公海渔业和公海航运,到底要不要做环评?——BBNJ协定生效后的核心争议与中国应对

一、问题的提出

2026年1月17日，《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（以下简称BBNJ协定）正式生效。

协定生效后，一个实际问题逐渐引起关注：公海上的渔业和航运活动，是否要按照协定的要求进行环境影响评价（以下简称环评）？

围绕这一问题，存在不同看法。

一种观点认为，公海渔业和航运分别由联合国粮农组织（FAO）和国际海事组织（IMO）等现有机构管理，制度已较为成熟，不应再额外适用BBNJ协定的环评要求。

另一种观点则认为，BBNJ协定作为具有法律约束力的新条约，其环评制度对所有公海活动均有适用空间，只有符合特定条件才能豁免。

中国是主要的公海渔业国和航运国，这一问题的答案将直接影响远洋渔业和航运业的合规成本与发展空间。本文基于现有文献和谈判资料，对这一问题进行系统梳理。

公海渔业活动

公海航运活动

二、什么是公海环评？

环境影响评价（环评），简言之，是在一项活动开始之前，对其可能造成的环境影响进行识别和评估的过程。在国内，建工厂、修公路等大型项目通常都需要做环评。

但在公海领域，环评制度长期不够完善。《联合国海洋法公约》（UNCLOS）第206条虽然提到了环评义务，但规定较为原则，缺乏具体操作细则。正如有学者指出，这导致各国在实践中执行标准不一。

三、核心条款解析：第29条第4款

要理解公海渔业和航运能否免于环评，需要回到BBNJ协定的具体条文。第29条第4款是判断豁免与否的核心条款。

该条款的中文译文大意如下：

对于在国家管辖范围以外区域的计划活动，如果缔约方认定：

（a）该活动或活动类型的潜在影响已根据其他相关国际文书或框架（IFBs）的要求进行了评估；

（b）（i）已进行的评估等同于本部分所要求的评估，且评估结果已被考虑；或

（ii）相关文书或框架的规章或标准旨在将潜在影响控制在低于本部分环评门槛的水平，且已得到遵守；

则无需进行本部分规定的筛选或环评。

（一）逻辑关系

关于（a）与（b）之间的逻辑关系——是“且”（须同时满足）还是“或”（各自可独立构成豁免路径）——学者之间存在不同理解。

协定英文原文使用“provided that”引导（a）和（b），在条约解释中通常理解为多个条件须同时满足。

但也有学者认为，从谈判背景看，（a）和（b）各有侧重，不宜简单等同。

（二）三类豁免情形

根据谈判资料和学术分析，以下三类情形被认为可能满足豁免条件：

（三）“等效”的解释尺度

这是该条款最核心的争议点。有学者指出，“等效”本身是一个程度问题。对“等效”做过于狭义的解释，可能导致重复评估和规则冲突；对“等效”做过于宽泛的解释，则可能使BBNJ协定的环评条款变得多余。

四、学术界的争议与分歧

（一）两种解释立场

基于现有文献，学术界对第29条第4款的解释存在两种主要立场：

有学者指出，BBNJ协定作为一个“一揽子协定”，许多条款是各方妥协的产物，存在模糊性和空白。这种模糊性在上述解释分歧中得到了充分体现。

（二）学术界的基本共识

尽管在解释尺度上存在分歧，学术界普遍认为以下三点是明确的：

1. 第29条第4款的设计初衷是避免“双重合规”——对于已在现有IFBs框架下接受管理的活动，不应要求其再完整走一遍BBNJ环评程序。

2. “等效”的判断需要具体问题具体分析，不可能有一个放之四海而皆准的标准。不同IFBs的制度成熟度、评估程序、执行力度差异很大。

3. 目前尚无统一解释。最终的解释方向有待BBNJ缔约方大会（COP1）及后续实践明确。

（三）各方的立场倾向

根据学者分析，在谈判过程中，“主要捕鱼国更倾向于依赖现有区域管理框架以避免重复评估”。这一立场与“广义解释”相吻合。

环保组织和小岛屿国家则更倾向于要求严格的环评标准，倾向于“狭义解释”。

五、对中国远洋渔业和航运业的影响

中国是全球主要的公海渔业国。根据《中国的远洋渔业发展》白皮书，2022年全国有177家远洋渔业企业、2551艘远洋渔船，年渔获量超过230万吨。中国也是主要航运国。如果第29条的豁免条件适用，则远洋渔业和航运业可继续在现有国际组织框架下运行，合规负担相对有限；反之，若豁免门槛过高或解释过严，两大行业将面临新的合规压力和发展约束。

