（杨正喜 等，2025），形成了典型的“倒T型”税源结构，即税收贡献过度依赖少数“顶部”企业（具有领先地位和影响力的头部企业），而本应作为税源中坚力量的“腰部”企业（具有成长潜力的中型企业）缺位，数量庞大的“宽基座”企业（大量小微企业及农户）则因享受免税政策而税收贡献甚微。这种结构导致现代农业产业集群出现“高产值、低税收”的问题，制约了其税收贡献与可持续发展能力。这要求税收服务从被动应对转向主动作为，以优化自身服务模式为抓手，实现更精准的政策落实、更高效的主体服务、更深入的协同治理，从而为产业结构优化与税源梯队培育创造良好环境（欧阳秀兰 等，2022）。

广东省云浮市作为重要的生态发展区和农业大市，以现代农业产业园为支撑的产业集群发展迅速，产业特征与税收状况鲜明地体现了上述情况。在此背景下，税务部门作为政策执行与服务提供的关键主体，其服务模式需同时实现多重目标：一方面，需高效服务数量庞大的“宽基座”企业，确保政策红利直达快享；另一方面，需精准助力“顶部”企业的稳健发展，并着力培育潜力型“腰部”企业成长。当前，税务部门正积极推动纳税服务从标准化供给向个性化赋能转变，强调根据不同市场主体的规模、业态、发展阶段及税源结构特点，提供差异化、精准化的政策辅导与服务体系（徐丽萍 等，2025）。这对服务的精准性、前瞻性与协同性提出了更高要求。因此，探索税收服务如何适应并有效支撑此类具有特殊税源结构的产业集群，推动服务模式从普惠式管理向差异化赋能转型，不仅关乎纳税服务提质增效，也对优化营商环境、稳定既有税源、服务产业升级具有重要现实意义。本文立足税收视角，对广东省云浮市开展深入调研，在系统分析其现代农业产业集群“倒T型”税源结构特征的基础上，聚焦税收服务模式本身，审视存在问题，进而提出税收服务的优化转型路径，以期为现代农业产业集群的健康发展和税收服务效能的系统提升提供参考。

（一）云浮市现代农业产业集群的发展现状

云浮市现代农业产业集群在政府引导与市场机制的双重作用下逐步发展壮大，目前已形成相当规模与较为清晰的布局体系，成为推动区域经济发展的重要力量。2024年，该集群总产值达842.9亿元，同比增长13.89%。其中，17个国家级和省级现代农业产业园作为核心载体，贡献了全市农业产业集群总产值的61.9%，有4个产业集群被纳入百亿元级现代农业产业集群培育名录，11个产业集群入选十亿元级现代农业产业集群培育名录。空间上已基本形成“一县一业”的县域布局，如云城区的南药花卉、新兴县的畜禽丝苗米、罗定市的肉桂及丝苗米、郁南县的肉桂及无核黄皮等，产业的地理集中度与辨识度初步建立。然而，在总体规模扩张与空间布局成型的背后，云浮市现代农业产业集群发展仍面临一些结构性短板。这些短板不仅制约产业升级与竞争力提升，也直接决定了其呈现的税收特征。

一是产业“集而不群”，同质化竞争制约协同效能。尽管各县（区）确立了主导产业，但在细分领域上存在较为明显重叠。比如，全市17个产业园中有9个聚焦畜禽养殖，生猪养殖成为多个园区的共同主导产业，这导致种源结构、养殖模式、销售市场趋同。又如，罗定市与郁南县均在发展肉桂产业，均以桂皮、桂油等初级加工产品为主，在肉桂精深加工（如肉桂精油、保健品）领域缺乏协同布局与专业分工。这种同质化竞争容易导致政策、资金与市场资源分散，难以形成广东省倡导的“跨县集群”效应与规模优势，同时也抑制了专业化“腰部”企业的发展空间。