（一）对远洋渔业的影响

国内学者已注意到BBNJ协定对中国远洋渔业的潜在影响，主要体现在以下几个方面：

1. 积极影响

• 倒逼绿色转型：协定推动的环保标准提升，有助于推动远洋渔业从“追求产量”向“可持续经营”转变。BBNJ协定下公海保护区和环评制度的推行，将通过设置门槛和程序，推动在新渔业开发前识别、避免或减缓对生态系统的重大不利影响。

• 争取技术资源：协定第五部分建立的能力建设和技术转让框架，可为我国争取深海监测、生态评估等先进技术资源提供制度通道。

2. 挑战与风险

这是对远洋渔业影响最大的部分，主要体现在以下两个维度：

维度一：环评成本增加

BBNJ协定EIA制度将对远洋渔业产生直接影响：

• 门槛触发：所有新渔业活动均需至少进行“筛选”。如果被认定可能造成“重大不利影响”，则需依照BBNJ协定相关程序开展完整环评。

• 成本构成：环评涉及生态现状调查、环境影响预测、替代方案分析、减缓措施制定以及公众参与等多个环节，专业性强、技术要求高、资金投入大。环评报告还需经过国际审查及公众咨询，耗时往往较长。

• 结论：“这将大幅增加开发新渔业的投入成本。”

维度二：渔场空间受限

BBNJ协定第三部分（ABMTs/MPAs）是“对远洋渔业影响最为直接和深远的制度”：

• 保护区划设：BBNJ协定生效后，公海保护区的提案将被快速提出和审议，未来可能形成一系列保护区网络。

• 空间影响：一旦作业区域被划入公海保护区，将迫使企业重新布局作业区域。寻找新渔场不仅需要投入大量资金进行资源探测与环评，还需时间验证其经济效益，短期内难以有效替代原渔场。

• “30×30”背景：BBNJ协定被视为推动实现“30×30”全球海洋保护目标（到2030年保护30%海洋）的重要路径。在这一目标下，不论建立何种形式的保护区，公海渔业都将受到限制。

3. 总体判断

总体而言，BBNJ协定所引发的制度变革对中国远洋渔业既蕴含机遇，也带来挑战，但在协定生效初期，挑战因素更为突出。如果未能及时调整政策与管理模式来适应BBNJ协定带来的新制度环境，我国远洋渔业将面临更高的合规成本及日益激烈的国际竞争。

（二）对航运业的影响

相比渔业，学术界对航运业的讨论相对较少。根据现有文献，可归纳以下几点：

1. IMO标准与“效果等同”认定

航行的情况比渔业复杂。IMO拥有大量环境保护标准（MARPOL公约、压载水公约、硫排放限制等），但这些标准主要针对“船舶排放”，而非系统评估“航行活动对海洋生态的整体影响”。

从逻辑上看，IMO标准体系具备被认定为“效果等同”的潜力：

• 保护目的的一致性：IMO标准（如MARPOL公约对油污、生活污水的排放限制）的核心目的正是防止船舶对海洋环境造成污染和损害，这与BBNJ环评的保护目标是一致的。

• 全球强制执行力：IMO标准作为全球性公约，对缔约国具有法律约束力，且通过船旗国检查和港口国监督等机制得到广泛执行。这种制度化的执行体系，为“已得到遵守”（第29条第4款(b)(ii)的要求）提供了有力支撑。

• 持续更新机制：IMO标准根据技术进步和环境需求不断更新（如硫排放限制的逐步收紧），这种动态调整能力与BBNJ环评所要求的“基于最佳可用科学”具有相似功能。

当然，IMO标准能否被认定为“效果等同”，仍存在不确定性。核心问题在于：BBNJ缔约方大会如何理解“旨在将潜在影响控制在低于本部分环评门槛的水平”——IMO标准的制定是否以BBNJ环评的阈值为参照？这一问题有待COP1及后续实践明确。

2. 两种可能的走向

• 乐观情景：如果BBNJ缔约方大会采取“广义解释”，IMO标准体系因其成熟度和覆盖面，有可能被认定为“效果等同”，航运业基本不受BBNJ环评制度的直接影响。

• 谨慎情景：如果采取“狭义解释”，要求IFBs的评估程序与BBNJ第四部分高度一致，则IMO现有标准可能无法满足“等效”要求，航运业将面临新的合规压力。

目前，第29条的解释方向尚未确定。最终答案不只取决于法律条文本身，还有赖于COP1及后续国际实践的逐步明确。对中国而言，最大的挑战可能不是“要不要做环评”本身，而是在规则形成的过程中能否有效维护自身利益。