二是产业链条短链化，功能性平台缺失限制价值提升。云浮市现代农业产业集群已培育知名品牌248个，孵化出一家省级产业链“链主”企业，但产业链条总体仍偏短，在精深加工、科技研发、品牌营销、冷链物流等高附加值环节发展滞后。以郁南县无核黄皮为例，郁南县无核黄皮的种植规模已达19.7万亩，但当前产业活动主要集中在种植与初加工（如烘干、腌制）等前端环节，而在有效成分纯化、终端产品研发与制造等精深加工环节方面发展不足，使得产业价值无法实现纵深延伸与高效转化。同时，面向现代农业的共性技术研发平台、区域性冷链物流枢纽、数字农业服务体系等支撑产业升级的关键功能性平台建设不足，导致产业在很大程度上仍处于“原料输出”阶段，大量价值在初级环节被锁定或外流，直接制约了地方税收的创造能力。

三是可持续运营与风险管理机制不健全。在快速推进过程中，云浮市部分园区在长期运营、项目管理和风险应对方面暴露出短板，影响了税源的稳定性与产业韧性。部分产业园区曾因中期评估未通过而被摘牌，也有园区在阶段性评审中被评定为“暂不通过”。这些情况反映出部分园区在战略定位、市场衔接、产业链整合及持续运营能力上存在不足。产业园作为企业聚集和产业活动的主要空间载体，其发展的波动性使得产业培育与税收贡献面临不确定性，制约了集群长期高质量发展与稳定税源的培育。

（二）云浮市现代农业产业集群的税收特征

一是税源结构高度分化，企业梯队发展不良。在产业链环节上，种植养殖环节因享受自产农产品免征增值税等政策，税收贡献有限；加工环节随产品附加值提升与规模化经营，成为企业所得税和增值税的主要来源；流通与销售环节的税收贡献逐步增长。现代农业产业集群的产业链环节整体呈现出“初级生产轻税、深度加工增税”的典型特征，反映出产业价值在产业链中后端才开始集中释放。在经营主体上，税源高度集中于“顶部”企业，而“宽基座”企业受普惠性优惠政策覆盖，税负较轻。连接“顶部”企业与“宽基座”企业的“腰部”企业严重缺失，形成“尖顶宽底”的失衡结构。这种税源结构的分化，正是产业链条短化、产业“集而不群”的直接体现。

二是实际税负偏低，产值税收转化效率不足。在国家普惠性政策与农业专项优惠的叠加效应下，云浮市现代农业企业实际税负普遍较低。然而，政策红利也反映出产业自身创造税收能力的结构性短板。2024年，云浮市17个核心产业园实现总产值521.98亿元，税收贡献仅7.75亿元，产值税收转化率仅为1.48%。这种“高产低税”的现象，根源在于前文所述的产业链短链化与功能性平台缺失。产业价值多停留在低税或无税的初级生产与粗加工环节，而能够创造高附加值和高税收的精深加工、科技研发、品牌营销等环节发展滞后，导致相关产值无法有效转化为地方财力。

三是“倒T型”税源结构突出，税收贡献面临深层矛盾。云浮市现代农业产业集群的税源结构呈现“顶部依赖、腰部缺失、基座低效”的困境。其一，“顶部”企业依赖与盈利困境并存。全市500余家“顶部”企业实现销售收入1 056.33亿元，缴纳税金7.18亿元，成为地方税收的支柱力量，但整体净利润为-65.08亿元。这种“增收不增利”的状态，反映出“顶部”企业面临成本高企、市场竞争激烈等深层经营压力，制约了可持续税源的形成。其二，“腰部”企业缺失导致税源结构断档。在4 198个产业化组织中，纳税主力高度集中于500余家“顶部”企业，纳税规模在百万元至千万元级的中坚力量严重不足，税源梯队出现结构性断档。其三，“宽基座”企业贡献受限。数量庞大的小微企业和农户在产业链供应链中扮演着重要且活跃的角色，但其创新能力和抗风险能力相对不足（石绍宾 等，2022），且受惠于免税政策，税收贡献率较低，客观上制约了集群整体税收贡献的提升。由此可见，云浮市现代农业产业集群的税收结构性失衡根源在于其微观税源结构，“顶部”企业的盈利脆弱，难以支撑持续高额税收，“腰部”企业的缺失导致税源增长后继乏力，“宽基座”企业受惠于优惠政策，进一步固化了低税收贡献的格局。

综合而言，云浮市现代农业产业集群所呈现的“集而不群”、产业链短链化、运营与风险管理机制不健全等结构性特征，是引致其“倒T型”税源结构与“高产低税”矛盾的重要原因。这种产业生态与税收表现之间的深层关联表明，当前现代农业产业发展的瓶颈不仅体现在经济层面，更对公共治理与服务模式提出了结构性挑战（李桃，2020）。如何基于产业实际，推动税收服务从普惠式供给向结构性赋能转型，实现服务资源精准配置、服务策略分层施策、服务机制多元协同，已成为提升产业集群税收治理效能的重要内容。

（一）服务资源配置与税源结构优化需求不匹配

一是资源过度集中于“宽基座”企业，对潜在优质税源的服务支撑相对不足。调研显示，在云浮市10.8万个涉税市场主体中，超过80%为税收贡献较低的小微企业和农户，构成了“宽基座”主体。尽管税务部门实现了税收服务的广泛覆盖，但面向该群体的基础咨询、事务性服务（如咨询、发票办理）仍消耗了大量征管资源。这种资源配置格局导致面向高成长性“腰部”企业和“顶部”企业的个性化、复杂涉税业务辅导等深度服务供给相对有限。此类服务的缺位，可能在一定程度上影响该类企业充分理解和运用税收政策、防控税务风险，从而未能最大化发挥税收服务对产业升级的助推作用。

二是服务供给与产业空间布局的协同性有待加强。现代农业产业集群普遍呈现“一县一业”的空间集聚特征，其核心加工区、物流园区等区域内企业集中，产生了对政策确定性、复杂业务处理等专业化税收服务的更高需求。然而，当前服务网点与人员力量的配置仍相对均衡，未能完全适应空间上集中分布的这种需求，针对产业核心功能区的定制化服务能力有待提升。调研显示，尽管云浮市通过“税务云驿站”等创新举措推动服务下沉，有效延伸了服务触角，但其服务资源的覆盖密度与响应深度，与核心加工区等区域的企业在发展升级过程中产生的特定、复杂的涉税服务需求之间，仍存在较大的不匹配。

三是服务能力面临总量不足与专业欠缺的挑战。面对农业产业的海量经营主体，基层税务机关普遍存在“人均管户多”的现实压力。更为突出的是，兼具税收专业能力、熟悉现代农业产业特点、掌握大数据分析技能的复合型人才较为稀缺。这使得税收服务多停留于通用流程和共性咨询层面，难以针对畜禽养殖、农产品精深加工、农旅融合等细分行业的特殊经营模式和涉税疑点，提供足够精准和专业的政策辅导与风险指引。

（二）服务内容深度与产业转型升级需求不匹配

一是政策推送转化不足。尽管税务部门的政策宣传推送覆盖面较广，但形式多以普适性信息发布为主，未能充分转化为针对农业中小企业特点、易于理解与操作的具体指引。调研显示，2024年，云浮市税务部门通过征纳互动平台推送税费优惠及服务提醒达39.04万条次，但面对研发费用加计扣除、固定资产加速折旧等复杂政策，许多农业中小企业因财务核算能力薄弱，对政策细节、备查资料及核算要求理解不清，存在“不敢享”“不会享”的顾虑，导致政策红利未能充分激发企业创新投入与竞争力提升。

二是基于税收数据的产业链风险监测与赋能作用尚未充分发挥。税收数据能够灵敏反映企业经营与产业链运行状况（孟军，2024），然而，目前这类数据的分析应用更多服务于税务风险管理本身，未能充分转化为面向地方政府及产业链“链主”企业的产业风险预警报告或健康发展建议，在服务区域产业韧性提升方面的价值有待进一步挖掘。

三是“银税互动”的信贷导向与产业成长需求衔接不够精准。现行“银税互动”机制主要依据企业纳税信用与纳税规模进行授信，更多反映其过往合规性与经营存量，而对企业的成长性、创新活力及在产业链中的关键性等面向未来的潜力指标关注不足。这使得部分处于快速成长期、研发投入大、当期纳税额不高的“潜力型”腰部企业难以获得匹配其发展需求的信贷支持。