六、中国可以怎么做？

基于现有文献，学者们提出了以下几个方面的建议方向：

第一，在现有国际组织中主动参与

中国已加入全球主要的区域渔业管理组织（RFMO）和IMO相关委员会。有学者建议，可在这些组织中参与“功能等同”或“效果等同”认定的相关讨论，主动关注与BBNJ协定的衔接问题，推动有利于自身利益的解释方向。

有学者指出，不同RFMO在脆弱生态系统（VME）评估的程序设计、执行力度上存在差异，这些差异可能影响“功能等同”的认定。因此，中国在参与相关讨论时，可以：

• 在RFMO的科学委员会中，提交中国渔船在VME识别与避让方面的实践数据，作为证明“功能等同”的实证依据。

• 梳理中国远洋渔业已有的管理措施（如公海自主休渔、渔船分级管理、电子监控系统等），分析与BBNJ环评各阶段的对应关系，形成“已执行清单”。

第二，完善国内制度对接

国内学者已注意到国内制度与协定义务衔接的问题，建议在国内远洋渔业管理制度中对接BBNJ环评相关要求。具体路径有待进一步研究。

从协定文本看，第29条第4款的豁免判断需要国内制度支撑。有学者建议，可以通过以下方式推进制度对接：

• 将BBNJ环评的主要阶段（筛选→范围界定→评估→监测）嵌入远洋渔业项目审批流程，明确各阶段责任主体和产出物。

• 探索“国内环评+国际通报”的一体化流程，使一次评估同时满足国内监管和国际履约需要，降低企业合规成本。

• 建立公海环评信息的公开渠道，满足协定对公众参与和透明度的要求。

第三，在BBNJ缔约方大会上积极参与

协定第29条的解释、IFBs制度“等同性”的判定标准尚未确定。中国可参与相关谈判。

有学者指出，BBNJ协定的很多细节——包括第29条的解释——都需要通过缔约方大会的谈判来解决。在这一过程中，中国的参与可以从以下几个方面着手：

• 关注解释尺度：第29条的解释存在“狭义”与“广义”两种可能。若采取广义解释——只要IFBs的管理措施能达到保护目的即认定为“效果等同”——将有利于减轻远洋渔业的合规负担。中国在参与谈判时，可关注并推动这一解释方向。

• 识别联合对象：其他远洋渔业大国（在避免二次环评方面利益一致）、小岛屿国家（在能力建设方面有共同需求）、金砖国家（在发展中国家长远权益方面有共同立场）。

• 主动设置议程：提前准备关于“IFBs现有管理措施与BBNJ环评对接指南”的工作文件，在COP1上作为讨论基础提交。

第四，利用能力建设框架

协定第五部分建立了“能力建设和海洋技术转让”框架。学者建议，可据此一方面争取深海监测、生态评估等先进技术，另一方面向其他发展中国家输出自身经验。这一框架对中国具有双重意义：

• “引进来”：作为发展中国家，中国有资格申请BBNJ协定设立的“特别基金”，用于支持国内公海监测能力提升。可梳理在公海生态监测、深海生物采样、环境影响预测模型等方面的技术短板，作为向发达国家申请技术转让的优先领域。

• “走出去”：中国在远洋渔业领域已积累相当的技术和经验（如电子观察员系统、公海自主休渔制度、渔船分级管理等），可将这些经验整理成标准化培训模块，向小岛屿国家和发展中国家输出，增强国际影响力和话语权。

此外，能力建设框架的有效利用也有助于缓解国内学者所担心的“合规门槛提高、传统渔场受限、新渔场开发成本增加”等挑战。

七、结语

BBNJ协定已正式生效，但其环评条款如何适用于公海渔业和航运活动，目前学术界尚无统一结论。

核心问题在于：FAO、IMO、RFMOs等现有国际组织的管理制度，能否及如何满足第29条第4款所设定的“功能等同”或“效果等同”标准。对此，学者之间存在不同理解。“等效”是一个程度问题——解释过窄可能导致重复评估，解释过宽则可能使BBNJ环评条款被架空。

这一问题的最终答案，不只取决于法律条文本身，还有赖于COP1及后续国际实践的逐步明确。

对中国而言，BBNJ协定的生效意味着合规门槛可能提高，传统渔场可能受限，新渔场开发成本可能增加。但同时也带来了参与规则塑造、提升话语权的机遇。

说明：本文基于以下文献及谈判资料整理，旨在梳理现有学术讨论，不代表任何官方立场。

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