（三）协同治理广度与产业生态系统构建需求不匹配

一是税务部门在跨部门产业规划中的协同角色缺位。当前，税务机关主要在企业发生涉税业务后提供服务（卢慧 等，2025）。而在地方政府牵头进行产业园区规划、重大项目引进及产业链招商等前端决策环节中，税务部门的参与度有限，缺乏从税收可持续性、风险防控等方面提供的评估建议，税收服务未能充分融入区域产业发展的顶层设计，制约了协同治理的广度。

二是跨领域、多主体的常态化协同治理网络尚未形成。现代农业生态系统的构建，本质要求税务、农业、市场监管、发展改革委、科技、金融等部门形成治理合力。然而，现有协作多局限于特定项目或临时联动（如云浮“政银企村”项目），尚未建立起覆盖数据、政策、服务与决策等多维度的制度化协同产业治理共同体。具体而言：其一，数据共享范围有限，经营数据、生产数据、信用数据等仍分散于各部门，未实现有效联通；其二，政策协调覆盖面不足，各部门扶持政策在适用对象、标准、申报程序上缺乏统筹，易重叠或冲突，增加企业合规成本，影响整体效能；其三，联合服务机制不健全，企业仍需应对多头管理，集成化服务体验缺失；其四，协同决策支撑薄弱，由于跨领域数据与分析融合不足，税收大数据对产业运行态势的洞察难以有效转化为跨部门的规划、招商与风险应对依据。

（一）推动服务资源配置从“普适均衡”向“精准滴灌”优化转型

一是建立基于“顶部—腰部—宽基座”分类的动态管理体系。税务部门应依托税收大数据，综合纳税规模、营业收入增长率、研发投入、产业链带动能力等指标，对集群内企业进行科学分类与动态标识。针对“顶部”企业，其稳定发展对带动产业链整体至关重要，能够充分带动“腰部”和“宽基座”企业的成长。税收服务应聚焦产业链拆分重组中的税收成本优化、跨区域经营涉税协调、重大投资项目政策适用等核心诉求，可有针对性地组建专家服务团队，实行“名单制”管理，对重点企业提供“一对一”“一对多”的深度服务。通过建立“主动对接、定期会商”机制，开展重大决策前的税收影响评估，助力“顶部”企业巩固和拓展其高附加值业务板块，夯实“顶部”税源基础。针对“腰部”企业，可联合产业主管部门筛选一批在精深加工、新技术应用、品牌建设方面有潜力的企业，建立“成长型企业培育库”，提供“一企一策”的税收辅导与风险诊断。同时，可编制“现代农业产业集群税收服务指引”，对共性难点问题进行标准化、案例化解读，实现从政策推送到风险防控的全流程服务，助力其成长为坚实的“腰部”税源。针对“宽基座”企业，税收服务应坚持以效率提升、负担减轻、合规引导为核心导向，推动服务向集约高效、智能便捷转变，深化“非接触式”办税与智能咨询，推动政策红利“一键直达”与简化享受，在保障基础服务质效的同时，释放更多资源用于服务中高端税源成长。此外，可从“宽基座”企业中识别具有成长潜力的主体，如营业收入稳步增长或初步开展品牌化经营的企业，将其纳入“潜力主体观察名单”，并提供阶梯式辅导。待其发展至相应阶段，即可自然衔接“腰部”企业培育机制，实现服务层级的平稳过渡与升级。

二是强化产业集聚区专业化服务供给能力。依据“一县一业”的空间布局，在畜禽养殖、农产品深加工等核心产业集聚区，灵活增设专业化税收服务点、流动服务站或定期派驻流动专家团队，将复杂业务咨询、政策适用确定性服务前置到产业一线，实现服务供给与产业地理格局的精准协同，弥补现有网点服务深度不足的短板。

三是加大复合型人才培养与激励力度。可通过设立“产业税收服务”专项培训、与农业高校及科研院所开展人才交流、在系统内选拔培养“产业税收专家”等方式，加速弥补人才短板。在绩效考核中，应提高对复杂问题解决、纳税人满意度提升及助力企业成长等指标的权重，引导人才向专业化服务岗位流动，激励服务能力持续提升。

（二）推动服务内容从“信息推送”向“深度赋能”优化转型

一是推动政策解读“产品化”与“场景化”。建议税务部门超越单纯的信息推送，将复杂的税收优惠政策转化为针对特定产业场景的“产品包”或“服务工具箱”。比如，为农旅融合项目提供涵盖资产投入、收入确认、发票管理的“一站式”税收解决方案，将散落的政策点串联成可视化的工作流程和风险提示，尤其面向数量庞大的“宽基座”主体，可开发“一键申报”“智能引导”等简易工具，通过行业标签实施共性政策批量推送与通俗解读。同时，借助短视频、虚拟办税厅、可视答疑等直观形式，全面提升政策服务的可及性与可操作性，助力各类经营主体“愿享尽享”。

二是建设“现代农业税收服务数字平台”。建议在现有电子税务局基础上，构建集政策精准推送、涉税风险预警、产业链决策支持于一体的“现代农业税收服务数字平台”。该平台的核心是建立“产业集群税收健康度”动态评估机制，即在常规经济指标外，增设税收贡献质量、产业链本地配套率、创新投入强度等指标，形成一套适用于现代农业产业集群的“税收健康度”综合评估指标体系，并实施季度监测与年度评估。平台应设立面向“宽基座”企业的便捷服务专区，提供政策匹配、简易风险自检及辅导入口，降低其合规成本。同时，为地方政府提供分产业、分区域的税源动态、风险预警“数字看板”，也可为“顶部”企业提供其上下游企业的税收健康状况分析，辅助其优化供应链管理。通过平台实现数据赋能，可以系统性降低服务海量主体的边际成本，并提升服务产业决策的效能。

三是优化“银税互动”机制，强化对成长型“腰部”企业的信贷支持。“银税互动”是缓解农业经营主体融资难题的有效途径（王水莲 等，2022）。对此，建议优化“银税互动”信贷资源配置模型，推动其从主要依赖纳税信用评级向融合企业成长性、创新性和产业链贡献度等多维指标的综合性评价转型。在保障数据安全前提下，可探索引入营业收入增长率、研发投入占比等动态指标，构建更精准的企业信用画像。同时，针对农业产业集群的季节性融资需求，开发季节性、定制化金融产品。对获得信贷支持的企业，税务部门可配套提供“绿色通道”服务和重点税收辅导，跟踪贷款资金用途，促进“信贷支持—企业发展—税源增长”的良性循环，确保金融资源有效转化为企业的发展动能和税源增长。

（三）推动治理格局从“部门服务”向“协同共治”优化转型

一是建立“产业规划税收服务前置”机制，推动税务部门深度参与地方产业园区规划、重点农业项目引进及产业链招商等前端决策环节。在此过程中，税务部门可为意向投资企业提供入驻前的“税收环境评估”与个性化合规指引，并针对园区内企业可能面临的大型设备加速折旧、研发费用加计扣除等复杂事项，编制并发布专项税收指引。此举旨在将税收视角的专业评估前置，降低招商引资的潜在涉税风险与不确定性，从源头上提升产业布局的税收健康度。

二是构建“税务+产业”常态化协同治理机制。推动建立由地方政府牵头，税务、农业农村、工信、科技、金融等多部门参与的“现代农业产业集群税收服务联席会议”制度，定期会商产业集群发展中的重大、复杂涉税问题，明确跨部门职责分工与任务清单。在保障数据安全的前提下，依托政务数据平台，推动构建跨部门的“产业链全景数据库”，可针对产业链的薄弱环节，联合制定精准的扶持政策“组合包”。同时，依托政务服务中心或数字化平台，开设现代农业产业集群服务专区，整合项目申报、政策咨询、融资对接、涉税办理等跨部门服务事项，推行“一窗受理、后台流转、协同办理”模式，推动税收服务的角色从面向单一纳税人的后端管理，转向服务整个产业生态系统健康运行的前端赋能，形成“产业促进税收、税收反哺产业”的良性互促格局。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2026年第5期。）

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